第一節(jié) 制度回溯：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷

土地問題一直是農(nóng)村社會領(lǐng)域中最核心的議題，在不同的歷史時期，農(nóng)村的土地資源權(quán)屬關(guān)系有其獨有的時代特征。近代以來，中國農(nóng)村社會經(jīng)歷了數(shù)次歷史變遷，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也經(jīng)歷著深刻的變革。黨的十八大以來，京山市通過實施系統(tǒng)性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，有效破解了農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展中的土地要素瓶頸，建立了產(chǎn)權(quán)明晰的農(nóng)村土地權(quán)屬體系，釋放了農(nóng)村發(fā)展活力，解決了長期以來困擾中國農(nóng)村發(fā)展的土地產(chǎn)權(quán)問題。

一 合作化時期土地集體所有制與集權(quán)的集體

在持續(xù)兩千多年的封建歷史時期，封建地主土地私有制作為封建生產(chǎn)關(guān)系中的核心關(guān)系一直延續(xù)至近代。至新中國成立之初，伴隨著土地改革的完成，舊的生產(chǎn)關(guān)系得以瓦解。據(jù)《京山市志》記載，1952年，京山市基本完成土地改革，徹底消滅了封建地主土地私有制。而伴隨著農(nóng)業(yè)合作化運動的興起，歷史上前所未有的農(nóng)村土地集體所有制登上了歷史舞臺。

1954年，我國農(nóng)村開始實行社會主義三大改造之一的農(nóng)業(yè)改造，逐步走向合作社的高級社階段。1954～1956年，京山先后成立了初級農(nóng)業(yè)合作社和高級農(nóng)業(yè)合作社。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社作為農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織，基于社員自愿和互利的原則而組建，其目的是統(tǒng)一利用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，組織社員共同進(jìn)行勞動，并統(tǒng)一分配社員共同勞動的成果。農(nóng)業(yè)合作社的建立，推動了農(nóng)村土地制度的再一次變革，土地由農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民所有、集體經(jīng)營。而高級農(nóng)業(yè)合作社的建立，則標(biāo)志著農(nóng)民土地私有制改造的完成和農(nóng)村集體土地所有制的確立，徹底改變了農(nóng)村土地的歸屬關(guān)系，也奠定了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)形成的基礎(chǔ)。1962年9月中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，將國家行政權(quán)力和社會權(quán)力高度統(tǒng)一的政社合一的人民公社制度得以建立。《修正草案》第二十一條規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有。……集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊所有……”《修正草案》確定了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的土地權(quán)屬關(guān)系。農(nóng)村的土地仍然為集體所有，土地的集體所有制得到鞏固。

可以說，這一時期的土地集體所有制是特殊歷史背景造就的時代產(chǎn)物，它在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，但總體上看，高度指令性且集中的土地集體占有、集體生產(chǎn)、集體經(jīng)營抑制了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，土地的集體所有制也隨之導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會權(quán)力的高度集中，但這一不符合生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律的生產(chǎn)關(guān)系又注定會被歷史所淘汰。

二 改革開放以來家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與羸弱的集體

從中華人民共和國成立以來土地制度和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的歷史沿革看，集體所有制是特定歷史時期的所有制形態(tài)，在生產(chǎn)力被嚴(yán)重束縛、農(nóng)民利益受損時，會根據(jù)生產(chǎn)力狀況有所調(diào)整。尤其在改革開放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，形成了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。然而在事實上，不少農(nóng)村地區(qū)將公社時期屬于集體的土地一分了之，實際上已變成了只有家庭承包經(jīng)營單一層次，集體經(jīng)濟有名無實。在京山市，自家庭承包經(jīng)營以來，絕大多數(shù)純農(nóng)村集體經(jīng)濟不斷受到削弱，很多村集體基本上沒有集體積累，缺乏必要的發(fā)展基礎(chǔ)；有的村雖然累積了部分集體資產(chǎn)、資源，但是缺乏有效的經(jīng)營管理機制，不僅未能得到保值增值，反而出現(xiàn)了集體資產(chǎn)的閑置或流失；還有的村受區(qū)位條件的限制，所處地理位置偏僻，交通不便，信息不靈，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，發(fā)展村級集體經(jīng)濟的條件差。稅費改革前，村級組織的正常運轉(zhuǎn)還有必要的經(jīng)濟支持和經(jīng)費保障，在實行農(nóng)村稅費改革、取消了“三提五統(tǒng)”等費用以后，村集體收支缺口不斷增大，部分沒有集體經(jīng)濟資源的集體入不敷出。長此以往，村集體服務(wù)村民、帶動村莊發(fā)展的職能也大大削弱，大多數(shù)村莊普遍存在辦公經(jīng)費緊張，村組干部報酬低、工作積極性不高的現(xiàn)象，村級組織的作用難以充分有效地發(fā)揮。

三 新時代農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革下有力的集體

伴隨著近年來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的城鄉(xiāng)差距不斷拉大，如何破解集體難運轉(zhuǎn)、農(nóng)民難增收、農(nóng)業(yè)難制服、農(nóng)村難發(fā)展的難題成為時代給出的歷史命題。對此，京山人從改革中尋找破題路徑。自進(jìn)入21世紀(jì)以來，京山先后作為湖北省農(nóng)村稅費改革、依法完善農(nóng)村土地二輪延包、農(nóng)村綜合配套改革和農(nóng)村集體林權(quán)改革的試點縣，完成了多項涉農(nóng)重大改革試點任務(wù)。該縣也先后獲得全國生態(tài)農(nóng)業(yè)示范縣、全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣、全國農(nóng)村集體“三資”管理示范縣、湖北省“三農(nóng)”發(fā)展十強縣等榮譽稱號，并連續(xù)十年被評為湖北省縣域經(jīng)濟工作先進(jìn)單位。扎實的群眾基礎(chǔ)、豐富的改革經(jīng)驗為京山人贏得了新的發(fā)展契機。2015年5月，京山市作為全國29個改革試點之一，同時作為湖北省唯一的試點縣，開始全面推進(jìn)農(nóng)村股份權(quán)能改革試點工作。在此過程中，京山市下足股改“繡花功夫”，通過精制改革流程、創(chuàng)新配股方式、突破股改難點，精深有序地推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程，進(jìn)一步明晰了集體產(chǎn)權(quán)歸屬，推動了農(nóng)村集體資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)化，充分帶動了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新。

京山市以股份合作制為主要形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，對于明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民集體資產(chǎn)收益分配權(quán)、規(guī)范集體資產(chǎn)管理、激發(fā)集體經(jīng)濟活力、完善農(nóng)村經(jīng)濟體制，都起到了重要作用。通過“還權(quán)于民”式的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，京山市建立了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟治理機制，農(nóng)民按份共有集體資產(chǎn)，可以參與集體經(jīng)濟組織管理。不僅如此，股改還有效解決了由土地征占、資產(chǎn)處置、財務(wù)管理和收益分配等問題引發(fā)的長期社會矛盾，維護了基層社會的和諧穩(wěn)定。一方面，京山市農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革明晰了每個村民在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的產(chǎn)權(quán)份額，集體資產(chǎn)由共同共有轉(zhuǎn)變?yōu)榘捶莨灿校a(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本變化。另一方面，各村通過建立“三會”（股東會、理事會、監(jiān)事會）制衡機制，使農(nóng)民群眾成為集體經(jīng)濟組織的投資主體、決策主體和受益主體，成為集體經(jīng)濟組織名副其實的主人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化。總體上看，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的推進(jìn)，特別是集體資產(chǎn)“六項權(quán)能”的賦予、集體經(jīng)濟合作組織的成立充分調(diào)動了農(nóng)民群眾參與集體經(jīng)濟發(fā)展的動力，一個強有力而權(quán)責(zé)分工明晰的村集體正在帶領(lǐng)農(nóng)民群眾實現(xiàn)著鄉(xiāng)村振興的藍(lán)圖。