第三節 精穩有序：打造股份權能改革的京山樣本

農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求，是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措，而農村集體資產股份權能改革作為農村集體產權制度改革的關鍵，更是明晰農村集體資產權屬、激活農村集體經營要素的關鍵一步。京山市通過清產核資摸清集體資產“家底”，開展清人分類確定集體經濟組織成員范圍，通過對集體資產進行分類確股量化到人，實現了農民對集體資產的按份所有，在此基礎上鼓勵和引導農民依股開展多種合作，為有效推進鄉村振興戰略在京山落實鋪實了道路。

2015年京山市（縣）被農業部等三部委確定為全國29個、湖北省唯一一個試點縣，啟動農村集體資產股份權能改革。此項改革旨在創新農村集體經濟運行機制，保護農民集體資產權益，調動農民發展現代農業和建設社會主義新農村的積極性。京山市自全面啟動以農村集體資產股份權能改革為核心的農村集體資產產權改革以來，已初步實現了“集體資產價值化、村民利益股份化、合作運行制度化、各方關系和諧化”的改革目標。“股權改革為農民，家家戶戶把股配，每年紅利賬上匯，心已醉！”京山市這段“草根三句半”，真實而樸素地反映了京山市參與股份權能改革的農民對農村集體資產股份權能改革的肯定。

一 清產核資，摸清集體資產“家底”

數據顯示，目前我國農村集體經濟組織擁有土地等資源性資產66.9億畝，擁有各類賬面資產共2.86萬億元，平均每個村莊擁有資產已經達到500萬元，而在較為富裕的東部地區，多數村莊的資產已經接近千萬元。但是廣大農民群眾只對自己家的宅基地和承包地比較清楚，而搞不清楚集體資產包括哪些內容。農民是村集體經濟組織的成員，厘清集體資產是他們參與以農村集體資產股份權能改革為核心的農村集體產權制度改革的關鍵一步，而明確集體資產的內容是搞清楚集體資產這本“糊涂賬”的基礎。

《國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出：“農村集體資產包括農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產，用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產，用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產。”這三類資產是農村集體經濟組織的主要財產，是農村發展的重要物質基礎。開展集體資產清產核資，是順利推進農村集體產權制度改革的基礎和前提。對集體各類資產進行全面的清理核實，摸清集體“家底”，其目的不僅在于為后續改革環節奠定基礎，也有助于建立健全農村集體資產管理機制、防止集體資產流失。京山市經管局局長李敬東表示：“清資產說來簡單，但是由于農村集體經濟發展多年，資產屬性交錯重疊，算清楚并不簡單。”京山市在清理集體“三資”過程中，通過開展對集體資產的清查核實、產權界定、價值評估、公示審核和建立臺賬等五個步驟的工作，共核實全縣村級集體資金1.41億元、資產8.88億元、土地資源103萬畝。

對農村集體資產進行深入清查，徹徹底底“翻家底”，明明白白“算總賬”，充分落實農民對于村級財務情況的知情權、監督權，進一步確認資產價值、明晰產權歸屬，堵塞“三資”管理漏洞，做到了從源頭上防范資產風險。在清產核資過程中，通過制定《京山市農村集體資產清產核資工作方案》，京山市各改革試點村結合本村土地承包經營權確權登記頒證情況，對集體資金、集體經營性資源、集體經營性資產等“三資”進行了全面徹底的清理核實。具體而言，首先，通過清產核資全面摸清了集體三資的存量和管理使用狀況；其次，通過界定所有權把應歸集體所有的三資全部納入了管理范圍，理順了產權關系；最后，通過建立臺賬及時反映三資開發利用和處置狀況，實施了農村集體三資的動態化管理。其中，資產資源價值由清產核資專班參照市場價格合理重估確定，重估的資源價值須經集體經濟組織成員代表大會的審核之后方能登記入賬。最終，集體三資的清查審核結果還在村內進行了廣泛的公示確認。為了實現農村集體資產管理的科學化，京山市還將集體三資信息全部納入京山市農經信息化綜合服務平臺進行管理，實行動態數據監測與系統化管理，使農村集體資產得到有效保護。清產核資工作的開展為逐步建立起產權明晰、權責明確、民主監督和科學管理的農村集體資產管理體制和運行機制，確保集體資產的保值和增值，乃至為農村集體資產股份權能改革工作的順利推進奠定了堅實的基礎。

農村集體“三資”（資金、資產、資源）屬于集體經濟組織全體成員共有，是發展農村經濟和實現農民共同富裕的重要物質基礎。通過清產核資，一是維護了集體經濟組織和農民群眾的合法權益；二是有利于盤活農村集體存量資產，壯大農村集體經濟實力，增強集體經濟組織為集體成員服務的能力；三是有利于加強對農村集體三資的管理，促進農村經濟經營制度的完善。新市鎮城畈村村支書庹大明說：“以前也搞村務公開，但還是有群眾反映看不懂，也有人說閑話。改革后，老百姓既知道了‘家底’，還能得到實惠，再也沒人說怪話。現在，村干部們的心氣順了，干工作的勁頭也更足了。”

二 清人分類，確定集體成員范圍

在農村集體資產產權制度改革推進過程中，對于集體經濟組織成員范圍和資格的界定問題，也是一個重點問題。京山市各試點村在實施清人分類環節的過程中，始終堅持尊重歷史、照顧現實、程序公開和群眾認可的四項原則，以法律為依據，以戶籍登記為基礎，以村規民約為參考，以其他地方先進經驗為借鑒，以民主評議定結果，確保成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益。京山市在確認集體經濟組織成員身份的過程中遵循如下原則。

首先，尊重不同村莊成員構成的實際情況。考慮到不同村莊的經濟發展水平、地理區位、人口流動情況的不同，界定成員身份時，根據各村莊的實際情況來開展，并非一刀切劃定成員身份。其次，考慮成員對集體的貢獻與歷史上對集體履行義務的情況。集體資產是各個歷史階段集體成員勞動成果的累積，其成員資格界定應涵蓋不同歷史階段中對集體做出過貢獻的所有人員，成員享有的權利應與其對集體經濟組織承擔的義務相當。徐勇教授在對京山市股權改革工作的總結和指導中指出：“股權改革是一場圍繞著權利的改革，而權利與義務是相輔相成的兩個因素，京山股改充分尊重并考察農民對集體歷史貢獻，這一原則是京山股改的一大亮點所在。”最后，身份界定方案應得到群眾廣泛認可。集體經濟組織成員，首先應是本村的村民，他們對村集體發展最為了解，對于清理資產、界定身份、配置股權等，集體成員最有發言權。將決定權交給群眾，由其充分協商、民主決定，是保障改革有效開展的前提。

京山市通過制定《京山市農村集體經濟組織成員身份鑒定工作指導意見》，為各試點村開展清人分類工作提供了基本指引，各村結合《意見》精神，以是否具有所在村的戶籍，農業合作化時期是否入社，一輪承包、二輪延包是否取得土地經營承包權，實行家庭聯產承包責任制后是否繳納農業稅、特產稅和“三提五統”等作為主要依據，按照“組建專班、制定方案、宣傳發動、調查摸底、劃定類別、公示結果、民主決策、成員登記、承擔備案”的“九步程序”進行成員身份認定。截至目前，京山市356個村莊已全部完成清人分類工作，共確定集體經濟組織成員43.76萬人，涉及11.45萬戶。

界定清楚農村集體經濟組織成員的身份，建立歸屬清晰的農村集體產權制度，對明晰農村集體產權的歸屬起著至關重要的作用。以“九步程序”為方法指導，京山市各村結合實際情況形成了“一村一策”。京山市通過清人分類確定了農村集體經濟組織成員的資格，將村莊原始人口、遷入人口以及現居住的人口，根據其勞齡和貢獻來確定享有集體財產的權利，滿足了不同經濟組織成員對集體財產的不同需求，公平、公正地將集體經濟組織成員的利益根落到了實處。清人分類作為農村集體資產股份權能改革的基礎環節，有利于明晰集體經濟組織成員的身份，以實現成員對集體資產的“按份所有”。

集體經濟組織成員身份的界定，是貫徹了《物權法》的切實要求，將集體資產歸誰所有落到實處。長期以來我國農村實行集體所有制，而集體資產的所有權主體不明是阻礙農村經濟發展的重要原因之一。權屬不明，農民對集體資產就沒有“擁有感”，對集體沒有“歸屬感”，從而對集體發展持漠視、旁觀態度。京山市通過清人分類明晰了集體經濟組織成員的身份，為接下來的權能賦予奠定了基礎。

三 精細配股，實現集體成員按份所有

在農村集體資產股份權能改革過程中，成員的股份配置可謂整個改革環節中的“重難點”。京山市各試點村結合自身實際，按照“尊重歷史、照顧現實、權責對等、群眾認可”四項原則，創設了節點配股法、層級配股法等配股方法，首創了虛擬股份的設置，使改革得以深入有效推進。

（一）分類量化股權，覆蓋不同類型村莊

由于各個村莊的農村集體資產構成不盡相同，在股權量化工作上“一刀切”的辦法是行不通的。京山市在股權量化工作上，充分考量村莊的經濟發展狀況和資產構成狀況，將全縣范圍內的村莊分為經營性資源主導型、經營性資產主導型、經營性資產和經營性資源兼具型及經營性雙資皆匱乏型四類村莊，根據四類村莊的特點堅持因村施策、分類推進的股權量化方法，形成了配金額、配畝數、金額畝數同時配、配虛擬系數四類股權量化方法，實現了股權量化工作在不同類型村莊的全面覆蓋。

1.經營性資產化資金，股權配置配金額

對于城中村、園中村和城郊村等經濟發展程度較高而且經營性資產較為豐富的村莊，京山市對其經營性資產采取一次性全部折股量化到人的辦法。首先，通過清產核資將經營性資產進行清理核實和價值重估，以此核定出經營性資產的資產總額；其次，在清人分類的基礎上，按照集體成員的范圍確定股權配置總股份；最后，將核定出的經營性資產總額，按照股權配置總股份將資產量化到每一份股權上。

2.經營性資源化面積，股權配置配畝數

針對經濟發展潛力較大的“城郊村”，京山市采取將經營性資源按照面積量化給集體經濟組織成員的方法。首先，京山市將村集體經營性資源，如土地、林地以及堰塘等進行總面積的核定。其次，在清人分類的基礎上，根據集體經濟組織成員的范圍確定出股權總量。最后，根據所確定出的集體經濟組織的股權總量，把核定出的經營性資源以面積的形式量化至每股。在五泉廟村，村集體共清理出經營性資源（山林）共16661畝，在清人分類的基礎上共確定出1477股的股權總份額，平均每股配得山林11.3畝。

3.經營性雙資全具備，現金面積同時配

在經營性雙資兼備的村莊的配股方案上，京山市采取經營性雙資同時配的配置模式。京山市分別對集體的經營性資產和經營性資源進行資產清理和價值重估，核定出資產總額和面積總數之后，在股權配置過程中按照清人分類確定下來的股權總數，分別將經營性資產的資產總額和經營性資源的面積總數量化到每一份股權上。京源村是經營性資產和經營性資源兼備的村莊，該村經過清產核資，共核定可量化的經營性收入40萬元，經營性資產21000元，可量化的經營性資源3597畝，將資產和資源配置到總股份為1692股的股權份額上，每股配得凈資產248.8元，每股量化的資源面積為2.13畝。

4.經營性雙資皆匱乏，股權配置配系數

京山市采取配置分配系數的方法，來解決經營性雙資全無的“空殼村”的配股難題。京山市根據組織成員為集體經濟發展所做貢獻的不同，為集體成員配置相應的股份系數，并以此作為未來集體分紅的依據，避免在集體取得經營性資產和經營性資源后，在分紅的時候出現糾紛和扯皮現象。白骨洞村目前村集體沒有經營收入和經營性資產，僅有的經營性林地資源租賃期沒有到，該村為避免林地租期期滿后進行分紅時出現扯皮和糾紛，便依托此次產權改革制定了股權分配系數。

（二）股權精設巧配，擊破股權改革重難點

京山市在股權設置和股權配置工作上，鼓勵全縣范圍內各村根據村莊實際情況，統籌“尊重歷史、照顧現實、權責對等、群眾認可”的配股原則，嚴格按照成員確認、資產量化、股權設置、股權配置和股權管理等步驟進行有序推進。堅決杜絕“一刀切、齊步走”，創新形成了層級配股法、節點配股法和創設虛擬股份等股權配置形式。

首先，在集體股的設置上，京山市在股權配置過程中，通過《京山市農村集體資產股權量化設置管理指導意見》的制定，規定可以只設個人股，也可以同時設集體股，但集體股占總股份的比例不得高于30%。各村根據本村的實際情況，為解決村莊集體經濟壯大資金投入問題、村莊公共服務支出問題和村莊歷史遺留問題及配股糾紛問題，預留了不同比例的集體股。其次，在個人股的設置上，京山市采取兩種模式：一是“基本股+農齡股”，根據成員在合作化時期、土地一輪承包和二輪延包時期對承包經營的貢獻，家庭聯產承包責任制后繳納農業稅、特產稅和“三提五統”的貢獻為依據進行股權配置，不同集體成員所配得股份數量依據自身對集體經濟發展的貢獻不同而有所差異。二是只設單一股種，根據清人分類對成員身份的界定，獲得集體成員身份的實行“一人一股”，按照成員的農齡計算個人股和分時段配股。根據村莊的歷史、人口、地理等不同情況，京山市又對個人股采取了不同的配股方式。

1.層級配股法

為了充分保障農村集體產權歸屬清晰、不遺漏，京山市立足本市實際情況，在股權配置前，對全縣范圍內各村集體占有資產的狀況做了充分的考量。股權配置在此基礎上，根據集體資產在各村村、組兩級的分布情況，采取與之相適應的方式。一方面，在集體資產只在村級分布的村莊，股權配置只在村級進行，實施“單層配股”模式；另一方面，對于集體資產在村、組兩級都有分布的村莊，股權配置覆蓋村組兩級，采取“村級資產在村配，組級資產在組配，村級先配組級再配”的“雙層配股”模式。以新市鎮八里途村為例，該村作為城郊村，經營性資產豐富，集體經營性資產在村、組兩級皆有分布。該村結合自身情況實行兩級配股模式，集體成員均持有村組兩個股權證。層級配股法根據資產在村級、村民小組一級的不同分布情況，按照治理層級進行股權配置，一方面保證了集體資產全面折股量化到集體成員而不遺漏；另一方面按照治理成績劃清了村、村民小組兩級對集體資產的占有權、處置權和收益分配權，明晰了產權的歸屬。

2.節點配股法

京山市在股權配置過程中的另一創舉是節點配股法。一方面，節點配股法是指以歷史上幾次重大的農業改革時間點為節點，根據節點分時段進行股權配置。京山市根據不同歷史時期農民對村集體發展做出的不同貢獻，將新中國成立初期農業合作化運動起始節點、改革開放初期家庭聯產承包責任制實施節點、21世紀初農業稅費改革終結節點等農村重大改革歷史事件作為配股節點，根據集體經濟組織成員在不同歷史時段對集體經濟發展所做貢獻的不同，在股權配置上為其配置相應的股份。另一方面，節點配股法適用于人口流動較為頻繁的村莊，以移民搬遷進出的時間點為準，遷出戶的股權配置“向前看”，根據遷出戶在遷出前對集體經濟發展所做貢獻的大小來確定股權配置份額；遷入戶的股權配置“向后數”，根據搬遷戶戶籍遷入本村的時間，計算其遷至本村以來對本村集體經濟發展所做出的貢獻，按照貢獻的大小配予相應的股份。

3.創設虛擬股份

京山市為了保證農村集體產權制度改革在全縣范圍內的全面推進，創設了虛擬股份，即“股權分配系數”來彌補股權量化和股權配置的盲區。對于全國都普遍存在的目前暫時沒有集體經營性資產和集體經營性資源的“空殼村”，為使它們未來在取得集體經營性資產后順利進行資產量化，發展股份合作經濟，京山市在全省首創了設置集體成員資產量化系數的做法：先界定成員身份，再根據農（勞）齡等因素確定每個成員的資產分配系數，將來獲得經營性資產、取得經營收益時，就按此次確定的系數量化資產、配置股份、分配收益。以此保障日后集體獲得經營性資產和經營性資源后分紅有據可依。“虛擬股份”的創設，使京山市的股權改革一掃資產折股量化的盲區——“空殼村”，實現了股權改革對不同資產構成村莊的全覆蓋。

（三）靜態管理股權，賦予四項股份權利

在股權管理上，京山市采取“量化到人，固化到戶”的股權管理模式。實行“兩不增、兩不減”的靜態管理辦法，強調股權不隨人口變動而調整，以戶為單位向集體經濟組織成員頒發股權證書，以此作為激勵成員享受對集體資產的占有權、收益分配權、有償退出權、繼承權和抵押擔保權的憑證。對于子女分戶的情況，經過戶內協商達成股份分割協議后，按照相關程序對原戶的股份進行分割，收回原有股權證書并頒發新的股權證書。股權改革過程本身已經賦予了集體經濟組織成員對于集體“三資”的占有權、收益分配權、有償退出權、繼承權等權能，股權的流動性已經得到了實現，要避免經常調整股權及其引發的種種矛盾，在股權管理上采取靜態管理辦法是最合適不過的。

四 開展兩類四種股份合作，促進農村經濟發展

京山市在規范集體資產管理的基礎上，創新經營機制，按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，引導試點村莊依不同村情發展多種形式的股份合作，促進了新型經營主體加快發展，盤活了閑置資產，增加了農民收入，壯大了集體經濟。

（一）經營性資產股份合作

對于集體經營性資產較為豐富的城中村、城郊村、園中村，京山市采取將經營性資產一次性全部折股量化到人的辦法，將集體經營性資產分配給集體成員，組織建立經營性資產股份合作社統一運營，以此發展壯大非農產業和現代農業。如京山市城畈村作為經營性資產總量較大的城郊村，結合集體資產股份權能改革，成立了城畈經濟股份合作社，對集體所占有的資產、資源進行統一經營。經合作社代表會議表決，2016年年底，合作社對2014～2016年三年間的集體資產凈收益進行了分紅。經核算，可納入分配的凈收益有707.2萬元，按合作社章程規定，提取20%公積金、10%公益金后，集體股分紅35.36萬元，個人股分紅459.68萬元。

（二）經營性資源股份合作

那些集體經營性資源較為豐富的村莊，對經營性資源同樣采取一次性全部折股量化到人的辦法，將集體資源折股量化分配給農戶，并建立經濟股份合作社對集體經營性資源進行統一管理和運營。例如，京山市錢場鎮荊條村等3個村的村集體和321戶農戶，分別以250畝集體堰塘和5350畝承包地入股，與盛老漢家庭農場共同組建盛老漢土地股份合作社，建設稻漁綜合種養示范園，發展稻、龜、鱉、魚、蝦、蛙混合種養，畝均年收益在2萬元以上。農戶入股水田每畝折算1股，旱田和集體堰塘每畝折算0.64股，每股每年保底租金600斤中稻，年終再按股進行利潤分紅，村集體每年增收12.5萬元。

（三）土地股份合作

京山市部分改革試點村莊結合已完成的承包地確權頒證工作，探索建立了農村土地股份合作社。具體而言，有一定集體經營性資產和資源的村莊，由村集體、農戶、新型經營主體分別以集體土地使用權和資金、技術、設備等生產要素入股組建土地股份合作社，通過自主經營、聯合經營、實體帶動等形式發展現代化農業。如羅店鎮的馬嶺村，該村一組、三組、四組和五組共127戶村民，以1683畝承包地入股組建嘉佳福土地股份合作社，發展稻、魚、蝦復合型養殖合作，2016年獲得利潤280多萬元，拿出67.3萬元分給入股農戶。

在農村土地股份合作社組織建立過程中，京山市遵循以下三個基本原則。第一，堅持依法依規、合法經營原則。堅持穩定農村基本經營制度，以農村土地承包經營權為依據，依法取得獨立的法人資格。第二，堅持農民自愿、公平公開原則。股份合作社的建立和運轉要充分發揮集體成員的主體作用，實行入股農戶民主議事、公開決議，以此保障入股農戶的知情權、決策權、參與權和監督權。第三，堅持因地制宜、穩妥推進原則。選擇一批村級領導班子強、群眾基礎好的村莊展開試點工作，各村根據實際情況，在先行試點取得經驗的基礎上，汲取經驗穩步推進土地股份合作社的組建與發展。

（四）虛擬股份合作

對于經營性資產和經營性資源都比較匱乏的“空殼村”，京山市創設集體成員資產量化系數，通過清人分類界定集體經濟組織成員身份，再根據集體成員的勞動貢獻確定資產收益分配系數，為日后取得集體經營性資產和集體經營性資源后順利進行資產量化、發展股份合作奠定基礎。