三 改革與法治緊密結合的40年

（一）妥善處理改革與法治的關系

1978年中國實行改革開放以來，改革與法治的關系問題，一直是法學、政治學、經濟學、社會學等學科和學界關注與爭論的重點問題。爭論的焦點，集中在“先變法后改革（先立后破）”、“先改革后變法（先破后立）”抑或“邊改革邊變法（邊破邊立）”等改革的策略及其方式方法上，爭論的實質是某些改革決策、改革舉措的合憲性與合法性問題。學者們的爭論多涉及以下典型事例：1978年，安徽小崗村進行家庭聯產承包責任制的改革，突破了1978年《憲法》規定的人民公社體制；1988年以前深圳等經濟特區將土地使用權出租的經濟體制改革，突破了1982年《憲法》關于土地不得買賣、出租的規定；1998年，四川遂寧市步云鄉實行直選鄉鎮長的改革，突破了《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》關于鄉鎮長由間接選舉產生的規定。面對改革與法治相沖突、某些改革突破憲法和法律的現象，法學界提出了“良性違憲”“良性違法”的概念，用以證明改革的合憲性與合法性。他們認為，所謂良性違憲違法，就是指中央或者地方國家機關的某些改革舉措，雖然違背了當時憲法和法律的個別條文規范，卻有利于解放和發展社會生產力、有利于維護國家和民族的根本利益，是有利于社會文明進步的“良性”行為，因此法治應當容忍其存在，但要加以限制而不能放任自流。

為了妥善處理改革與法治的關系，執政黨和國家從國情和實際出發，有針對性地采取了一些行之有效的應對措施。例如，全國人大及其常委會加快推進法律的立、改、廢、釋工作，尤其是全國人大及時頒布實施1982年《憲法》并于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年先后五次及時修改完善，為許多重大改革提供了“良法善治”的重要憲法和法律依據。又如，全國人大常委會三次向國務院授權立法：1983年，授權國務院對《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》的部分規定做必要的修改和補充；1984年，授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制的過程中，可以擬定有關稅收條例；1985年，授權國務院對于有關經濟體制改革和對外開放方面的問題必要時可以根據憲法制定暫行的規定或條例。這些授權立法，為統籌改革與法治的關系提供了有效的立法規范和保障。再如，1993年，黨的十四屆三中全會決定提出“改革決策要與立法決策緊密結合，立法要體現改革精神，用法律引導、推進和保障改革的順利進行”，從黨領導改革和立法的戰略高度，對在改革決策階段協調改革與法治的關系確立了重要的指導原則。全國人大常委會1995年提出，國家立法機關要“按照立法決策和改革決策緊密結合的要求，把制定保障和促進改革開放、加快建立社會主義市場經濟體制方面的法律作為立法的重點”。2004年全國人大常委會進一步指出，立法工作要既注意及時把改革中取得的成功經驗用法律形式確定下來，對現有法律中不適應實踐發展的規定進行修改，為改革發展提供堅實的法制保障；又注意為繼續深化改革留下空間。要堅持從中國的國情出發，始終把改革開放和現代化建設的偉大實踐作為立法的基礎。

2011年3月，吳邦國委員長在宣布中國特色社會主義法律體系如期形成的重要講話中指出，中國立法的重要經驗之一，是正確把握改革發展穩定的關系，妥善處理法律穩定性與實踐變動性的關系，確保立法進程與改革開放和社會主義現代化建設進程相適應。對實踐經驗比較成熟的、各方面認識也比較一致的，規定得具體一些，增強法律的可操作性；對實踐經驗尚不成熟但現實中又需要法律進行規范的，先規定得原則一些，為引導實踐提供規范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補充；對改革開放中遇到的一些新情況新問題，用法律來規范還不具備條件的，先依照法定權限制定行政法規和地方性法規，先行先試，待取得經驗、條件成熟時再制定法律。

（二）把改革決策同立法決策結合起來

1987年，黨的十三大明確提出：必須一手抓建設和改革，一手抓法制。法制建設必須貫穿于改革的全過程；法制建設必須保障建設和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固。應興應革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確。1992年，黨的十四大要求：必須“加強立法工作，特別是抓緊制訂與完善保障改革開放、加強宏觀經濟管理、規范微觀經濟行為的法律和法規，這是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求”。1993年，黨中央在《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確提出“改革決策要與立法決策緊密結合，立法要體現改革精神，用法律引導、推進和保障改革順利進行”。1995年，中共十四屆五中全會進一步要求“堅持改革開放和法制建設的統一，做到改革決策、發展決策與立法決策緊密結合”。1997年和2002年，執政黨多次強調“要把改革和發展的重大決策同立法結合起來”，要“適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系”。

全國人大也提出了“立法決策與改革決策要緊密結合”的立法原則，這是黨領導立法的一條基本經驗。但中國立法與改革發展緊密結合也面臨某些內在矛盾難以解決：法律應當具有統一性和協調性，但中國改革發展的不平衡性特征，使改革時期的立法在有些方面難以統一和協調；法律應當具有明確性、規范性和可操作性，但中國改革發展的漸進性特征，使改革時期的立法在整體上難以做到準確、規范和可操作；法律應當具有穩定性，但中國改革發展措施的探索性和試驗性特征，使改革時期的立法不僅難以固定不變，而且不得不經常修改甚至廢止；法律應當具有國家強制性，但中國改革發展的一些復雜情況使立法難以相應做出強制規定。

在中國特色社會主義進入新時代的歷史新起點上，堅持全面依法治國，推進民主科學立法，完全有條件把國家的立法決策、立法規劃、立法項目、立法草案等與執政黨的改革決策緊密結合起來，通過立法把黨的重大決策及時合理地法律化、規范化和國家意志化。對于執政黨的改革決策來說，應當按照依法執政和領導立法的要求，把黨有關改革的決策與立法決策緊密結合，在決策過程和決策階段就貫徹政治與法治相統一、改革決策與立法決策相結合的原則，把改革決策全盤納入法治化軌道。

我們要加強重要領域立法，確保國家發展、重大改革于法有據，把發展改革決策同立法決策更好結合起來。^[30]充分發揮立法對于改革的引導、推動、規范和保障作用。為此，堅持凡屬重大改革要于法有據的原則，需要修改法律的應當先修改法律，先立后改；可以通過解釋法律來解決問題的應當及時解釋法律，先釋后改；需要廢止法律的要堅決廢止法律，先廢后改，以保證各項改革依法有序進行。習近平總書記在講到政府職能轉變的行政體制改革與法治建設的關系時明確指出：“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。要發揮法治對轉變政府職能的引導和規范作用，既要重視通過制定新的法律法規來固定轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現行法律法規為轉變政府職能掃除障礙?！?a id="w31">^[31]

堅持在現行憲法和法律框架內進行改革，充分利用憲法和法律預留的改革空間和制度條件，大膽探索，勇于創新?！皩嵺`證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律。對部門間爭議較大的重要立法事項，要加快推動和協調，不能久拖不決。對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序做出授權，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現行法律沒有依據為由遲滯改革。對不適應改革要求的現行法律法規，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的‘絆馬索’?！?a id="w32">^[32]

（三）在歷史新起點上把握改革與法治的關系

如果說在改革開放的前期甚至中期，由于國家的許多法律尚未制定出來，無法可依是中國法治建設的主要矛盾，我們的一些改革不得不采取“良性違憲”“良性違法”的方式進行，那么，經過新中國60多年尤其是改革開放40年的努力，中國特色社會主義法律體系已經如期形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現了有法可依，我們已經具備了把各項改革全面納入法治軌道依法推進的社會條件和法治基礎。尤其是，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更加重視全面推進依法治國和法治中國建設，特別強調依法治國是黨領導人民治國理政的基本方略，法治是管理國家治理社會的基本方式，推進國家治理體系和治理能力現代化，重大改革要于法有據……所有這一切都表明，我們在新的歷史起點上把握和處理好改革與法治的關系，不僅擁有較為完備的中國特色社會主義法律體系作為“有法可依”進行改革的法律制度基礎，而且擁有中央和地方決策層以及廣大公民更加重視運用法治思維和法治方式深化改革的法律理性與法治自覺。這些都是我們在憲法框架下和法治軌道上處理好改革與法治關系最重要的主客觀條件。

在一個和平理性的社會，改革的表現形式和實現方式往往是“變法”。中國歷史上的李悝變法、吳起變法、商鞅變法、王安石變法、戊戌變法等，都被稱為“變法”。這些“變法”，實際上是通過改革當時的法律和有關制度來完善國家的各項體制，特別是政治體制。在現代法治國家，作為體制改革實施載體的“變法”，既不是急風暴雨式的革命，也不是改朝換代式的“變天”?！白兎ā本褪歉母?、變革、改良、改造和創新，它是以維護現有政權基礎和政治統治為前提而進行的國家法律和有關體制的主動改革與自我完善，目的是使之更好適應經濟社會文化發展需要。革命則是社會政治制度的深刻質變，它往往通過造反、起義、暴動、一個階級推翻另一個階級的暴烈行動等暴力手段，達成推翻現政權的目標，實現國家政權的“改朝換代”，現政權的一切法律和制度都在被革命之列。在現代法治國家，改革是解放和發展生產力的積極措施，是社會充滿生機與活力的集中表現，是國家與社會創新發展的不竭動力。

改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪，將有力推動全面建成小康社會事業向前發展。習近平總書記強調指出，“我們要著力處理好改革和法治的關系。改革和法治相輔相成、相伴而生。我國歷史上的歷次變法，都是改革和法治緊密結合，變舊法、立新法，從戰國時期商鞅變法、宋代王安石變法到明代張居正變法，莫不如此。我國改革進入了攻堅期和深水區，改革和法治的關系需要破解一些新難題，也亟待糾正一些認識上的誤區。一種觀點認為，改革就是要沖破法律的禁區，現在法律的條條框框妨礙和遲滯了改革，改革要上路、法律要讓路。另一種觀點則認為，法律就是要保持穩定性、權威性、適當的滯后性，法律很難引領改革。這兩種看法都是不全面的。在法治下推進改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義。我們要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力”。^[33]

在建設法治中國的現階段，在建設和發展中國特色社會主義的偉大實踐中，相對于完成經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的戰略任務而言，相對于實現2020年全面建成小康社會的戰略目標而言，相對于實現國家富強、人民幸福、中華民族偉大復興的中國夢而言，改革與法治都是手段、方法、舉措和過程，兩者的價值特征、本質屬性和目的追求都是一致的，沒有根本的內在矛盾和沖突。那些認為“改革與法治兩者是相互對立排斥的”“要改革創新就不能講法治”“改革要上，法律就要讓”“要發展就要突破法治”等觀念和認識，都是有違法治思維和法治原則的，對于深化改革與推進法治來說都是有害無益的。

在中國特色社會主義理論、制度和道路自信的基礎上，在中國現行憲法和法律體系內在和諧統一的體制下，改革與法治之間是一種內在統一、相輔相成的關系。全面推進依法治國，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，一體推進依法治國、依法執政和依法行政，共同建設法治國家、法治政府和法治社會，法治中國建設上述任務的完成和目標的達成，既是各項體制改革的重要組成部分和主要路徑依賴，也是全面深化改革的法治引領、法治促進、法治規范和法治保障。改革須臾離不開法治的引領和保障，否則就可能天下大亂；法治必須緊跟改革的進程和步伐，否則就可能被廢棄淘汰。

但是，也毋庸諱言，在中國憲法和法治統一的現實條件下，在中國單一制國家政權組織形式的基礎上，作為國家和社會運行發展的具體手段、方法、舉措和過程，改革與法治又不可能不存在某些區別、不同甚至沖突。其中最重要的區別在于，法治作為國之重器，以守持和維護既有秩序為己任，具有較強的穩定性、規范性和保守性；而改革作為一種創新發展手段，往往以突破現有法律、制度和政策為先導，具有較強的變動性、挑戰性和激進性。因此，改革的“破”與法治的“守”這兩者之間，必然存在某種張力，在一定條件下兩者還可能發生抵觸、沖突或者矛盾。甚至可以說，任何現代國家和社會的全面深化改革，或早或晚、或多或少都必然會遭遇法治意義上的合法性、合憲性問題。改革與法治的運行指向和內在張力，決定了兩者的“遭遇戰”是客觀必然的。決策者需要做的，是采取積極態度與正確方法去認識、把握和妥善處理兩者遭遇時產生的具體矛盾和問題。在推進法治中國建設的時代背景下，“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革”。^[34]堅持重大改革要于法有據，既是社會主義法治文明的改革觀，是運用法治思維和法治方式全面深化改革的改革觀，也是正確處理改革與法治關系的指導思想和基本原則。

（四）在法治軌道上推進全面深化改革

從全面推進依法治國的戰略高度來看，改革與法治的關系，不僅涉及立法與改革的問題，而且涉及嚴格執法、公正司法和全民守法等法治環節的問題，但科學立法是兩者關系的重點環節和主要方面。

堅持民主科學立法，應當把國家的立法決策、立法規劃、立法項目、立法草案等與執政黨的改革決策緊密結合起來。在立法層面正確處理改革與法治的關系，應當遵循以下思路。一是堅持改革決策與立法決策相統一，充分發揮立法的引導、推動、規范和保障作用。二是凡屬重大改革不僅要于法有據，而且要于憲有據。三是堅持在現行憲法和法律框架內進行改革。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，如果改革決策關涉憲法規定時，應當維護憲法的權威和尊嚴，堅決杜絕“違憲改革”現象的發生。四是對確實需要突破現行法律規定的改革試點，如果通過解釋憲法，通過法律的立、改、廢、釋等措施不能解決問題，也可以采取立法授權試點改革等方式，經有權機關依法授權批準，為改革試點工作提供合法依據，應當堅決避免“違憲改革”“違法改革”現象的發生。

全國人大及其常委會負有監督憲法實施的職責，地方人大及其常委會負有監督和保證法律、行政法規和地方性法規實施的義務，因此，各級人大及其常委會應當把改革決策與立法決策是否緊密結合、改革與法治是否統一、改革措施與法律規定是否沖突等情況，納入監督的范疇，一經發現問題即依法提出處置意見、建議或者采取相關措施。

在嚴格執法、公正司法和全民守法這幾個環節，也需要正確認識和把握改革與法治的關系。法律的生命在于實施。執法、司法和守法都是貫徹實施法律的重要方式，國家行政機關通過推進依法行政和嚴格執法，國家司法機關通過正確適用法律和公正司法，全體公民和其他社會主體通過自覺學法、尊法、用法和守法，把體現為國家意志的法律規范付諸有效實施和具體實現。按照社會主義法治原則，在法律付諸實施過程中，所有法律關系主體都必須堅持依法辦事，在法律面前人人平等，不得以任何借口或者“理由”拒不執行、適用或者遵守法律，更不能違反法律。

然而，在全面深化改革的特殊社會背景下，改革與法治事實上出現個別不和諧甚至沖突的情況時應當怎么辦？應當堅持實事求是原則，具體情況具體分析和處理。一是當個別改革決策或措施與法治的沖突不可避免時，可以用“良性違憲”“良性違法”的理論暫時承認這種改革的合憲性與合法性，同時盡快啟動修憲、改法或者釋法程序，及時消弭改革與法治的沖突。二是在具體執法、司法和守法過程中發現某項改革措施與法治相沖突，有關主體應當根據立法法等法律的規定，及時將沖突的問題和相關建議上報有權機關依法加以解決，媒體也應當加強對改革與法治沖突問題的關注和監督。三是在改革與法治沖突的具體問題沒有得到解決之前，執法、司法和守法的主體是否應當繼續實施有關法律？一般來講，不允許改革突破法治，必須堅守法治原則，認真實施有關法律；但如果法律的規定明顯違背改革的大政方針又沒有得到及時解決，在這種極為特殊的情況下，可以暫不實施該法律的有關規定。例如，1993年黨中央做出《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》后，舉國上下開始了轟轟烈烈的經濟體制改革，而當時中國刑法還規定有“投機倒把罪”（1997年才被取消）。在當時的情況下，執法司法機關如果按照“執法必嚴”的要求，對“投機倒把罪”的規定執行得越嚴、實施得越好，對社會主義市場經濟體制建立的阻礙就越大。因此，在某些顯而易見的特殊情況下，應當允許執法、司法和守法主體暫不實施某些法律規定。四是根據“法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”的法治原則，對于那些打著改革的旗號故意規避甚至破壞法治的行為，對于那些無視中央關于“重大改革要于法有據”原則且嚴重違反憲法和法律的所謂改革行為，對于那些借改革之名行部門保護主義和地方保護主義之實的違法改革行為……應當堅決制止和糾正，構成犯罪的還要追究其法律責任。

在法治軌道上推進全面改革，應當用法治凝聚改革共識。習近平總書記在主持十八屆中央政治局第四次集體學習時提出，要“努力以法治凝聚改革共識”。^[35]這既是對深化改革開放、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧的新要求，也是在全面推進依法治國、加快建設法治中國的新起點上，對各級領導機關和領導干部提高運用法治思維和法治方式能力的新要求。1978年以來的改革開放，是實現國家強盛、民族復興和人民幸福的必由之路，是被實踐證明了的全國人民的最大共識之一。目前，中國的改革步入“深水區”，改革面臨的問題之多、困難之大、矛盾之復雜、認識之不統一，前所未有。如何深化改革，尤其是深化重要領域、難點環節、重大利益調整等方面的體制改革，既是對執政黨的領導能力、執政能力、治國理政能力的嚴峻挑戰，也是對中華民族的政治勇氣、政治智慧以及中國人民當家作主能力的重大考驗。這就需要以法治最大限度地凝聚改革的思想共識、價值共識、制度共識和行為共識，為深化改革奠定良好的法治基礎、提供重要的法治保障。為此，我們應當更加重視發揮法治的引導功能和教化作用，在法治的框架下求大同、存小異，努力達成改革共識，依法實現利益的最大化；更加重視發揮立法“分配正義”的作用，通過民主科學立法對各種利益做出合法、公正、公平、合理的分配和處置，在立法的基礎上真正達成改革認同，凝聚改革共識；更加重視發揮程序立法的“游戲規則”作用，通過程序立法等游戲規則，把利益的沖突或者失衡控制在公平正義的范圍內，使多元利益的結構實現有序化，努力達成程序共識；更加注重培養各級領導機關和領導干部運用法治思維和法治方式的能力，努力掌握以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧的執政本領，帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，帶頭以法治思維和法治方式，通過法治程序去凝聚全社會、全民族的改革共識，為深化改革、擴大開放、促進發展提供良好的法治環境和有力的法治保障。