第二章 民初平等訂約與修約的努力

清末，中國先后與英國、法國、美國、瑞典、挪威、俄國、德國、丹麥、荷蘭、西班牙、比利時、意大利、奧地利、秘魯、巴西、葡萄牙、日本、墨西哥18國訂約，設使領通商務。這些“有約國”皆享協定關稅、領事裁判權及最惠國待遇等，加以“無約國人民得請求有約國領事保護，歸有約國領事裁判，凡在中國之外國人，均在中國法權之外矣”。^[1]民國肇造之后，即由國務會議（以下簡稱閣議）議決：“嗣后對于滿清遺留之各不平等條約不得續延，亦不得再訂相似之約”。^[2]這個政策實際執行狀況如何，可由民初數個訂約案例考察之。

一 中華古巴訂約談判

清末，國人僑居中南美者頗多，清政府曾與秘魯、巴西正式訂約通商。通好設領而未立約者，有古巴、巴拿馬兩國。其余無約國有智利、厄瓜多、阿根廷、哥倫比亞、玻利維亞、委內瑞拉、巴拉圭、烏拉圭、危地馬拉、尼加拉瓜、哥斯達黎加、洪都拉斯、薩爾瓦多、多米尼加、海地等國，清政府皆商請美國駐使代為保護僑民。中國與古巴于光緒三年（1877）簽署《會訂古巴華工條款》，派設總、副領事前往駐扎，但未訂定條約。宣統元年（1909）由駐美公使伍廷芳面商巴拿馬總統，先派領事保護僑民，但未訂約。^[3]該年八月初四日伍廷芳奏請：將無約各國請一律通好訂約，簡使設領，保護中南美各埠華僑。張蔭棠接任駐美公使后，于宣統三年四月致函外交部，建議在巴拿馬運河即將開通之際，“請趁此時間先與古巴、巴拿馬訂約，其余智利、厄瓜多等國，以次一律陸續訂約，揆時度勢，實難再緩，如蒙大部核定，即擬就近在華盛頓美京與各國駐使籌商”，并擬照光緒二十五年伍廷芳所訂《中墨通商條約》為底稿。^[4]

民國成立后，伍廷芳之子、時任約法會議議員的伍朝樞，于1914年初上條陳“請與亞歐美無約國速訂條約派設公使領事”于大總統袁世凱，稱：

無約各國，如歐洲之瑞士，亞洲之暹羅，美洲之古巴、巴拿馬等國，或為世界國際會議之地，或為我國僑民群集之所，訂約遣使，均關緊要，且我僑民之在南中美洲各國者，時受苛待，因無外交機關，以致呼吁無門，無從伸理。揆諸國家目前財力，自應權衡緩急，次第設施。^[5]

袁世凱批示：“甚有見，交外交部議辦”。外交部經內部討論后，認為：議訂條約以古巴、巴拿馬兩國為最亟，遂電駐兩國領事詢問該國政府意見，得回復稱兩國外交部均表示極愿訂約。外交部遂于3月4日呈請大總統：“自宜趁此時機速與提議，如蒙允準，擬請派令新任駐美公使夏偕復于抵美后，迅速籌劃商訂條約事宜，并隨時電商本部辦理，以期妥洽”。^[6]得大總統批：“準如所擬辦理”。14日，外交部函令夏偕復：“俟在美布置略定，即行前赴古巴、巴拿馬兩國，與各該國政府商訂通商條約事宜”。^[7]

1915年初，夏偕復赴古巴呈遞國書，并赴該國外交部接洽訂約事宜，告以中國極愿與古巴訂一極平等之條約，中古兩國人民應享來往居住之一切權利，均與最優待國之人民一律。古巴外交部則提出兩問題：（1）古巴禁止華工入境，（2）旅古華僑承襲遺產問題，并請中國提出條約草案。夏使征集古巴僑商對訂約意見后，于1月15日致函外交部建議云：

此次中國與古巴訂立條約，國體所關，務宜事事平等。如兩國人民彼此均照最優待國一律待遇，而古巴已隱占優勝；緣古巴人民在中國不受中國法律管轄，而中國人民須受古巴法律也。但使條文平等，將來收回治外法權，最優國待遇改易之時，則古巴人民之待遇，不煩重議而亦改易。

對受美國政策影響之禁華工問題，“如任其禁，則何所謂平等；不任其禁，則古巴亦難聽命”；建議由中國于條約外，互換照會聲明自行限制數目。并擬就中古條約草稿兩份，甲稿短簡，以最優國待遇一語，包括一切，不另將各種問題詳細開列，以免掛一漏萬，而古政府或致多方挑剔。乙稿亦本此意而較詳明，性質與通商條約為近。請外交部核定指示。^[8]

外交部逐款詳加研究后，復函指示：條約義取概括，以條文短簡之甲稿為較妥。至于聲明自行限制華工數目，外交部以為：

我既與以特別權利，不得不要求相當之酬報，酬報惟何？即要求古政府聲明：凡古巴人民來華工作者，無論已來將來者，遇有民刑訴訟，悉歸中國法庭審判……互相讓步，以求公平之解決。且于實際上領事裁判權一層與古巴關系甚淺，因古巴人之在中國者，僅寥寥數人，他日來者為數亦不甚眾多；今我所求于古巴者，誠不如古巴所求于我者也。如古巴堅持領事裁判權應與各國一律享受，不肯放松，則第二步應要求其允諾：一俟將來有一國允許取消領事裁判權者，古巴即一律允許取消。^[9]

然因北京政局有中日“二十一條”交涉、洪憲帝制、張勛復辟及參戰問題等大案相繼發生，動蕩不安，中古議約一事暫告停頓。

1915年底，顧維鈞接任駐美公使，1917年報告外交部，稱中南美各國多有苛待僑胞情事，似宜從速先與古巴、巴拿馬妥訂通商條約，再與各國次第商訂，分別派設使領，以保商務而護僑民。當時北京政府已參加歐戰，政局稍定，外交部遂于12月將舊約稿提交國務會議。28日，國務會議討論，修改部分約稿條文后，議決：“先查明各國之與古巴定約優待之點何在，然后再議應用何稿”。^[10]結果中古訂約屢議未成，“在古政府一方面固不視為必要，在我則關系甚大”。旅古華僑則迭次呈請速定條約，以資保護；但基本問題仍在于禁工與領判權。以后陸續有接洽，但都無成議。^[11]由此訂約談判過程看，民初外交部已注意到訂約以平等互惠為原則，尤其堅持要取消領事裁判權；即使因此訂約不成，也不讓步。

二 中華智利訂約談判

民國成立尚未得世界各國承認之先，智利即與中國接洽，要求通使。1912年9月，駐英代表劉玉麟報告稱：智利駐英公使館派員面稱奉政府命令，擬派駐日本公使來華通好，以便將來訂約通商，探詢中國政府允否一體接待。^[12]外交部擬具說帖，10月提出國務會議，稱：

查五洲各國交通日辟，風氣漸趨大同，是以歐美列邦，無論大小強弱，類多締約通使，以為擴充商務，聯絡邦交之計。智利國居南美西偏，雖壤地狹小，而氣候和平，物產豐富，近來中國商民僑居彼土者日見眾多，似宜酌照古巴、秘魯先例，增設駐扎專員，為之保護。現該國以通好為請，如可照允，擬一面準其派員來華，先予接待，視其意見如何，再為相機操縱；一面行知駐美代表，調查商務情形，研究利病所在，為將來訂約之預備。^[13]

閣議議決：“智利來華通好，自應一體接待；惟將來訂約通商，應酌量彼此條款若何，再行核定”。^[14]

11月8日，外交部電告駐英劉代表，并呈請大總統派員赴智利考查，以為訂約之預備。^[15]同時駐英使館報告接獲智利駐英公使函稱：“奉有敝國政府訓條，謂通使一節，倘有必須簽訂和約乃可辦理，則敝政府亦正樂行，并飭與臺端隨時商辦”。^[16]旅智利華僑亦請速與通好，12月16日聯名電外交部稱：“旅智華僑生命四千，財產拾兆，既未通商，向無保護，受人凌辱，苦況難堪。今閱報悉智駐英公使謁劉使，且求我國通商，茲特電哀懇部長早日施行，借資保護”。次年4月30日又函呈外交部，懇請速與智利立約通商。^[17]然而智利一年多未有回復，外交部乃于1914年初電令劉玉麟公使催詢。^[18]3月中旬，劉使復稱：“智政府屬其駐英公使與麟先議通好約，隨遣使到京再訂商約，應否俯準，請示遵”。^[19]外交部指示：“智利訂約辦法，照準；約款隨時電商，候部核奪”。^[20]

于是中智雙方在倫敦開始談判通好條約，進展順利。雙方先各擬一草約，3月20日，劉玉麟在提出草約中，列有“不可任商人為領事一條”，27日，智使要求刪去該條。28日，劉使復稱：所擬刪去一節，誠恐未易辦到，因各種約章關于任命領事者，皆有此條，敝政府并不愿兩國中以商人充任此職也。于是雙方各修改草約，送本國政府核示，再行辦理。^[21]外交部獲報后指示：“智利約均妥，惟第二章第三條商人句上應加除名譽領事外六字，希先與智使接洽，電部再定”。^[22]幾經往還電商后，外交部與駐英使館在5月底定妥約稿，準備呈準大總統后，派任劉使為全權簽約。^[23]同時，駐日公使陸宗輿亦報告，稱智利駐東京公使詢及與中國訂約事，“面求一詢我國政府之意見，以為中智兩國將來工商事業頗有關系，詞甚懇切”。^[24]外交部告以：“現在通好約已經議有條件，由本部呈請大總統鑒核，俟奉批令，即當遵照辦理”。^[25]

7月下旬，劉玉麟報告：智使稱政府委憑業已領到，至此雙方已準備妥當，即可簽約。^[26]外交部指示：應由新任駐英公使施肇基簽訂。^[27]8月3日，外交部呈大總統袁世凱，稱：

此次智利訂約，意在先行通好，故于兩國人民應互相友睦，及互派代表領事各節，均極注重。該約稿所載各款，如領事未到任之先，須求所駐國發給證書，方能就職視事；暨不準商人兼充領事等語，按諸歷來通例，均屬相符。其對于代表領事應享權利亦屬彼此平等，毫無偏倚，似尚妥協。^[28]

5日，大總統批令：“外交部呈擬與智利國簽約通好，準予照辦，即派施肇基為全權代表，并由部轉行遵照”。^[29]

就在此時，歐戰爆發。9月21日，駐日公使陸宗輿報告，智利駐日公使稱：

現下歐洲既有戰事，且倫敦離智利國甚遠，并非便于商榷之地；本使現擬于十月上旬乘南滿鐵道，由奉天赴北京觀光貴國，并奉有智利政府內訓，如蒙中國政府有意與智利聯交，本使當可即在北京與貴國政府商訂中智兩國通好之草約，將來經兩國政府批準之后，當再續議商約。^[30]

29日，外交部指示：“智約已由劉使在英京與智使議定，經部呈準，派施公使前往簽字，駐日智使來京，未便另議；接待一節，自可照辦”。^[31]10月12日，陸宗輿復稱：“駐日智利公使面請，可否從速令施公使即行簽字，以便智利政府將駐華使館經費，今冬即編入豫算”。22日，外交部指示：“該公使抵任后，自當將此事趕為辦理。”^[32]

1915年1月14日，施肇基使抵英后，與智使互換全權文憑，將草約互相核對，報告稱：“已核對智利草約，序英文原有direct漏寫，現照加，并將華文愿結兩國之好改愿敦兩國直接睦誼。又第一章英文照舊，華文于須永敦和好上加向來和好，以期兩文相符。現繕稿，訂期簽押”。^[33]2月18日，在倫敦簽署。^[34]19日，知照英外部。施使派員赍送條約回國，因罷工船期屢延，3月26日始啟程。^[35]外交部收到約本后，6月3日電施使稱：“赍回各件照收到，智利條約本部印繕呈批準。惟原送約本兩份，是否以一份留部，一份預備作批準本互換，抑批準本由部另備，希電復”。^[36]施使復稱：“詢商智使，伊約未到智京，時值選舉，緣批準或稍遲延；至互換不用約本，兩元首各下批準令，由各駐英使用文知照”。^[37]23日，外交部將約本呈大總統，請將約本批準，蓋用國璽，發交本部轉寄該公使，知照智利駐英公使訂期互換，以資遵守。24日，袁大總統批令：“經本大總統核閱，應準鈐用國璽”。^[38]

智利方面批準較慢，施使于7月報告：“函詢智使，據復彼國因須議院通過后呈經總統批準，尚須時日，俟有定期再行知會”。^[39]直到1916年2月4日，施使電告：“智使通知已由大總統批準，今日互換，請代奏”。^[40]外交部奏報洪憲皇帝：“此項條約已由智利大總統批準，現于二月四日互換。”^[41]

《中華智利通好條約》全文五款，簡單扼要，規定兩國通好，互派外交代表。主要條款為第二款，內容如下：

大中華民國政府

大智利民國政府均得派外交代表、總領事、正領事、副領事、代理領事駐扎彼國京城及許他國代表駐扎之重要城邑，得享有同等之一切權利待遇，其它特許免除之例，均與其它最惠國之代表領事等一律。

總領事、正領事、副領事及代理領事于未到任之先，須照通例請求所駐國政府發給證書，方能就職視事。

立約兩國均不準派商人充總領事或正領事、副領事及代理領事，惟可派為名譽領事，其應享之權限利益與各國之名譽領事相等。^[42]

簡言之，即雙方外交代表互享最惠國待遇。此約因為雙方權利義務對等，且未明文給予智利領事裁判權，故被視為鴉片戰爭以來中國對外簽訂的第一個平等條約，備受贊譽。^[43]

就當時外交部內部文件考察，中智訂約時采用渾括主義，以最惠國待遇渾括一切，不一一明訂，并未明文給予智利領事裁判權。當時雙方似皆認為最惠國待遇已包含領判權，^[44]但是日后中國爭回國權意識更清楚時，就不肯再如此承認。1924年，智利駐上海領事要求行使領事裁判權時，外交部堅持最惠國待遇只指一般商務待遇，不能包括領判權。^[45]智利雖提出北京外交團，但因外交部堅持不讓，外交團也無計可施。無論如何，《中智條約》至少是條文中首次未明文給予領事裁判權者，給后來收回國權時有解釋堅持的空間，已是訂約上的一大突破。

三 中華瑞士訂約談判

1914年4月9日，駐日公使陸宗輿電外交部，稱：“瑞士國公使云其政府頗愿與我立約，先以其個人意見以探得我國意見，乞裁示”。5月20日又電詢：“昨瑞士國公使又復詢及，竊以歐洲多一立約之國遇事亦有便處，乞裁定示”。^[46]外交部遂呈報大總統袁世凱：

查瑞士為歐洲中立國，居德、法、義各國之間，為世界國際會議之地，國際公會之事務所每設于瑞都，其重要殆與荷蘭海牙相仿佛，我國商民之僑居彼土者雖屬無多，然因國際之關系，若與立約設使，于外交上或有裨益。此次駐日瑞使探詢及此，似可趁此時機酌與提議。^[47]

24日，總統府政事堂函告，大總統批示：準如擬妥商辦理。^[48]27日，外交部指示陸宗輿：“瑞士約事，奉批照準；如瑞政府有委駐日瑞使先議通好條約之意，即希電部，候請派執事與議。”^[49]陸使隨即照會瑞士公使，請其轉達政府，并聲明中國有與瑞士國聯好之至意。瑞士公使表示感謝，俟其政府及議會議定后，當正式答復。^[50]不久，歐戰爆發，中國全力應付日本要求，與瑞士之交涉暫時中止。

1917年2月1日，德國政府宣布將繼續無限制潛艇政策，美國邀各中立國與其采取一致行動；北京政府遂于2月9日對德抗議，隨后絕交。中德邦交中斷，造成中國駐歐各使館聯絡不便，駐德公使顏惠慶及駐奧公使沈瑞麟皆電請外交部在瑞士設使館，以便聯絡各館。^[51]外交部遂于2月15日電令駐法公使胡惟德：速與瑞士接洽先派使通好續訂商約，或先設領事。胡使接洽后復電稱：“已商瑞使電彼政府，得復即電達”。^[52]3月23日，外交部又催問瑞士設使領事商辦情形。^[53]4月中，胡使電告外交部：

據瑞使得瑞政府復稱：訂約事，查法、義各國領事有裁判權，瑞士國未便獨異；又旅華瑞人向托他國保護，如派使，即應遍設領事，一時極難實行云。當告以此時只先派使，其余可隨后妥商，請伊婉達。本日據伊復稱：據政府復，仍注意前日所提兩層，如中瑞現在訂約，能否開議，以中國與各國現行條約為樣本，即可商訂等語。^[54]

外交總長伍廷芳批示：敘商略照智約辦法，提出國務會議議決后再電復。外交部詳加酌核后，以“領事裁判權一節，各國既有先例，瑞士自不肯獨異；現擬仿照民國四年所訂智利條約，渾括大意，與彼訂立通好約章，先行設使”，準備于24日提請國務會議議決。^[55]然而，此時北京因參戰問題，總統府與國務院爭執不下，5月23日，大總統黎元洪免內閣總理段祺瑞職，政局動蕩。6月張勛入京，7月初有“復辟”之舉。14日，段祺瑞再任國務總理，討平張勛部，掌控北京政府，并于8月14日，對德奧宣戰。在此政局混沌之際，閣議無從召開。

同時，中瑞訂約事也發生變化。5月15日，駐日公使章宗祥電外交部稱：“瑞使來詢：中國政府是否有擬在瑞士設立使館之事。”次日，外交部復電：“瑞士設使，政府確有此意。”^[56]19日，章使又電：“頃復瑞使，據稱渠接政府來電，謂中國擬在瑞士設使，極表歡迎云云，渠又詢向例擬派使以前必先議訂兩國通好條約，此次是否如此辦法。”外交部函告：此事現既由胡使與駐法瑞使就近磋商，似不必再與東京瑞使接洽，致涉分歧。^[57]然而在段祺瑞平定復辟，掌控北京，與日本接近之時，章宗祥于7月底報告：駐日瑞使謂“該國政府訓令囑催詢此事，并謂駐法瑞使對于東方情形不甚熟悉，恐難辦理妥協，不如仍在東京商辦；并希望于最惠國條款一節，亦照各國例一律享受等語”，請外交部指示。^[58]外交部于是將此狀況與4月所定“擬在瑞士設使訂約辦法”一并提交國務會議。^[59]8月13日，國務會議議決：“由章公使就近與駐日瑞士公使，比照智利條約，妥為商訂”。^[60]次日，外交部指示章宗祥：“所有通好條款酌照智利條約辦理，于最惠國待遇一節，足副瑞士政府之意；至會議地點……改在東京商辦，本部自可贊同……希即與瑞使妥切商辦，以期早日就緒。”^[61]于是訂約談判地點由巴黎轉移到東京。

章使奉命后，即與瑞士公使開議；8月31日報告，瑞使表示該國政府對領事裁判權一節頗為注重，認為1915年中智（利）條約規定不明，擬照1908年中瑞（典）條約第10條前半段條文辦理，于約內聲明，或作為該約附件。章使認為：“瑞典約中既載有此節，則此次中瑞條約即預為聲明，似無甚關礙；將來我國如收回領事裁判權時，瑞士自不能獨異。”^[62]9月10日，外交部在國務會議提出兩個方案：照瑞典約第10條全文，略加修改字句；或仍用渾括主義，聲明關于領事裁判權一層，允照最惠國一律辦理，一俟各國均允棄其治外法權，瑞士國亦必照辦。閣議議決：用渾括主義辦理。^[63]29日，外交部指示章使：“領事裁判權一節……用渾括主義，于通好條約外，另文聲明：關于領事裁判權一層，允照最惠國待遇，俟中國改良裁判有效，瑞士國必首先棄其領事裁判權云云。”^[64]

10月5日，章使復電稱：瑞約領事裁判權，已商允瑞士公使另文聲明，唯瑞士公使不允首先字樣，但允屆時與各國同棄。^[65]外交部同意。8日，章使又電：“現瑞使又請附件內聲明彼此通商條約未訂以前，與最優待國之人民一體享受等語。查此事為各國商約通例，似屬可行，希核示”。^[66]外交部電示：可照準。章使即譯送條約附件。^[67]至此，條約內容似乎已然議定。

然而瑞士遲遲未有進一步消息，12月15日，外交部函詢章使訂約情形，云：“現已兩月有余，該約當早經簽字，未審瑞士政府已否批準？現如于兩國政府未批準以前，能否先行派使？希與駐日瑞使磋商見復”。^[68]章使復函稱：“查此次與瑞使所擬訂約稿，瑞使已函寄瑞士，須俟該國政府同意，彼此方可訂期簽字，然后再呈請兩政府批準；此為一定程序……至先行派使一節，目下似不便提”。^[69]1918年初，章使報告稱：“催詢瑞使，據其口氣，似該國政府所以遲遲未復，約有兩因，一、中國南北未統一；二、條約文句與瑞典國不同，尚須研究等語。”并建議：將來和議瑞士必為最有關系之國，現在設使既尚需時日，正式派員亦有未便，似不妨先派重要人員，以個人游歷資格，前往考查，或于交涉有益。^[70]2月底，瑞士終于回復，章使報告稱：訂約事已得瑞外部復信，允照前提商之附件原文，唯末句同等權利及特許免除下，擬加英文數語，并聲明商人歇業后，亦應派充領事等語；如部意贊同，數日內即可簽字。^[71]

外交部認為瑞士擬加之文句不妥，3月5日電章使云：“他國約文均無此種規定，既有照最惠國待遇之聲明，似足滿意；所請加入其它各種事務上權利一語，所包太廣；瑞使本意何在，能探問明切見告否？倘漫無范圍，未便照辦，致啟各國效尤之漸”。^[72]其后幾經往還磋商文字，到4月底終于定案；27日章使報告：“據瑞使函稱，已接政府來電，允照中國政府之意訂立條約……查瑞政府現不提前次請添之語，允照我政府之意訂約，并已電派該使全權簽字，自應請大部呈派本使全權，并先電知，以便定期簽字”。^[73]

5月4日，外交部呈報大總統，稱：“查此項條約既經兩國政府公同允認，似可即行繕寫正本，以便兩國全權簽字，各送本國政府批準實行”。^[74]9日，電令章宗祥為全權代表，與瑞士簽訂通好條約。^[75]最后雙方校訂約文，6月5日，外交部派專人赍送約本赴日，9日到東京，13日簽字。^[76]7月2日大總統批準，署名用璽。批準約本于11月送交章宗祥。1919年1月5日，派汪榮寶為出使瑞士特命全權公使。瑞士方面也于1919年中批準，時章使已于五四運動后被免職；9月12日，駐日代辦莊璟珂報告：瑞士公使稱約本、換約任命狀皆收到，不日換約；請求外交部特派發委狀。^[77]10月8日，雙方在東京中國使館互換。^[78]

《中華瑞士通好條約》與《中華智利通好條約》內容大體相同，唯應瑞士之請，加一附件，內容如下：

關于領事裁判權（即治外法權），瑞士國領事應享有現在或將來允與最惠國領事之同等利權。俟中國將來司法制度改良有效時，瑞士國即與他締約國同棄其在中國之領事裁判權。

將來尚須訂正式通商條約，在此項條約未成立以前，兩締約國人民應享有現在或將來最惠國人民一切應得之同等權利及特許免除。^[79]

此附件明文給予瑞士領事裁判權，久任外交部條約司司長的錢泰稱：“當時外交部中，曾有人勸阻，謂民國不宜開此惡例，惜中國因歐戰將了，急欲在瑞士設使館，探取情報，遂為瑞士所乘”。^[80]此約簽訂之時，北京舊國會已停頓，新“安福國會”尚未召開，故由大總統徑行批準。^[81]直到1923年才送交國會審查，國會對約中治外法權條款不予承認。外交部以此為由，要求瑞士取消附件，命駐瑞士公使陸征祥展開交涉。但瑞士以該約批準交換在先，堅持不允，直至1946年3月13日，瑞士方與我換文，放棄領事裁判權。^[82]

1926年，駐比公使王景岐對中捷談判發表意見時，提及：

我國向對小國外交，往往以為無害，遇事多所通融。在歐戰中與瑞士訂約，托詞照最惠國待遇，仍給以關稅協定及領事裁判之權，即其一端。該約進行甚密，本公使時在參事廳辦事，微有所聞，力向長官痛陳弊害，未蒙采納，至今耿耿于心。外交首要在不可輕受拘束，彼此亦純屬利益交換關系，豈有通融之可言。若以因其國小無害之故，一旦通融，日后欲求挽救，殊非易易。^[83]

四 參戰與廢止德奧條約

1917年，中國加入協約國集團參與歐戰，為中國外交史上影響深遠的大事，波賴（Robert Pollard）稱參戰“實為中國第一次的單獨參加國際政治”。^[84]中國參戰之動機，在借此提升國際地位，與各國平等；并“把參戰視為列席和會的入場券”^[85]，以求公允解決山東問題。此外，有人認為可借機修正條約，收回已失國權，如力主參戰的梁啟超即有此主張。1917年3月3日，國民外交后援會在北京成立，鼓吹對德參戰；梁啟超演說云：

加入之后，我國受其影響甚巨，不能不先有條件之磋商，如賠款問題，關稅問題，及修改辛丑條約等事，為我國希望已久而未達目的者。今即有此機會，自未可輕易放過耳。總之，此次加入，就消極言之，宜預定義務范圍，免除困難；就積極言之，當為我中華民國國際上開一新紀元。^[86]

5月8日，梁啟超發表《外交方針質言》，云參戰“其根本義乃在因應世界大勢而為我國家熟籌將來所以自處之途……從積極進取方面言之，非乘此時有所自表見，不足以奮進以求廁身于國際團體之林；從消極維持現狀言之，非與周遭關系密切之國同其利害，不復能蒙均勢之庇”，^[87]主張對德、奧宣戰。

北京政府把握對德、奧絕交，進而宣戰的機會，收回兩國在華各種條約特權。1917年3月14日，大總統令宣布與德國斷絕外交關系，中德間現行條約不因此而廢止，仍保護在華德國人生命財產權利，令主管機關依據國際公法規則，擬具保護德國僑民章程。^[88]但對德國政府的特殊政治權利，則加以收回。德國撤回駐華領事，委托荷蘭公使代為照顧在華利益，德國在華領事裁判權遂發生問題。15日，北京政府頒布《審理德人刑事訴訟章程》，除關于刑律所載一部分之刑事訴訟，及關于治安事件，應由中國法院審理外；所有德國人民民刑訴訟事件，向由德國駐華領事審理者，暫許代理德國利益之荷蘭領事審理。^[89]荷蘭公使抗議，幾經交涉，31日外交部照會駐華荷蘭公使，聲明：

現在中德斷絕邦交，所有因中德條約發生之領事裁判權，按照國際公法原則，不能委托他國代為行使。本國政府茲為優待旅華德僑起見，除關于本國刑律所載一部分之刑事犯罪，應由中國法庭審理外，所有德人民刑訴訟事件，向由德國駐華領事審理者，即由駐中國貴國領事審理。^[90]

于是由荷使行使涉及德人案件的有限度領事裁判權。此外，北京政府收回德國在天津、漢口的租界，3月28日，內務部公布《管理津、漢德國租界暫行章程》，改設特別區。^[91]

8月14日，中國對德、奧宣戰，北京政府發表《宣戰布告》云：“所有以前我國與德、奧兩國訂立之條約，及其它國際條款國際協議屬于中德、中奧之關系者，悉依據國際公法及慣例，一律廢止”。^[92]9月8日，協約各國照會外交部，表示：愿意緩付庚子賠款五年；答應中國增加關稅至切實從價值百抽五；允許中國軍隊為行使對德、奧人民監視起見，得進天津、大沽間的中立區域。

宣戰后，北京政府進一步收回德、奧在華特權。8月14日，大總統令各官署查照現行國際公法慣例，辦理對德、奧宣戰后一切事宜。^[93]在廢除德、奧治外法權方面，內務部公布《處置敵國人民條規》10條及《處置敵國人民條規施行辦法》12條；^[94]外交部依據參戰后頒布管理敵僑辦法，對無約國僑民收回領事裁判權，公布《審理敵國人民民刑訴訟暫行章程》5條，規定：“敵國人民之民刑訴訟，在戰爭期間，均由中國法院審判，其敵國人民與外國人民之民事訴訟，依據條約應歸該外國領事審理者（即有約國人為被告之案件），不在此限。”^[95]并照會荷蘭公使云：中國法院此后對于絕交以來由荷蘭領事公堂受理的涉及德國人民各案件，行使其完全法權。荷使迭次反對，經北京政府據理駁復，遂收回德、奧在華之治外法權。^[96]同時，收回天津奧租界，改為特別區；及天津、塘沽、北戴河德國兵營，收容德國衛隊，接管德國商船。^[97]

在收回德、奧協定關稅方面，12月25日，財政、農商部及稅務處擬具《國定關稅條例》8條，呈準公布。原為對德、奧而設，戰后部處審訂稅目則例，對無約國商民一體適用，^[98]以無約各國之貨物，適用國定稅率；有約各國之貨物，仍從條約之協定為主旨。原想實施國定稅率，從德、奧諸國之貨物入手，但總稅務司借詞海關記賬困難，如果實行，德、奧貨物亦將假借他國商人名義運入，仍不能達征稅之目的，事遂中止。^[99]

北京政府利用參戰，把握第一次取消外國在華特權的機會，內外行政司法各界，恪謹守法，并于國務院內設戰時國際問題討論會，由各部派員組織，遇有問題，公開討論解決。^[100]當時對于處置德僑及一切對德財產辦法，大都參照日本成例，由內務、外交兩部電囑駐日使館向日政府詢取材料，日政府均一一供給，^[101]終能順利制訂推行。北京政府對德絕交，及對德、奧宣戰后，雖得自協約國方面之利益極為有限，但卻逐步解除德、奧在華之一切特權，實開中國擺脫條約束縛之先聲。

五 結語

民國肇造之后，外交上承襲清末改革內政以修正條約的方針，然因內爭不斷，政局動蕩，司法改革成效有限，中國主權仍受中外條約的層層束縛。尤其是1915年與日本“二十一條”交涉后簽訂的《民四條約》，因喪失許多國權，被時人目為“國恥”，認為是另一個“不平等條約”。1917年參加歐戰，對內引發復辟政爭，導致南北分裂；對外因對日“西原借款”及簽署《中日共同防敵協定》，經濟上及軍事上受到更多的控制，故國人對民初外交一般評價較低。

但是若由近代中國修約歷程考察，民初出現一些新的方向，為日后修約運動所承襲。由1912年到1918年的幾個訂約談判過程看，北京外交部在內外不利的處境中，已有以平等互惠訂約的觀念，并努力推動。對原無約國，在談判訂約時，不愿再給予領事裁判及協定關稅等特權。如與古巴談判訂約時，要求事事平等，即使談判不成，也不愿遷就。1915年簽訂之《中華智利通好條約》，互享最惠國待遇，且未明文給予領事裁判權，被后世史家譽為第一個平等條約。但由《外交檔案》看，當時外交部認為領事裁判權包括在最惠國待遇之內，待日后修約觀念更強時，才堅持最惠國待遇不能包含領事裁判權。

1918年簽訂的《中華瑞士通好條約》是最后一個給予外國領事裁判及協定關稅等特權的“不平等條約”。該約正文雖屬平等互惠，但因瑞士堅持要與其他各國同等待遇，加以北京政府急欲在瑞士設使館，終于在附件中做出讓步，但也加入一條“俟中國將來司法制度改良有效時，瑞士國即與他締約國同棄其在中國之領事裁判權”。

對原有約國，則借參戰廢止了德、奧在華條約特權，打破了列強在華之聯合控制。對德、奧宣戰，廢止中德、中奧條約，收回租界、領事裁判權及協定關稅等不平等特權，是中國外交史上之創舉。其中部分特權，如協定關稅雖未能貫徹，但已打破清末以來列強聯合對華的條約網，為日后逐步解除條約束縛，打開一個難能可貴的缺口。

總之，1912～1918年北京政府的訂約、修約努力，可稱為北洋修約的萌芽期，或可稱之為舊、新交替之過渡期。雖有其因國力不足的先天限制，有時無法強力貫徹宗旨，不免遷就，但已表現出當時外交部對新訂各約，努力朝平等互惠的大方向努力，不愿再失權利。尤其參加歐戰，更是一大契機，為廢止舊約特權、收回已失國權開創了可貴的先例。

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[1]錢泰：《中國不平等條約之緣起及其廢除之經過》，第21頁。

[2]《收王參事會晤西館問答》（1927年8月24日），外交檔案：03-23-062-01-012；亦見《外交部參事王曾思就〈中西草案〉與西班牙公使嘎利德談話記錄》（1927年8月24日），《資料匯編》第3輯外交，第1011頁。

[3]《呈大總統——請派駐美夏公使議訂古巴巴拿馬兩國條約由》（1914年 3月4日），外交檔案：03-23-014-01-006。

[4]《駐美張大臣致臣參四月廿六日信》（宣統三年六月一日），外交檔案：03-23-014-01-002。

[5]《呈大總統——請派駐美夏公使議訂古巴巴拿馬兩國條約由》（1914年 3月4日），外交檔案：03-23-014-01-006。

[6]《呈大總統——請派駐美夏公使議訂古巴巴拿馬兩國條約由》（1914年 3月4日），外交檔案：03-23-014-01-006。

[7]《函駐美夏公使》（1914年3月14日），外交檔案：03-23-014-01-008。

[8]《駐美使館1月15日咨陳一件——古巴訂約事》（1915年2月19日），外交檔案：03-23-014-02-008。

[9]《致駐美夏公使——古巴訂約事》（1915年10月9日），外交檔案：03-23-014-02-014。

[10]《收國務院函》（1917年12月26日），外交檔案：03-23-015-01-011。

[11]詳情請參見外交檔案：03-23-015-01各往來文電。

[12]《收駐英劉代表9月15日函》（1912年10月12日），外交檔案：03-23-016-01-010。

[13]《咨國務院——智利國請派員通好開具說帖議決由》（1912年10月19日），外交檔案：03-23-016-01-002。

[14]《收國務院函》（1912年10月28日），外交檔案：03-23-016-01-005。

[15]《呈大總統說帖——請派員赴智利調查商務由》（1912年11月11日），外交檔案：03-23-016-01-007。

[16]《收駐英使館10月17日函——照譯智利駐英公使來函，十月十七號》（1912年11月15日），外交檔案：03-23-016-01-008。

[17]《僑居智利國意基忌埠華商總會1913年4月30日呈一件——懇請速與智利國立約通商由》（1913年7月25日），外交檔案：03-23-016-01-010。

[18]《致駐英劉公使電》（1914年2月19日），外交檔案：03-23-016-01-011。

[19]《收駐英劉公使電》（1914年3月13日），外交檔案：03-23-016-01-013。

[20]《發駐英劉公使電》（1914年3月14日），外交檔案：03-23-016-01-014。

[21]《收駐英劉公使2日函》（1914年4月18日），外交檔案：03-23-016-01-015。

[22]《發駐英劉公使電》（1914年4月29日），外交檔案：03-23-016-01-016。

[23]見外交檔案：03-23-016-01，5月外交部與劉使往還各電文。

[24]《收駐日本陸公使5月30日函》（1914年6月5日），外交檔案：03-23-021-02-007。

[25]《復駐日陸公使函》（1914年6月9日），外交檔案：03-23-016-01-020。

[26]《收駐英劉公使22日電》（1914年7月23日），外交檔案：03-23-016-01-021。

[27]《電駐英劉公使》（1914年7月27日），外交檔案：03-23-016-01-022。

[28]《呈大總統——擬與智利國簽訂通好約款呈請核示由》（1914年8月3日），外交檔案：03-23-016-01-023。

[29]《政事堂交批令一件》（ 1914年8月8日），外交檔案：03-23-016-01-024。

[30]《收駐日本陸公使21日函》（1914年9月29日），外交檔案：03-23-016-01-029。

[31]《電駐日本陸公使》（1914年9月29日），外交檔案：03-23-016-01-030。

[32]《收駐日本陸公使12日函》（1914年10月19日）、《復駐日本陸公使》（1914年10月22日），外交檔案：03-23-016-01-031、032。

[33]《收駐英施公使22日電》（1915年1月23日），外交檔案：03-23-016-01-033。

[34]《收駐英施公使2月19日咨》（1915年6月2日），外交檔案：03-23-016-01-034。

[35]《收駐英使館3月26日函》（1915年6月3日），外交檔案：03-23-016-01-035。

[36]《電駐英施公使》（1915年6月3日），外交檔案：03-23-016-01-036。

[37]《收駐英施公使10日電》（1915年6月12日），外交檔案：03-23-016-01-037。

[38]《具呈大總統——請批準中智條約由》（1915年6月23日）、《收政事堂交批令一件》（1915年6月24日），外交檔案：03-23-016-01-040、041。

[39]《收駐英施公使7月15日函》（1915年9月29日），外交檔案：03-23-016-01-047。

[40]《收駐英施公使4日電》（1916年2月6日），外交檔案：03-23-016-01-048。

[41]《具奏中智條約互換日期由》（1916年2月15日），外交檔案：03-23-016-01-049。

[42]見王鐵崖編《中外舊約章匯編》第2冊，生活·讀書·新知三聯書店，1959，第1086～1087頁。

[43]錢泰《中國不平等條約之緣起及其廢除之經過》第174頁稱：“最早訂立之平等條約，為一九一五年二月十八日中國智利條約”。

[44]1917年4月外交部與瑞士談判訂約時，因瑞士要求與各國同享領事裁判權，外交部認為：“領事裁判權一節，各國既有先例，瑞士自不肯獨異；現擬仿照民國四年所訂智利條約，渾括大意，與彼訂立通好約章”。可見當時外交部認為中智條約之最惠國待遇，實包括領事裁判權在內。見《咨呈國務院——擬與瑞士國提議設使訂約開具節略請國務會議施行由》（1917年4月24日），外交檔案：03-23-021-02-014。

[45]錢泰：《中國不平等條約之緣起及其廢除之經過》，第174～175頁。

[46]《收駐日本陸公使電——朝鮮界及瑞士訂約事》（1914年4月10日）、《收駐日本陸公使電——催復瑞士立約事》（1914年5月20日），外交檔案：03-23-021-02-001、002。

[47]《呈大總統——與瑞士國議約事》（1914年5月20日），外交檔案：03-23-021-02-003。

[48]《政事堂函一件》（1914年5月24日），外交檔案：03-23-021-02-005。

[49]《電駐日本陸公使——瑞士約事》（1914年5月27日），外交檔案：03-23-021-02-006。

[50]《收駐日本陸公使5月30日函》（1914年6月5日），外交檔案：03-23-021-02-007。

[51]《收駐奧沈公使14日電》（1917年2月16日），外交檔案：03-23-021-02-008。

[52]《電駐法胡公使——希與瑞士公使商辦派使事由》（1917年2月15日）、《收駐法胡公使20日電》（1917年2月23日），外交檔案：03-23-021-02-009、010。

[53]《電駐法胡公使》（1917年3月23日），外交檔案：03-23-021-02-011。

[54]《收駐法胡公使13日電》（1917年4月15日），外交檔案：03-23-021-02-013。

[55]《咨呈國務院——擬與瑞士國提議設使訂約開具節略請國務會議施行由》（1917年4月24日），外交檔案：03-23-021-02-014。

[56]《收駐日本章公使15日電》（1917年5月15日）、《復駐日本章公使》（1917年5月16日），外交檔案：03-23-021-02-015、016。

[57]《收駐日本章公使電》（1917年5月19日）、《致駐日本章公使函》（1917年5月22日），外交檔案：03-23-021-02-017、018。

[58]《收駐日使館7月31日函——瑞士設領請在東商辦候復由》（1917年8月7日），外交檔案：03-23-021-02-021。

[59]《咨呈國務院》（1917年7月27日），外交檔案：03-23-021-02-020。

[60]《國務院公函》（1917年8月13日），外交檔案：03-23-021-02-022。

[61]《函駐日本章公使》（1917年8月14日），外交檔案：03-23-021-02-023。

[62]《收駐日使館8月31日函——瑞士訂約擬參用瑞典條約第十條由》（1917年9月8日），外交檔案：03-23-021-02-025。按，1908年中瑞（典）通商條約第10條前半為：“凡瑞典人被瑞典人或他國人控告，均歸瑞典妥派官吏訊斷，與中國官吏無涉；惟中國現正改良律例，及審判各事宜，茲特訂明，一俟各國均允棄其治外法權，瑞典國亦必照辦。”見黃月波、于能模、鮑厘人編《中外條約匯編》，商務印書館，1935，第425頁。

[63]《咨呈國務院——瑞士設使事提請議決由》（1917年9月10日），外交檔案：03-23-021-02-026。

[64]《復駐日章公使電》（1917年9月29日），外交檔案：03-23-021-02-028。

[65]《收駐日本章公使5日電》（1917年10月6日），外交檔案：03-23-021-02-029。

[66]《收駐日本章公使電》（1917年10月8日），外交檔案：03-23-021-02-031。

[67]《收駐日本使館16日函——譯送瑞士條約附件》（1917年10月24日），外交檔案：03-23-021-02-033。

[68]《函駐日本章公使》（1917年12月15日），外交檔案：03-23-021-02-034。

[69]《收駐日本使館12月26日公函》（1918年1月2日），外交檔案：03-23-021-02-035。

[70]《收駐日本章公使7日電》（1918年1月8日），外交檔案：03-23-021-02-036。

[71]《收日本章公使26日電》（1918年2月28日），外交檔案：03-23-021-02-038。

[72]《電駐日本章公使》（1918年3月9日），外交檔案：03-23-021-02-039。

[73]《收駐日本章公使4月27日電》（1918年5月1日），外交檔案：03-23-021-03-004。

[74]《呈大總統》（1918年5月4日），外交檔案：03-23-021-03-006。

[75]《電駐日本章公使》（1918年5月9日），外交檔案：03-23-021-03-008。

[76]《呈大總統——請批準中瑞條約由》（1918年6月25日），外交檔案：03-23-021-03-021。

[77]《收駐日莊代辦電》（1919年9月12日），外交檔案：03-23-021-03-031。

[78]《收駐日莊代辦 8日電》（1919年10月9日），外交檔案：03-23-021-03-041。

[79]《中華瑞士通好條約》見外交檔案：03-23-021-01-001；亦見王鐵崖編《中外舊約章匯編》第2冊，第1374頁。

[80]錢泰：《中國不平等條約之緣起及其廢除之經過》，第33頁。

[81]《咨呈國務院——智利瑞士兩約請提交兩院追認由》（1919年12月19日），外交檔案：03-23-021-03-046。

[82]錢泰：《中國不平等條約之緣起及其廢除之經過》，第134頁。此約因此被視為最后一個給予外國領事裁判權的“不平等條約”。

[83]《收駐比使館6月14日公函》（1926年7月3日），外交檔案：03-32-552-01-015。

[84]Robert Pollard，China's Foreign Relations，1917-1931，p.12.

[85]見Stephen G.Craft，“Angling for an Invitation to Paris：China's Entry into the First World War，”The International History Review，XVI，Toranto，1994。

[86]《梁啟超關于外交之演說》，《中華新報》1917年 3月 9日。

[87]梁啟超：《外交方針質言（參戰問題）》，《飲冰室文集》（35），臺北，中華書局，1960年，第13頁。

[88]《政府公報》第422號，1917年3月15日。

[89]錢泰：《中國不平等條約之緣起及其廢除之經過》，第120～121頁。

[90]外交部編《外交文牘——參戰案》，臺北，文海出版社，第52頁；張水木：《德國無限制潛艇政策與中國參加歐戰之經緯》，（臺北）《中國歷史學會史學集刊》第9期，1977年4月。

[91]Robert Pollard，China's Foreign Relations，1917-1931，p.20.

[92]《政府公報》第567 號，1917年8月14日。

[93]《東方雜志》第14卷第9號，1917年10月10日，第213頁。

[94]外交部編《外交文牘——參戰案》，第65～68頁。

[95]《東方雜志》第14卷第9號，1917年10月10日，第203頁。

[96]Robert Pollard，China's Foreign Relations，1917-1931，p.38；錢泰：《中國不平等條約之緣起及其廢除之經過》，第121頁。

[97]錢泰：《中國不平等條約之緣起及其廢除之經過》，第121頁。

[98]《收財政部咨》（1919年5月19日），外交檔案：03-34-010-01-001；《政府公報》第698號，1917年12月27日。

[99]賈士毅：《關稅與國權》，商務印書館，1927，第47～49頁。

[100]錢泰：《中國不平等條約之緣起及其廢除之經過》，第121頁。

[101]章宗祥：《東京之三年》，中國社會科學院近代史研究所近代史資料編輯組編《近代史資料》總38號，中華書局，1979，第41頁。