二 中華人民共和國成立后城鄉二元體制的形成與影響

新中國在確立重工業優先發展戰略之時，盡管國民經濟已得到全面恢復和初步增長，但農業仍在經濟結構中占據主體地位，單家獨戶經營、勞動密集型的小農經濟形式仍是農業經營的主要方式。重工業作為資本密集型產業，對勞動力的吸納能力有限，但對資金的需求量很大，這就與中國勞動力豐裕、資本稀缺的資源稟賦特點產生了矛盾，必須通過汲取農業剩余為重工業提供資本積累，并且盡量減少公共服務供給方面的財政支出。在此背景下，為最大程度汲取農業剩余，同時為避免重工業發展過程中農村勞動力轉移對城市造成壓力，政府實施了一整套包括戶籍制度、統購統銷制度、人民公社制度及由此衍生的就業制度和公共服務供給制度等在內的城市偏向制度體系，造成了城鄉之間在經濟以及社會領域的嚴重分割狀態。在集體化生產和統購統銷的制度約束，以及以農支工的工業化導向下，鄉村社會陷入了長時間低度分化的共同貧困狀態。基于嚴格的戶籍管理制度的城鄉分治形成了影響深遠的城鄉二元體制。這種體制的強大汲取能力，使中國在一個較短時期內，有效地組織動員了國家工業化所需的巨大投入，很快建立了我國的現代工業基礎體系。但二元結構帶來的問題同樣突出，在重工業化和低城鎮化的畸形體系里，工業總在內部循環，需要依賴“三農”不斷“輸血”。結果工業和城市越是擴大，“三農”負擔反而越重。

一是生產要素配置偏向非農部門，農業生產效率持續低下。在快速工業化，尤其是注重重工業的發展理念下，生產要素大量投向非農部門。農業領域的財政投入十分有限，基礎設施主要依靠各地組織社員義務出工自行建設。農產品的統購統銷從農村汲取了大量經濟剩余，進一步造成農業發展資金匱乏，難以通過積累改進生產方式，提高生產效率。戶籍制度嚴格限制農村勞動力到城市就業，使日益增多的農村剩余勞動力被迫束縛在有限的耕地之上；此外，人民公社制度抑制了廣大農民的生產積極性和自主性。在此背景下，農業部門生產要素配置效率低下，農業生產力發展水平提升緩慢，城鄉部門的比較勞動生產率存在很大差距，農民收入和消費水平落后于城市居民，從而形成了嚴重的城鄉二元經濟結構問題。

二是城鄉流動渠道幾近關閉，收入單一導致農民貧困化。1958年1月全國人大常委會第九十一次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》。這標志著中國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。以戶籍制度為基礎的城鄉壁壘，事實上是將城鄉兩部分居民分成了兩種不同的社會身份。農村勞動力進入城市就業的渠道受到嚴格限制，不僅讓農民基本喪失了城市平等就業權，更因為農村勞動力在城鄉之間流動的自由被抑制，不僅影響了農業和農村發展水平的提升，而且阻礙了整體經濟社會發展。在長期的城鄉封閉狀態下，農民被緊緊地束縛在農村里，又被進一步束縛在農業上，很少有進入城市工作的機會。在農村與農業嚴格綁定的計劃經濟體制下，豐富的勞動力資源長時間在有限的土地上耕植，副業生產也被嚴格約束，在單一的務農之外，農民缺乏有效的增收渠道，甚至溫飽問題也長時間沒有得到解決。農民普遍貧困化的一大后果是社會消費能力難以提高，對工業生產形成不了刺激帶動，城鄉不協調愈發嚴重。

三是基層財政投入十分有限，農村公共服務水平長期落后。以戶籍制度為基礎，農村和城市的公共服務投入形成了巨大反差。政府依托公有制企事業單位，為城市居民構建了一整套包括教育、醫療衛生、社會保險、就業、住宅等制度在內的公共服務供給體制，公共服務供給成本主要由政府財政和公有制企業承擔；在農村，公共服務由公社、生產大隊、生產隊實行“制度外籌資”和“制度外供給”，政府財政在農村公共服務供給中發揮的作用不大，公共服務供給體系不盡完善。以醫療為例，公費醫療不僅使非農人口沒有后顧之憂，而且造成了巨大浪費。而農村人口不僅沒有公費醫療，更沒有錢去看病，往往只能是“小病扛，大病躺”。在此背景下，城鄉居民所能享受的公共服務水平存在較大差距，由此形成了嚴重的城鄉二元社會結構問題。市民和農民之間存在一條不可逾越的鴻溝，二者分別被納入不同的制度和體制之中。這就從根本上使工人和農民、城市人和農村人具有不同身份地位的不可轉換性，不僅劃分而且固定起工人和農民、城市人和農村人之間的社會地位的差別。工人和城市人是“一等公民”，農民和農村人是“二等公民”。