二 相關研究述評

（一）城鄉接合部研究述評

1936年，德國地理學家赫伯特·路易斯首次提出城市邊緣區（city fringe）概念，它有不同的表述，諸如“邊緣區”“城鄉交錯帶”“內緣區”“城市邊緣帶”“城市影子區”“鄉村—城市邊緣帶”“鄉村邊緣帶”“城鄉接合部”“城市遠郊區”等。城市邊緣區這一概念目前多被學術界使用，城鄉接合部在實務中使用較多。國外對城市邊緣區的研究始于20世紀30年代，而我國起步較晚，始于20世紀80年代后期。國內外學者對城市邊緣區的研究包括內涵、特征、范圍界定、問題研究、演化機制、理論研究等。

1.國外研究

城鄉接合部的劃分是城鄉接合部研究的基礎，劃分的依據是與城市地域結構相關的。劃分的理論依據、評價見緒表1。國外的城鄉接合部研究，一是理論豐富，研究方法著重于推理演繹。二是各種理論主要是以歐美為中心提出的，而發展中國家的城市化與西方明顯不同，表現為高人口增長率、快速城市化、工業化速度緩慢等，城市化進程不一樣，城鄉接合部的特征也不一樣，因此這些理論不完全適用于中國。

緒表1 城鄉接合部的劃分及其理論

2.國內研究

國內城鄉接合部的研究按照學科劃分可分為城市地理學（城市規劃與設計）的專屬時期和多學科并進時期，綜合運用了社會科學和自然科學的研究方法。

（1）城市地理學的專屬時期（1989～2000年）。20世紀80年代后期，隨著城鎮化的發展，城鄉接合部問題引起理論界的重視，最先開始研究這個領域的是一批地理學學者如顧朝林、崔功豪、陳佑啟等人（由于城市地理學與城市規劃與設計專業具有相關性，這批學者的研究具有兩棲性），以顧朝林的《簡論城市邊緣區研究》一文發表為標志。^[12]隨后相關論文相繼問世，內容包括城鄉接合部的內涵、特征、范圍、演化機制等。陳佑啟著重對土地利用模式、演變與空間布局進行研究，^[13]孫胤社比較了中國和西方國家城鎮化的不同，認為中國城鄉接合部的形成屬于“工業導向型”，有別于西方的“居住導向型”。^[14] 1995年顧朝林的《中國大城市邊緣區研究》出版，該書系統地研究了城鄉接合部的劃分、功能及組成要素、人口特征、社會特性、經濟特性、土地利用、空間演化規律等。

在方法上，以北京、上海、廣州、南京等大城市為個案，既有定性研究又有定量研究，尤其是在城鄉接合部范圍的界定上定量研究運用的非常純熟，主要有人口密度梯度率分析法^[15]、斷裂點分析法^[16]、景觀紊亂度分析法^[17]、突變檢測分析法^[18]等。隨著指標選項的多樣化，又發展出新的方法，如模糊綜合評價指標法^[19]、K—Means空間聚類法^[20]等。

（2）多學科并進時期（2001年以后）。隨著時間的推移，原先的開拓者或拓寬了研究領域，或在某一領域繼續深耕。例如，陳佑啟在土地利用方面的研究。

城鄉接合部的研究仍在繼續，吸引了其他學科研究者的加入，學科呈現多樣化，如自然地理、管理科學與工程、農業經濟與管理、攝影測量與遙感、社會學、政治學、藝術學等學科。自2005年以后，博士研究生成為城鄉接合部研究的主力軍，研究更加深入。研究者由原來的兩棲型向某一領域的專門化方向發展，如城市規劃與設計專業關注景觀生態的規劃，管理學強調城鄉接合部組成要素的空間均衡、公共空間的營造。同時，對土地的研究不再是簡單的農地流轉，而是在更為廣闊的土地利用/覆被變化（Land Use and Land Cover Change，LUCC）的視野下，去探討土地利用的動力機制、土地覆被的變化，建立土地利用/土地覆被變化的模型，內容的擴大使自然地理的加入成為必然。具有人文情懷的社會學聚焦邊緣人群，階層分化、貧富差距、“黃賭毒”、居住空間等都成為研究主題。城鄉接合部黨的領導不可或缺，如何完善黨建工作、探索黨建工作的新路徑是政治學要回答的問題。

個案研究仍然受到青睞，北上廣的研究熱度不減。不過個案的選擇擴大到其他大城市，如天津、重慶、武漢等。由傳統的野外調研法、地圖法，向現代計量方法、模糊數學、多元統計轉變，地理信息系統技術（Geographic Information Systems，GIS）、遙感技術技術（Remote Sensing，RS）和復雜性科學應用普遍。GIS和RS技術可以將表格型數據轉換為地理圖形，具有及時、快捷、高效、直觀等特點，為城鄉接合部土地利用/覆被變化、生態環境、景觀分析、城市邊界控制等提供有效的技術手段。

國內城鄉接合部的研究成果以歸納總結為主，缺少推理演繹方面的成果，因而城鄉接合部理論相對缺乏。綜觀當前關于城鄉接合部的研究，仍然有待深入。一是學科視角有待轉換。現有的研究多從城市地理學、城市規劃與設計等學科出發，在城鄉接合部的研究中更多強調的是應然性，而忽視了實然性。由于學科研究范圍的限制，城市地理學、城市規劃與設計等學科把政府在城鄉接合部治理中的作用作為一個外生變量；而從行政管理的角度來研究城鄉接合部，既有應然性的價值判斷，又有實然性的事實描述；把政府作為內生變量，強調政策在價值的權威性分配中所起的作用，如土地、財政、社會政策等在城鎮化過程中的作用。二是忽視了政策在城鄉接合部治理中的作用。

20世紀90年代美國地理學界推出一本總結性的著作《重新發現地理學》認為：兩個方面的動力都可以推動學術進步，一是這個學科在發展中提出的問題，其他學科都來參與攻關；二是這個學科發展出的理論和方法，被廣泛運用于解決其他學科提出的學術問題。^[21]城鄉接合部的研究屬于前者，它雖由地理學家最先提出，但由于問題本身的動態性、復雜性和綜合性，并非某一學科所能解決。行政管理學的介入，為城鄉接合部的研究帶來新的分析工具——政策分析，它以問題為中心，而不是以學科為中心的知識產生方式，圍繞政策問題的解決而整合來自各學科的知識和方法。戴維·伊斯頓認為：政策是對價值的調整，價值即有用的東西，可指利益、資源、機會等。利益既是聯系城鄉接合部各主體的紐帶，也是矛盾產生的根源，土地征收中各利益主體都有各自的利益需求并相互沖突，如何均衡各自利益需求并消弭矛盾，應是城鄉接合部研究中給予充分關注的問題。

（二）政府土地征收研究述評

1.國外政府土地征收研究

西方政府土地征收嚴格遵守法律，照章辦事。廣為流傳的德國威廉皇帝與磨坊主的故事，得出的結論是“磨坊主的磨坊風能進，雨能進，但皇帝不能進”。它代表一個民族對法律的信仰，對私權的尊重。西方國家在法律中嚴格界定了公共利益、合理補償、正當程序，研究者對這三個概念更多地從學理上進行探討。

（1）公共利益。公共利益是一個“羅生門”式的概念，帕森斯說：“‘公共利益’這個詞組有些模棱兩可。”^[22]安德森認為：“不可能對這個概念進行一個普遍接受的和客觀的界定。”^[23]布坎南對此同樣持否定態度：“假如存在著可以客觀定義的‘公共利益’，這與我們所說的契約主義視角不一致。”^[24]一些法學家也認為：“‘公共利益’屬于含義模糊的‘不確定的法律概念’。”^[25]

一方面有人認為公共利益是個含混不清的概念，另一方面研究者從未停止探索的步伐。從學理上講，公共利益是不特定多數人的利益，是普遍接受的概念。行政管理實踐要求必須對它做出明確的界定，它是一個與個人利益相對應的客觀存在。公共利益由于理論、實踐上的原因被蒙上陰影，不管我們是否認識到、是否按照公共利益的要求去做，它都存在，它具有分享機會的無差異性、分享方式的雙重性（自愿或強制）。

公共利益的外延在各國都有擴大的趨勢。在美國（法律稱為public use）早期，杰弗遜和漢密爾頓等雖然盡力維護國家政權的自然法基礎，但同時還要促進國家經濟的高速發展，為此在聯邦憲法中使用正當程序（due process）條款，抵制任何有可能侵蝕政府對土地征收的權力，這就是法學家們所說的政府權力的擴張和警察權力的擴張。^[26]地方政府與上一級政府對于土地征收有不同的態度，不同層級的政府對于征地有不同的反應，地方政府如果得到同意，它們更傾向于使用征地權，而高一級政府（比如在國家層次）會選擇限制征地行為。^[27]

（2）合理補償。研究者利用計量經濟學構建了各種補償模型，集中討論何為公平補償。邁克爾曼認為政府征地給予補償取決于三個因素：效率所得（efficiency gains ）、敗德成本（demoralization cost）和安置成本（settlement cost）。^[28]麥斯里構建了政府財政幻覺（fisical illusion）的征地模型，即只考慮經濟成本而忽略社會成本。^[29]但是如果政府不是中立的第三方，政府的補償責任就會被扭曲，并降低補償標準。

被征收人獲得補償是毫無爭議的，至于什么是公平補償是有爭議的。特布將補償的范圍從經濟補償擴大到生態補償。^[30]福蘭克和邁克爾曼使用功利主義和羅爾斯正義理論提出補償的系統理論，它有兩個核心概念：消極成本與和解成本。^[31]消極成本指由于政府不補償帶來的所有的負面影響之和，和解成本指政府履行補償責任的所有成本；如果和解成本大于消極成本，政府不補償，反之政府做出補償。美國農村發展研究院 （Rural Development Institute，RDI）的報告建議，征地補償應該以公平市場價為參照，同時規定最低補償標準。^[32]英國規定：“土地強制取得的法定補償根本原則被描述為等價原則，亦即補償額應盡可能使所有權人處于沒有被征收過一樣的相同境況。”^[33]

（3）征地程序。土地征收作為政府強制取得的一種方式，無論是大陸法系還是英美法系都有完備的程序法以保證結果的公正。這基于成熟的法治國家對于程序的認識，程序不可或缺，程序大于利益。因此，這些國家專門探討土地征收程序的并不多，他們是在行政征收程序的大背景下討論土地征收程序的。

西方國家有完善的法治，政府嚴格執法，因此政府征地行為就不是實踐中的問題，而更多的是理論上的探討，以最大限度保護被征收人的利益。因此，在對政府征地行為的研究以演繹法居多，歸納法較少，而演繹法又以假設演繹為主，用具體材料來驗證、修正或否定前面提出的理論。

2.國內政府土地征收研究

國內關于政府土地征收的研究主要包括以下內容：

（1）土地產權。城鄉接合部集體土地所有權主體混亂，出現“一地兩府” 和“一地多主” 的現象。集體土地所有權主體模糊，誰來代表集體，是鄉（鎮）政府、行政村還是農民？對于集體土地產權有兩種針鋒相對的觀點。周其仁在《還權賦能》中將成都土地制度改革概括為集體建設用地直接入市、增加現存征地制度彈性，探索在非征地模式下配置土地，以確權為基礎，為逐步縮小征地范圍、 全面改革征地制度準備條件。^[34]其實質就是土地私有化。^[35]賀雪峰同樣以成都市田野調研為基礎，得出了完全不同的結論。成都城鄉統籌經驗的本質是在中國現行土地制度安排框架下，政府通過土地財政主導并推動經濟高速發展和城市快速擴張，相應提升城市基礎設施水平以及提高城市為經濟建設服務的能力，從而形成巨大的經濟總量；這個經濟總量的一部分投射到不可移動的土地上面，形成土地級差地租，以適應城市擴大和城市發展的需要，這使得城郊農村的土地具有了遠高于農業用途的非農使用的增值收益，由此形成快速經濟發展和城市擴張中的良性循環，進而為順利完成城市化的歷史性使命提供了可能。^[36]周賀之爭的對象是廣闊的農村土地，但是城鄉接合部的土地無疑是他們爭論的焦點。

（2）土地市場。由土地產權的不同導致不同的土地市場，國有土地使用權可以直接進入市場交易，農村集體土地依法不能進入土地一級市場，國家壟斷土地一級市場，集體土地必須征用為國有土地后才能進入市場。國家法律對國有土地和集體土地入市的差別對待，形成城鄉接合部利益上的尖銳沖突，滋生了各種投機性建設，如小產權房、違法建設等。

（3）土地征收補償。研究者將我國的征地補償分為不同時期，如計劃式、市場—計劃混合式土地征收補償制度，^[37]普遍認為現在的補償標準偏低、農民的利益表達不暢、對公共利益界定模糊等。研究者對國內的征收補償做出分類，比較國外的土地征收補償制度，為國內提供借鑒。有人提出了我國土地征收補償制度改革的綜合方案，包括放開集體建設用地市場、集體建設用地事后市價補償、引入土地發展權收購和轉讓交易、集體農業用地農用價格和發展權價格補償、私人征收補償等。^[38]還有人從變革集體土地所有制，建立完善的征收程序制度、建立公正的征收補償制度入手，重構我國征地補償制度。

（4）失地農民社會保障。失地農民社會保障主要集中在三個方面，即土地征收補償、社會保障制度和政府責任。失地農民社會保障資金的一部分來源于土地征收補償，而征收補償又與土地制度有關，因此要讓農民有充分完整的土地權利，使農民在土地征收過程中有與政府、開發商討價還價的能力。失地農民社會保障制度屬于本來就不健全的社會保障制度的一部分，要以全局的觀念，把原有碎片化的社會保障統一起來，統一城鎮居民社會保障與職工社會保障，統一城鄉社會保障。社會保障政府承擔兜底責任，同樣在失地農民社會保障中，政府的責任義不容辭、不可推卸。

（5）土地征收中各利益主體的關系。國家權力與農民權利、征收權與土地規劃權是兩個公權，不動產財產權與土地發展權是兩個私權利。土地征收中征收權與不動產財產權沖突：不動產財產權變動，補償請求權產生，回復請求權產生。平衡征收權與不動產財產權的路徑是公共利益要件。應該把重點從公益要件的內容范圍轉移到確認公共利益的方法與程序上來。^[39]也有人從政治學的角度考察權力與權利的關系，認為“改革開放后經營城市之風盛行，征地權的行使錯位嚴重侵害了農民的土地權利。農民以法抗爭、依法抗爭成為改革開放后農民捍衛土地權利的重要方式。農民的集體維權行動是一種對國家權力的壓迫性反映，推動權力與權利的博弈向著均衡的方向發展。”^[40]國家權力與資本，在資本城市化中，權力依賴資本，去拓展城市空間，忽略了農民的土地發展權。

（6）征地違法行為研究。有人分析了政府征地行為違法的動機，在判斷標準和時間上的不確定性會弱化地方政府對治理力度的感知；僅針對“行為”本身進行治理具有局限性，應綜合考慮政治、經濟因素。對違法行為的治理，單一的治理手段具有一定的局限性，需要在事前預防、事中監督和事后懲處方面三管齊下。^[41]有人分析了政府征地行為違法的制度原因，即宏觀制度安排——財稅制度，微觀制度安排——土地產權和管理制度，并據此提出對策。^[42]

（7）征地沖突研究。有人從政府與農民關系出發，分析了征地沖突的誘因、動力、主體的博弈過程、調適機制。^[43]針對征地沖突，有人提出了專門的治理對策，征地沖突應基于共贏邏輯，變零和博弈為合作博弈，治理手段需要不斷創新，調整訴訟外解決機制，征地沖突成員構成“三三制”，即地方政府官員、村委會干部、耆老及其他社會成員等。^[44]還有人利用利益相關者理論，從定性和定量的角度分析征地沖突的原因，提出避免沖突的對策。^[45]征遷亂象的一個重要源頭是“政”（微觀治理），“制”（中觀制度）的改進無法替代“政”的問題。微觀治理有術無道，具體表現為群眾參與式微、“半正式行政”、官僚機構內部的科層制加強、官僚機構內部的動員制加強。征遷中歸根結底要解決兩個問題，一是如何“合法”定義“政府暴力”，二是如何“合理”定義“特殊戶”。^[46]

（8）政府土地征收呈現不同的面相，國內由于法律政策本身不完善，同時不完善的法律政策又沒有得到有效執行，因此土地征收既是一個實踐問題，也是一個理論問題。實踐問題帶來更多理論上的歸納總結、原因分析和對策探討。現有研究忽略了利益在征地行為中的作用，政府征地行為失范，應該尋找制度原因，既有的制度是對政府行為的約束。制度是對利益的確認，對利益的分配，它保護了某些人、某些組織的利益，也會出現制度對某些利益訴求確認的空白。政府征地要處理好政府與利益相關者的關系，從公共利益和程序上約束政府的行為，從合理補償入手保護農民利益。

已有的對于土地征收中利益相關者的研究，失之于簡約，或關注土地征收的某一方面；如土地產權、征收補償等，或強調政府、農民和企業三角關系中的一對關系，如權力與權利、權力與資本的分析框架。土地征收的關鍵是利益的劃分，政府、企業和農民都有各自的利益訴求，分析三者之間的利益關系，厘清土地的宏觀制度與微觀運行，關注制度的內生性變化，把土地制度涉及的多主體作為內生變量，全面理解土地征收。

（三）制度正義研究述評

1.制度

戰國時期政治家商鞅在《商君書》中說：“凡將立國，制度不可不察也，治法不可不慎也，國務不可不謹也，事本不可不摶也。制度時，則國俗可化，而民從制；治法明，則官無邪；國務壹，則民應用；事本摶，則民喜農而樂戰。”商鞅強調制度的重要性，但并未給出明確的定義。諾斯認為制度“是人類設計的一種約束，用以把人與人之間的相互作用系統化，它是由正式約束如規則、法律、憲法和非正式約束如行為規范、社會慣例、施加于人的行為準則以及它們的實施特征構成”^[47]。“制度是為人類設計的，構造了政治、經濟和社會相互關系的一系列約束。” ^[48]

2.正義

（1）中國傳統的正義概念“有時指的是在道德上正當的事情，有時指的是某些領域里的正義（比如說法律正義或公平裁決等），有時它所表達的是一種正義感（如對于行俠仗義的贊賞等）。與當代的社會正義概念相比，中國古代的正義觀念更缺少權利的意識，更多的是對道德正當性的意識”^[49]。沒有表達其公共制度、 公共規則和公共秩序的現代意味。^[50]

（2）西方對正義問題的研究經歷了古代個人正義、古典契約正義和現代功利正義三個階段。^[51]古希臘正義的主題是個人行為正義，以亞里士多德為代表，他認為：“所謂公正，一切人都認為是一種由之而做出公正的事情來的品質，由于這種品質人們行為公正和想要做公正的事情。”^[52]近代契約正義在17～18世紀占主導地位，如霍布斯、康德等人，羅爾斯的契約理論與古典契約理論的區別是非自利的契約論與自利的契約論、原初狀態與自然狀態、無知之約與有知之約、社會正義與權力合法性。^[53]羅爾斯的契約理論是建立政治制度的道德原則，是與社會歷史分開的；而原初狀態是一種理論假設，是羅爾斯構建正義理論的邏輯起點；功利主義把大多數人的最大幸福作為評判制度的根本標準，羅爾斯基于自由主義的傳統主張認為，少數人的正當權利也是不容侵犯的，也是要受到保護的。

（3）制度經濟學以制度為研究對象，關注制度變遷。制度經濟學流派紛呈，與行政管理學、政治學密切相關的是公共選擇理論。代表人物有戈登·塔洛克、詹姆斯·布坎南、肯尼斯·約瑟夫·阿羅和安東尼·唐斯等人，公共選擇理論把經濟學的研究方法引入政治學領域，在經濟人假設和個人主義的約束條件下，研究政府官員及政府的決策。但是，總體上講制度經濟學對正義的研究涉及不多，對公平正義的研究以哲學家為主。^[54]

3.西方制度正義的研究

所謂“制度正義是指某一項制度的建立是否具有合法、合理的根據，是否被賦予了正義的屬性，是否彰顯了絕大多數人的利益”。對制度正義的研究，哲學家從不同的角度做出了不同的解釋（見緒表2）。

緒表2 制度正義理論各流派

續表

羅爾斯是制度正義的集大成者，具有承前啟后的學術地位。前承亞里士多德、霍布斯、康德、邊沁等人，后啟諾齊克、阿瑪蒂亞·森、德沃金等人，他的研究為后人樹立了學術標靶，后人對其理論批判的基礎上，提出了不同的正義理論，推動了制度正義研究的發展。在制度正義的研究中，利益是基礎，國家—市場—個人是必須面對的關系，在這關系后面隱含著對自由、平等、個人權利等要素不同程度的側重。羅爾斯推崇自由平等，諾齊克重視個人權利，折射出國家—個人的不同關系，前者主張國家干預，后者要求國家放任。阿瑪蒂亞·森同羅爾斯一樣同樣重視自由，但他的自由（freedom）超越了羅爾斯的自由（liberty）。阿瑪蒂亞·森側重政治自由，確保個人權力和利益不受國家侵犯；不贊成諾齊克以個人權利作為利益分配的基礎，不僅僅是國家的外在賦予或個人奮斗，人的可行能力是利益實現的轉化機制，外在權利是保障，兩者結合才能實現人的自由發展。^[55]德沃金通過“荒島拍賣”和“保險”否定了羅爾斯的原初狀態和無知之幕，也否定了他的差別原則；而阿瑪蒂亞·森強調能力平等在德沃金看來，很有可能會導致與福利平等觀相同的觀點，這也是不能接受的，因此他主張敏于志向、鈍于稟賦。敏于志向：每個人都擁有平等的資源，都有平等的選擇權；鈍于稟賦是對人的天賦差別的矯正。^[56]桑德爾批評了羅爾斯“權利優于善”的哲學基礎（即康德式自由主義、理論預設）、原初狀態和兩個原則，他認為自由平等原則和機會平等、差別原則在共同體中，正義原則（權利原則或自由原則）是內在于善的，道德共同體的價值高于道德個體的價值。^[57]作為社群主義的代表人物，麥金太爾同羅爾斯的爭論同樣集中在權利與善的關系上，他認為善優于權利，他把善擴大到個人與共同體的關系上，從原初狀態的個人到共同體下的個人，麥金太爾同桑德爾一樣，同樣把正義歸結為德行。^[58]

自20世紀70年代以后，對制度正義的研究是在對羅爾斯制度正義的批判中向前發展的，批判者只是從羅爾斯制度正義理論大廈的某一側面對他進行批判，羅爾斯作為集大成者有其他人不可比擬的廣度，如羅爾斯對于實質正義、形式正義、程序正義的論述，以重疊共識達致良序社會的研究，是其他人望塵莫及的。

以羅爾斯為代表的制度正義理論與馬克思不同，前者是在不動搖現有資本主義制度基礎上，對現存制度的修補；而馬克思則是在生產關系的基礎上討論分配問題，資本占有剩余價值是不正義的，因而要推翻資本主義制度，實現共產主義。

4.中國制度正義的研究

在中國，傳統正義觀的核心是“義”，“義利之辨”是中心論題；崇高的道德理想，是永恒意義；缺失制度正義，是中國傳統正義觀的根本缺陷；差等思想，是中國傳統正義觀中值得分析的問題。^[59]

在計劃經濟時期，政府對社會控制的“全能主義”^[60]（totalism），國家權力無限擴張，全面滲透到個人、社會的方方面面，從戀愛、婚姻、家庭到升學、就業、住房。國家以平均主義烏托邦式的意識形態作為社會整合的基礎，通過高度的政治動員和以意識形態為基礎的大眾參與來達到政治精英所確定的政治目標。國家對利益的分配是通過社會政策來體現的，此時的社會政策具有非全民性。“社會被人為地分為不同的板塊，同一板塊內實行相同的社會政策，不同板塊之間的社會政策有著明顯區別。社會政策惠及農村板塊的內容無法同城市相比，農村與城市在社會政策方面形成了巨大的落差。”^[61]

改革開放后，大量出國留學人員譯介了西方制度正義方面的著作，這些都有助于國內研究人員開闊眼界、接觸不同的理論，但是國內對于制度正義的研究還是以“中國問題”為導向的，對不同時期出現的不同問題，引起學者們的反思，對政府提出制度安排的要求。國內制度正義研究的主題是分配的正義、分配正義的工具是社會政策。

改革開放初期，我國提出以“經濟建設為中心”“效率優先、兼顧公平”，按照王紹光的理解，“從1978年開始到20世紀90年代中期中國只有經濟政策、沒有社會政策”^[62]其實這一時期應該是以經濟政策為主，社會政策很少。經濟上去了卻忽略了諸如公平、權利保護、貧富差距、生態環保等問題。“效率優先、兼顧公平”的提法是有問題的，它“對中國社會經濟的發展會產生廣泛的負面影響，對現代社會的制度建設不利，對改革和發展的有機統一不利，對公正合理的社會結構的形成不利，延緩了合理、健全的社會政策的制定。”^[63]

20世紀80年代的雙軌制經濟，產生了“官倒”，只要有批文，一件商品就可坐地起價。對此，經濟學家們提出“腐敗經濟學”^[64]的概念，認為腐敗扭曲了社會資源的分配，造成公共資源流入個人腰包。其實“官倒”只是腐敗的初級形式，到了后來腐敗呈現出更高級的形態。20世紀90年代末的國企改革，一大批國有企業關、停、并、轉，下崗工人以“買斷工齡”形式為改革付出了代價。2004年刮起的“郎旋風”，引起社會對國有資產流失的關注。2003年的“非典”暴露了我國對公共衛生投入的不足。2005年7月28日，國務院發展研究中心社會發展研究部副部長葛延風的課題組發布的醫改研究報告稱：“中國醫改基本上是不成功的。”^[65]課題組強烈批評了醫療改革的市場化傾向，認為違背了醫療衛生事業的規律，“不恰當地借鑒了西方福利國家改革的經驗”“市場化的過程變成了政府推卸社會責任和逐步減弱公共投入的過程”。^[66]

以1999年西部大開發為標志，經濟政策向社會政策轉變，包括最低生活保障、生活救助、養老、醫療、教育、住房、農業稅等，在縮小地區差距、人群間的貧富差距、化解社會矛盾等方面發揮了重要作用。政府已經意識到市場不是萬能的，“政府通過再分配的方式，盡力對與人類生存權相關的領域進行‘去商品化’，讓全體人民分享市場運作的成果，讓社會各階層分擔市場運作的成本，從而把市場重新‘嵌入’ 社會倫理關系之中”。^[67]但社會政策仍然具有碎片化的特征，農村與城市、企事業單位與機關單位之間，政策不同、標準各異，因而造成社會不公、運行成本增加等。

就在學者們反思改革、政府要為社會承擔何種責任時，理論界又適時提出“公共服務均等化”，當時主要是從“三農問題”出發，探討農民負擔過重、如何實現農民減負，統籌城鄉發展。^[68]

國內關于制度正義的研究，一方面是從中國問題出發，由分配的正義問題，進而要求政府做出制度安排，滿足人民的利益訴求；另一方面則是學術探討，與西方各種理論展開學術對話，出版了大量的專著，發表了大量的論文。吳忠民提出保證社會公正的四個原則，即權利保證原則、事前原則、事后原則、社會調劑的原則。^[69]這與羅爾斯正義的兩個原則有相通之處。對羅爾斯的研究以何懷宏、萬俊人、姚大志等為代表，他們在對羅爾斯理論進行深入解讀的同時，回應了現實中的問題，但與問題導向的研究不同，他們是由理論到問題，而不是問題—社會政策—制度安排。如何懷宏的《良心論》就從中國傳統文化中的惻隱、忠恕、誠信、仁愛、敬義等出發，探討道德及社會的重建之路；其《良心與正義的探求》上篇仍然具有本土風格，只是在下篇加入了對西方正義的探討。^[70]姚大志教授對西方制度正義論諸家均有較深的研究，他在分配正義論方面的研究與其他人的爭鳴意義更大。^[71]

國內對于制度正義的研究分為問題導向、學術探討兩個方面，前者遵循問題—社會政策—制度安排的路徑，后者并無強烈的政策沖動，更多的是形而上的思辨。在分配正義的研究爭鳴中，學者們超越了西方文本的束縛，就分配正義的原則是“平等”還是“應得”提出各自的見解。國內外的制度正義論者都把問題集中在政府依據某種正義原則進行分配，但忽略了一個重要的方面，即政府自身的資源分配（如權力、稅收等）也會對政府依據某種正義原則進行分配產生影響。