第一節 公共政策價值取向的內涵和特點

美國學者赫爾伯特·西蒙（Herbert Simon）指出：“一項決策都包含兩類要素，分別稱為事實要素和價值要素。對管理者來說，這些要素的區分具有根本的意義。”^[2]在公共政策制定過程中，確定一種或幾種公共政策方案的過程屬于事實判斷，而比較公共政策方案的優劣、選擇何種公共政策方案則屬于價值判斷。政策制定者在制定公共政策過程中往往要受自身思維習慣和好惡的影響，這些影響屬于價值觀范疇，與倫理道德因素密切相關。公共政策是在政策制定者固有倫理價值觀的支配下形成的，政策本身就被打上倫理價值的烙印。換句話說，任何一項公共政策都依據一定的倫理標準和原則進行設計和選擇，這種設計和選擇是否恰當，取決于公共政策制定者對公共政策客體利益和需求的認識以及公共政策制定者價值判斷是否正確。“公共政策關注的是社會中人的基本問題，其倫理價值取向便是公共政策最本質的規定性。”^[3]如何確保公共政策制定者對公共政策客體作出正確的價值判斷，制定并實施優良的公共政策，這是政策過程中的一個核心問題，實際上也是公共政策倫理的本質規定性。

一 公共政策價值取向的內涵

在社會發展進程中，不同的歷史時期、不同的發展階段會出現不同的公共問題需要公共政策來加以解決，但公共政策主體由于受多種因素和條件的限制，不可能同時解決所有的公共問題。因此，首先要對公共問題的輕重緩急進行判定并加以選擇。在這種選擇的過程中，公共政策主體要依據一定的倫理價值標準選擇一些比較重要的、急迫的公共問題予以解決。選擇哪些公共問題作為公共政策問題予以解決，公共政策的價值取向便起著舉足輕重的作用。公共政策的價值取向是由特定時期公共政策客體的利益需求以及公共政策主體的價值追求所規定的，在整個公共政策過程中，特別是在公共政策目標的確立、政策方案的選擇、政策效果的評價等方面起著決定性的作用。

公共政策的價值取向是指公共政策制定者在一定的價值觀支配下所作的價值判斷和選擇的傾向。公共政策的價值取向不同，由此決定的公共政策內容、目標以及效果就會不同。公共政策的價值取向往往受公共政策對象的需求、公共政策制定者的價值判斷以及公共政策環境的影響。我們可以從以下幾個方面理解公共政策價值取向。

1.公共政策價值取向是公共政策制定者的主觀價值判斷

公共政策是特定的社會環境的產物，從某種意義上講，是政策制定者在特定的環境下綜合平衡各方利益的結果。人們根據各自的價值觀去認識世界、認知社會環境，每個人的價值觀不同，對世界的感受不同，所作出的判斷也就不同。正如陳振明所言，“制度的產生從一開始就含有制度設計者本身的價值目標和價值傾向”。^[4]在公共政策過程中，價值觀影響并滲透到公共政策的各個環節。價值觀在很大程度上影響著政策制定者對社會公共問題的認知和分析態度。社會公共問題之所以能夠進入公共政策議程，一個很重要的原因，就是公共政策制定者對問題性質的判斷和界定。一個問題在某些人看來是一個重大的公共問題，必須納入政策議程予以解決，而另外一些人則認為不足以納入政策議程，這種主觀認識和判斷的差異，影響公共政策問題的確定和公共政策方案的選擇。

2.公共政策價值取向始終以滿足公共政策對象的需求為目標

公共政策只有滿足公共政策對象的利益需求，才能取得良好的政策效果。因此，公共政策的價值取向取決于公共政策對象的需求，“公共政策產生于對政策需求的回應”。^[5]公共政策如果能夠滿足公共政策對象的需求，就會取得較好的政策效果，體現公共政策的價值所在；如果滿足不了公共政策對象的需求，則不能取得較好的公共政策效果，公共政策價值也就無從體現。然而，公共政策對象的需求是多方面和多層次的，并不是所有的需求在特定的歷史條件下都必須予以滿足，只有那些符合社會發展階段特征、符合社會整體利益、符合社會發展方向、符合人類自身長遠發展的需求，公共政策主體才能予以滿足。這就需要公共政策主體在眾多的需求中進行一定的識別和甄選，而這種識別和甄選就是在一定價值觀的指導下的選擇。“政策對象的需求是公共政策價值取向變化的驅動力。”^[6]也就是說，公共政策對象的理性需求是影響和決定公共政策價值取向的重要因素。

3.公共政策價值取向隨公共政策環境的變化而變化

公共政策環境是影響公共政策生成和發展的一切因素的總和。它包括自然環境和社會環境兩部分。自然環境主要是指地理位置、氣候條件、國土面積、山川河流、地形地勢、自然資源等，是人類賴以生存和發展的前提；社會環境主要是指客觀存在于社會生活的、所有組織都面臨的共同環境，包括政治環境、經濟環境、文化環境、教育環境、法律環境、科學技術環境、人口環境、國際環境等，對公共政策價值取向的選擇具有更為重要和直接的影響。公共政策的價值取向源于復雜的社會環境，“它是由復雜的歷史、地理、心理、文化和社會經濟因素所決定的超理性的現成的東西，而不是某種合乎理性的決策結果”。公共政策的價值取向是隨著社會的發展而不斷發展的，政治體制的變革、經濟環境的變動、社會結構的變遷以及自然環境的變化，都會引起公共政策價值取向的改變。某種價值取向在特定的歷史時期、特定的發展階段和特定的環境下是合理的，能夠促進社會的發展和進步，但是隨著社會的發展和環境的變化，這種價值取向可能會蛻變為一種阻礙社會發展的消極力量，與社會發展背道而馳，必須予以調整。

二 公共政策價值取向的特點

價值取向的選擇是公共政策制定的邏輯前提，在公共政策制定過程中，如何選擇并確立公共政策的價值取向就顯得尤為重要。公共政策價值取向的選擇，要依據公共政策的內容、性質、手段和目標等多種因素確定。公共政策的價值取向不是單一的、固定不變的、彼此對立的，而是具有多元性、動態性、融合性、層次性、主觀性等特點。

1.多元性

現代社會是利益多元化的社會，公共政策對象會產生多元的利益要求和價值訴求，公共政策就是要滿足不同的價值訴求，因而，就會形成多元化的公共政策價值取向。公共政策的“價值是一種體系性、系統性存在，而不是單一孤立的”。^[7]首先，公共政策主體的多元化，使公共政策價值取向呈多元化特點。任何一項公共政策的制定與出臺，都是公共政策主體依據特定的倫理標準進行的價值選擇。公共政策的價值取向受到公共政策主體價值選擇的影響，公共政策主體會將自身的好惡和利益要求或多或少地反映到所制定的政策中，而不同的公共政策主體所依據的價值標準往往會產生沖突，這種價值沖突實質上是公共政策主體之間的利益沖突的表現。“價值沖突是一種客觀的存在，其根源就在于主體多元化及其需要、利益和目標的差別，在于價值的多元化，價值多元論不過是對這種基本事實的確認而已”。^[8]其次，政府職能的多樣性決定公共政策價值取向的多元化。隨著生產力的不斷發展，社會環境的急劇變化，社會事務越來越繁多，政府的職能也隨之不斷豐富和拓展。那些在過去不需要政府管理的事項也被列入政府管理范圍，并且成為政府重點管理的事項，如環境問題、資源問題等，以期更好地解決由此引發的日趨增多的公共政策問題。公共政策是政府履行職能的手段，正是政府職能的多樣化決定了公共政策目標的多元化，由此決定了公共政策的價值取向也必然是多元的，比如效率、公平、秩序、可持續、以人為本等。再次，由于公共政策客體的利益需求是多樣化和多層次的，調整和協調不同利益群體的公共政策的價值取向也必然呈現多元化的形態。“在不同時期，一種價值可能超過另一種價值，但就每一種價值觀的合法性而言，它們之間沒有拔河賽。”^[9]多元價值取向的相互協調和融合以及并存是公共政策日益成熟的標志。

2.動態性

公共政策的價值取向不是一成不變的，而是伴隨著社會政治、經濟、文化的發展，人類認識世界的能力的不斷提高以及公眾需求的變化而不斷變化的。首先，公共政策價值取向是隨著公共政策主體的知識水平和認知能力的不斷提高而變化的。公共政策主體如何制定政策以及確立何種政策目標取決于其主觀認識。公共政策主體的認知水平決定其對政策環境和政策客體的認識程度，公共政策主體的認知水平較高，就會對政策環境和政策客體產生較為全面和正確的認識，制定出較好的公共政策，反之，在公共政策過程中就會付出沉重的代價。隨著公共政策主體對政策環境屬性及政策客體需求的認識不斷深入和提高，公共政策的價值取向也會發生相應的變化。自政策科學產生以來，公共政策由于受威爾遜政治與行政二分原則和韋伯官僚制理論范式的影響，片面強調效率標準，將效率視為公共政策唯一的價值取向和終極目標，認為公共政策的制定完全是一種純粹技術性的活動。公共行政領域以效率為目標，忽視了公正的價值取向，導致公共政策出現偏差，諸多社會不公問題伴隨而來。20世紀60年代，在社會科學領域質疑科學范式的背景下，人們開始反思對政策最終目標的工具性追求，政策的價值理性逐漸受到人們的關注和重視。其次，價值取向要隨著社會政治、經濟、文化的發展而不斷變化。價值取向的變化，是公共政策變化的內在依據。價值取向是時代的產物，價值取向只有符合時代性才具有歷史的必然性。當社會發生變遷，價值取向如果不進行相應的調整就會失去其合理性、必然性的根基。由于各國所處的政治、經濟、文化和社會環境不同，不同的國家在公共政策價值取向的選擇上會有所不同，即使是同一個國家，在其不同的歷史發展階段和社會背景下，公共政策主體在價值取向選擇上也會存在不同。“某種價值觀在特定的歷史階段是合理的，但在進一步的歷史發展中可能成為一種習慣勢力或惰性力量，從而影響社會的穩定和阻礙社會的發展。”^[10]1949年前后，我國在經濟基礎極為薄弱的情況下，為了調動人民群眾參加經濟建設的積極性，盡快恢復國民經濟，對有限的社會資源采取“平均主義”的分配方式，使得有限的社會資源得到合理分配，保證了公眾的基本生活需求和社會的穩定。但隨著生產力的發展，這種片面的、絕對的平均主義分配方式，在很大程度上損害了社會公平公正原則，從而造成了經濟發展的低效率。再次，社會需求的不斷變化促使公共政策的價值取向不斷調整。社會需求會隨著社會環境變化而發生變化。“價值的前提是人的需要。在人類文明進步的歷程中，沒有需要，就沒有生產和其他活動。”^[11]對利益的需求是人類各種行為的動因，“人以其需要的無限性和廣泛性區別于其他一切動物”。^[12]人的需求是不斷變化的，一種需求滿足了，就會產生另外一種或多種新的需求。公共政策的價值取向具有滿足公共政策對象需求的屬性，是公共政策主體和公共政策客體相互作用的有機統一。社會需求的變化是公共政策價值取向變化的驅動力。公共政策的價值取向要隨著社會需求的不斷變化進行調整。然而，“公共行政價值取向的轉變不是以否定前一價值取向作為前提的，而是以內含前一價值觀為基礎的躍進和拓展。這種公共行政價值觀的躍進和拓展實際上是政府及行政體系在新的歷史條件下不斷滿足和實現行政客體的價值期望為判據的”。^[13]因此，公共政策的價值取向需要隨著社會的發展變化、公眾需求的變化適時地進行調整和轉變，只有符合經濟社會發展環境，符合公眾的需求，公共政策才能實現其最大的效能。

3.融合性

隨著傳統社會向現代社會的轉型，原有的利益格局發生了深刻的調整和變化。不同利益群體的不同訴求，形成了多元化的利益格局，對公共政策提出了極大的挑戰。“公共政策經常是不同團體之間相互沖突的產物，即具有不同利益和期望的人（私人的和官方的）之間相互沖突的產物。”^[14]如果不對這些多元化甚至相互沖突的利益訴求加以引導，必然會造成社會意識的混亂，導致社會的不穩定。公共政策就是要提供一種利益相關者普遍遵循的原則和行為規范，以此來限制和規范人們在追求利益時所產生的矛盾或沖突的行為，對各種利益關系進行綜合和平衡，或者稱之為“利益整合”。這種利益整合建立在利益選擇的基礎之上，即公共政策價值取向選擇的基礎上。如果政策價值取向分散、整合度低，公共政策的有效性就會較低，甚至無效。只有把不同的價值取向進行科學整合，確定占主導地位的價值標準，才能避免不同價值取向之間的矛盾和沖突，找到最佳利益結合點，使公共政策發揮其整體效能。“在公共政策過程中，并非完全遵守某種單一的倫理價值觀念，而是各種政治價值和政治倫理觀在現實政治制度構架之中協商的結果”^[15]，顯而易見，公共政策價值體現的是一種相互疊加的共識。多元的價值取向從總體上存在著統一性，即存在著符合人類進步發展、滿足人類整體需要的價值取向，這是最高的和最根本的價值取向。公共政策主體只有妥善地解決社會中存在的諸多社會問題和社會矛盾，正確處理不同利益群體之間的關系，在價值沖突與整合過程中樹立占主導地位的價值標準，以價值取向的優化整合來完善政策體系，才能提高公共政策效果，建立良好的社會秩序，使社會穩定發展。

4.層次性

公共政策的價值目標和價值取向是多元的，但這些價值目標和價值取向并不是并列或無序的，各種價值目標和價值取向密切聯系，并且按照相應的規律形成具有一定邏輯層次的價值體系。在該體系中，各種價值要素的位階和主次地位不是一成不變的，而是隨著社會政治、經濟、文化和環境的變化而不斷變化。在特定的社會發展階段，或者是在特定的環境、特定的領域，總有一種價值取向處于首要地位，而其他價值取向則處于次要地位。當社會發展階段發生變化，或者是環境發生變化，公共政策價值取向的主次地位就會發生變化。因此，在進行公共政策價值取向的選擇上，應充分考慮社會發展階段、社會環境因素以及公共政策所涉及的特定領域，選擇最為合適和恰當的公共政策價值取向。如，在效率與公平價值取向的主次地位的確立上，我國經歷了幾次的調整。在改革開放之初，依據當時社會經濟發展狀況，公共政策的基本價值取向堅持的是效率標準。經過改革開放的實踐，我國的經濟建設取得了舉世矚目的偉大成就，社會面貌發生了顯著的變化，人民群眾的生活水平得到了極大的提高。但由于片面強調效率優先，在調節利益分配上公共政策沒能很好發揮應有的作用，從而導致貧富差距加大，社會矛盾加劇。在對公共政策倫理價值取向進行深刻反思后，黨的十四大提出要“兼顧效率與公平”，黨的十四屆三中全會提出“效率優先、兼顧公平”，黨的十六屆四中全會從構建社會主義和諧社會的高度，提出要“注重社會公平”，“效率”與“公平”因而構成了公共政策的雙重價值取向。這是對改革開放前平均主義分配原則的否定，也是對單純追求效率目標導致兩極分化的倫理防范。

5.主觀性

公共政策最基本的特征就是處理解決社會公共問題，調整人們之間的關系特別是利益關系。在社會發展的進程中，會出現各種各樣的社會公共問題需要公共政策予以解決，但公共政策制定者面對的公共問題很多，不可能同時解決所有的公共問題，只有少數公共問題能被提到公共政策議程。盡管公共政策問題本身具有客觀性，但對于進入政策議程的公共問題的選擇卻帶有明顯的主觀色彩。公共政策的價值取向是在一定的價值觀支配下對社會資源進行分配的利益傾向和選擇，究竟選擇哪些公共問題進入公共政策議程，需要公共政策制定者依據自身的價值觀來分清社會問題的輕重緩急，并依據個人的愿望、興趣作出選擇。公共政策制定者人生經歷、個性特征、社會地位、受教育程度以及個人偏好不同，對社會問題的認識和理解就會不同，對于公共問題的性質和輕重緩急的判斷就會有所區別。某些社會公共問題已經明顯的存在，但可能未能被公共政策制定者所感知并重視；有些社會問題在特定的歷史條件下并非帶有普遍性和緊迫性，但也有可能被公共政策制定者確定為公共政策問題，納入公共政策議程。人們可能分享相同的數據，但這一事實并不意味著他們看到的是同一件事。價值觀、信仰、意識形態、利益以及偏見等都塑造人們對事實的感知。^[16]因此，某種社會公共問題能否進入公共政策制定者的視野，與公共政策制定者的主觀判斷有密切的關系。