一 土耳其軍政關(guān)系與1974年安全決策程序

由于軍隊(duì)在土耳其國家發(fā)展中的獨(dú)特地位，它在安全事務(wù)決策中發(fā)揮著重要作用，有時(shí)甚至是主導(dǎo)作用。一方面，土耳其與西方國家的安全決策模式不同。在歐美國家中，軍隊(duì)在安全事務(wù)中主要承擔(dān)咨詢建議文官領(lǐng)導(dǎo)、貫徹執(zhí)行文官決策的職能。另一方面，土耳其也不同于大多數(shù)阿拉伯國家的軍人政權(quán)。在阿拉伯軍政府中，軍隊(duì)往往將團(tuán)體利益和個(gè)人利益置于國家利益之上，土耳其軍隊(duì)不僅將自己視為超黨派的象征，而且在實(shí)踐中也努力優(yōu)先考慮國家利益。

通常來說，軍隊(duì)影響安全政策主要受到兩個(gè)因素的影響：一是軍隊(duì)與政府的實(shí)力對比與權(quán)限分配狀況，二是軍隊(duì)與政府在相關(guān)議題上的政策分歧程度。^[6]在1974年塞浦路斯危機(jī)中，土耳其軍隊(duì)在決策中作用重大，并且深刻影響著危機(jī)的進(jìn)展。這一方面是因?yàn)檐婈?duì)在安全決策中的優(yōu)先地位，另一方面是由于軍隊(duì)與政府在此議題上的偏好接近。

（一）土耳其軍隊(duì)在決策中的優(yōu)先地位

長期以來，土耳其軍方深受“色佛爾癥候”^[7]的困擾，因而極為關(guān)注國家安全。^[8]軍隊(duì)總是懷疑文官政府的能力和意圖，尤其是在安全議題方面。軍方認(rèn)為，不能將關(guān)鍵的安全和外交政策議題托付給不可信的文官政治家，因?yàn)楹笳咄釉谝飧髯缘狞h派和小團(tuán)體利益，以及政治家個(gè)人的利益，而不是整個(gè)國家的利益。作為關(guān)涉國家和民族生死存亡的安全議題理應(yīng)交給軍隊(duì)，因?yàn)檐婈?duì)是超越于日常政治事務(wù)之上的國家機(jī)構(gòu)，是國家利益更為忠實(shí)的代表。^[9]因此，軍方堅(jiān)持認(rèn)為，國家安全議題應(yīng)當(dāng)超越政治利益，軍隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)積極界定國家安全概念，參與國家安全決策，確保國家安全。

1974年組建的土耳其聯(lián)合政府相對碎片化，不能對軍隊(duì)形成有力制衡。1971年3月，土耳其軍隊(duì)建立軍人政權(quán)。1973年4月，軍方歸還國家權(quán)力，同年10月14日，土耳其舉行議會選舉。埃杰維特領(lǐng)導(dǎo)的共和人民黨成為議會第一大黨，獲得了450席中的185席，雖然獲得1/3的議席，但是離多數(shù)席位還差41席。德米雷爾領(lǐng)導(dǎo)的正義黨獲得149席，埃爾巴坎的民族拯救黨獲得48席。顯然，組建聯(lián)合政府在所難免。事實(shí)上，軍方更加偏好共和人民黨和正義黨組成聯(lián)合政府，這樣將使政府穩(wěn)定。然而，軍方的期待最終落空。1974年1月25日，土耳其成立了共和人民黨和民族拯救黨聯(lián)合政府。在新內(nèi)閣中，埃杰維特出任總理，埃爾巴坎出任副總理，23個(gè)內(nèi)閣職位中，共和人民黨占17個(gè)，民族拯救黨占6個(gè)。^[10]這屆政府顯然充滿著政治機(jī)會主義，聯(lián)合組閣的兩黨意識形態(tài)差異顯著，共和人民黨是世俗主義政黨，而民族拯救黨是伊斯蘭主義政黨。這種機(jī)會主義的組閣模式具有天然的不穩(wěn)定性，因而無法對軍隊(duì)形成有效制衡。

在有關(guān)國家安全決策議題的制度安排中，軍隊(duì)具有優(yōu)勢地位。第一，在國家安全委員會（簡稱國安委）中，軍方居于主導(dǎo)地位。1960年軍事政變，1961年頒布新憲法，其中第111條規(guī)定建立國安委。該機(jī)構(gòu)有10名成員，他們是作為委員會主席的總統(tǒng)（大多具有軍方背景）、總理、總參謀長、國防部長、內(nèi)務(wù)部長和外交事務(wù)部長，陸軍總司令、空軍總司令、海軍總司令以及憲兵總司令，^[11]顯然，具有軍隊(duì)背景的成員占有多數(shù)。該機(jī)構(gòu)起初的職能是向部長委員會表達(dá)看法，并在國家安全決策中提供必要的基本指導(dǎo)。此外，在宣布緊急狀態(tài)之前，內(nèi)閣有義務(wù)向國安委進(jìn)行咨詢。1971年之后，其作用轉(zhuǎn)變?yōu)橄虿块L委員會提供建議。

第二，軍隊(duì)通過與其他國家官僚機(jī)構(gòu)的日常溝通，影響國家安全決策。建國以來，土耳其國家機(jī)構(gòu)的多數(shù)精英堅(jiān)守凱末爾制定的國家發(fā)展目標(biāo)，即成為一個(gè)現(xiàn)代的、西方的、歐洲的國家。雖然國安委設(shè)定了國家外交政策的戰(zhàn)略方向，并且在諸如敏感的庫爾德問題和塞浦路斯問題上負(fù)有直接的執(zhí)行責(zé)任，但是外交部在日常的外交政策事件中具有高度的自主性。^[12]外交部人員與軍隊(duì)同僚相互協(xié)作，雙方交換情報(bào)，彼此磋商，導(dǎo)致許多差別在相關(guān)文件提交給政府高層之前就得到了解決。

軍隊(duì)能夠借助在社會中的大眾支持，獲得對政府的相對優(yōu)勢。軍隊(duì)的良好形象來自土耳其特殊的歷史、社會和文化背景，土耳其社會中主導(dǎo)的價(jià)值和態(tài)度強(qiáng)調(diào)軍隊(duì)的作用，并且將軍隊(duì)視為土耳其民族的核心要件之一。^[13]因此，軍官能夠借助社會尊榮，通過公開的批評、警告和抱怨某些國家政策和相關(guān)議題，間接地影響政府決策制定和執(zhí)行。

（二）土耳其軍隊(duì)與政府偏好接近

土耳其軍隊(duì)素來將自己視為國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的象征，當(dāng)面臨塞浦路斯可能被希臘兼并，以及塞浦路斯土族處于巨大威脅的狀況下，土軍勢必持強(qiáng)硬立場。在文官政府方面，土耳其政治領(lǐng)導(dǎo)人也具有強(qiáng)烈的民族主義立場，同時(shí)作為民選政府面臨強(qiáng)大的國內(nèi)社會壓力，使其在塞浦路斯問題上也持強(qiáng)硬立場。因而，軍隊(duì)與政府的偏好差別不大。

土耳其軍方將塞浦路斯視為具有重要戰(zhàn)略利益的國家，塞浦路斯危機(jī)可能帶來的戰(zhàn)略損失導(dǎo)致軍隊(duì)持強(qiáng)硬的軍事干預(yù)立場。對于塞浦路斯議題，軍方從20世紀(jì)60年代開始便一直極為重視。軍方認(rèn)為，土耳其的西部和南部島嶼不能被同一大國占領(lǐng)，尤其是不能被一個(gè)敵對的國家，例如希臘占領(lǐng)，因?yàn)檫@樣將使軍隊(duì)面臨兩線作戰(zhàn)壓力。早在60年代，美國前國務(wù)卿艾奇遜和土耳其進(jìn)行談判的時(shí)候，就發(fā)現(xiàn)土耳其的談判代表總是包含大量的軍事專家和軍官，他們一直強(qiáng)調(diào)土耳其需要在塞浦路斯獲得一定的戰(zhàn)略縱深進(jìn)行軍事防御。^[14] 1974年7月15日，塞浦路斯突然爆發(fā)推翻馬卡里奧斯政府的軍事政變，塞浦路斯的土族領(lǐng)導(dǎo)和土耳其政府頗為震驚，因?yàn)檫@意味著希臘人和土耳其人的權(quán)力分配將發(fā)生劇變，土耳其和塞浦路斯土族的地位將急劇下降，而希臘和塞浦路斯希臘族的地位將迅速上升。^[15]軍方認(rèn)為，該政變背后隱藏著希臘試圖合并塞浦路斯的陰謀，這是土耳其軍方萬萬不能接受的，因而，軍隊(duì)堅(jiān)決要求對這一問題做出強(qiáng)硬回應(yīng)。

埃杰維特和埃爾巴坎雖然在教俗關(guān)系方面南轅北轍，但是兩人都是具有高度民族主義立場的政治家。作為世俗主義的政治領(lǐng)導(dǎo)人，埃杰維特長期批評西方不公平地對待土耳其，他認(rèn)為，土耳其在北約中承擔(dān)的負(fù)擔(dān)過重，并且過分依賴美國。兩人在塞浦路斯、巴勒斯坦、加入歐洲和與美國關(guān)系等議題上，都秉持高度的民族主義觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，土耳其應(yīng)當(dāng)發(fā)展獨(dú)立的民族工業(yè)和國防體系；國家應(yīng)當(dāng)奉行獨(dú)立的外交政策，努力與鄰國構(gòu)建符合土耳其利益的關(guān)系，而不是僅僅考慮北約利益，應(yīng)當(dāng)與鄰國發(fā)展良好關(guān)系。^[16]最終，兩位政治領(lǐng)導(dǎo)人的民族主義立場影響了政府對于塞浦路斯議題的強(qiáng)硬態(tài)度。

土耳其大眾的民族主義情緒，也促使政府選擇強(qiáng)硬立場。學(xué)界通常認(rèn)為，由于領(lǐng)導(dǎo)人和選民之間的委托—代理關(guān)系，民主國家比非民主國家更容易產(chǎn)生觀眾成本。^[17]同時(shí)，這也意味著民主國家面臨的民眾壓力更大。1973年，土耳其進(jìn)行了恢復(fù)文官統(tǒng)治之后的大選，政治領(lǐng)導(dǎo)人意識到其政治命運(yùn)和政權(quán)生存與民眾支持密切相關(guān)。土耳其媒體表現(xiàn)出強(qiáng)烈支持軍事干預(yù)的意向，左翼媒體《共和國》（Cumhuriyet）呼吁干預(yù)，要求恢復(fù)塞浦路斯的獨(dú)立和憲法，保證塞浦路斯土族人的權(quán)利，徹底關(guān)閉希臘與塞浦路斯統(tǒng)一的大門。右翼媒體也批評英國和美國損害土耳其合法權(quán)益的舉動，認(rèn)為土耳其有權(quán)通過軍事干預(yù)徹底解決塞浦路斯問題。^[18]顯然，國內(nèi)民眾的壓力也迫使政府持強(qiáng)硬態(tài)度。

最終，1974年塞浦路斯危機(jī)爆發(fā)的時(shí)候，軍隊(duì)在安全決策中具有重要作用，這不僅制約著土耳其內(nèi)部的政策制定，而且影響著土耳其的對外談判。此外，軍政雙方對此問題意見一致，均是持強(qiáng)硬立場，因而有助于土耳其戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)和執(zhí)行，有助于土耳其軍事行動的成功和更好地獲取戰(zhàn)略收益。