理論探索

可訴行政行為的基本特征

王振宇

在行政訴訟的諸多門檻當中,受案范圍是疑難問題最為集中的一道,其主要原因在于判斷標準難以掌握。1989年行政訴訟法規定的受案基準是“具體行政行為”,1990年《最高人民法院關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》(以下簡稱1990解釋)借鑒大陸法系行政法理論,對“具體行政行為”作出定義,其含義與德國的“行政行為”和我國臺灣地區的“行政處分”基本相當。在政府職能轉變的背景下,行政活動方式日益多樣化,而行政審判卻囿于定義的限制難以同步跟進,在保障人民群眾合法權益、助力法治政府建設等方面與其功能定位的落差越來越大。2000年最高人民法院修訂1990解釋(以下簡稱2000解釋)時,取消了上述定義。這一改變意在給實踐探索創造條件,但同時也增加了受案范圍的不確定性。2014年行政訴訟法修改,將受案基準改為“行政行為”,受案范圍進一步擴大是顯而易見的,但法律并未劃出一道清楚的邊界。為了準確界定行政訴訟的受案范圍,筆者結合法律文本和判例學說,歸納出可訴行政行為的六個基本特征,供各位行政審判同仁評判參考。

第一,可訴的行政行為既包括法律行為,也包括實際影響相對人合法權益的事實行為。

按照傳統理論,行政活動有法律行為和事實行為之分。法律行為是直接發生法律效果的行為,這里的法律效果指的是改變公民、法人或者其他組織的權利、義務或者法律地位。事實行為則是以某種事實結果而非法律效果為目的的行政措施。

一般來說,行政機關作出的法律行為都是可訴的行政行為。在法律行為當中,有些法律效力不盡完整,具有公定力、拘束力,但沒有執行力,比如不動產登記等行政確認行為。行政訴訟法實施之初,這些行為是否可訴曾經有過爭論,但很快就形成了共識。行政確認等行為雖然沒有執行力,但只要具有拘束力,就會直接影響公民、法人或者其他組織的權益,其可訴性就應得到承認。

按照傳統的行政法理論,事實行為是不具有可訴性的。事實行為包括兩種情形:一是純業務行為,即所謂以行政活動的執行活動為目標[1]的活動。二是認知表示或者觀念通知行為。最早被納入受案范圍的是純業務行為中涉及相對人的人身權或者財產權等合法權益的行為。比如,國家賠償法實施后,從屬于行政處理決定的強制和執行實施活動,因納入國家賠償事項而被進入行政訴訟。這一點與國外的發展情況類似,比如,德國聯邦行政法院曾經在一個判例中指出,警察的強制措施具有并非純事實性的特征。[2]其后,此類行為從事實行為中分離出來,成為可訴的行政行為。認知表示行為不屬于受案范圍的原則并未改變,但實踐中不斷有特殊問題出現。比如行政許可辦理當中,行政機關要求申請人補正材料的通知是不可訴的,但是補正要求并非法律要求且事實上不可能時,此通知相當于作出了不受理行政許可申請的決定,已經產生了終局效果。2010年行政許可的司法解釋就此作出了例外規定。[3]上述變化所揭示的標準,對于未來在事實行為中辨識可訴的行政行為具有指導意義。

第二,可訴的行政行為既包括行政機關行使職權的行為,也包括受上述職權支配的其他行為。

按照傳統行政法理論,可訴的行政行為限于行政機關行使職權的行為。早期的發展主要體現在兩個方面:一是行政權的運行具有權責一致的特點,因此可訴的行政行為還包括行政機關履行職責的行為。二是民事主體接受行政機關委托而為的執法活動,亦屬可訴的行政行為(當然不能以民事主體為被告)。這一點一直延續至今。《行訴解釋》第二十五條第二款規定,征收實施單位受房屋征收部門委托,在委托范圍內從事的行為,被征收人不服提起訴訟的,以委托的行政機關為被告。從實踐發展情況看,要求行政機關就其他主體所為的行為負責的情況早已不限于委托,只要該行為受行政機關的權力支配,就可以納入受案范圍。比如,交警命令無證駕駛者將車輛開到指定地點聽候處理,車輛行駛過程中違反交規發生交通事故致人死亡。[4]從表面上看,受害人的死亡系無證駕駛所致,但無證駕駛系受交警命令支配而為,因此交警命令與受害人的損害之間產生了近乎直接影響的實際聯系。此時,無證駕駛相當于交警命令的實施行為,具有可訴性。在創新社會治理體制,擴大社會參與的背景下,這一案例揭示的規則意義深遠。

第三,可訴行政行為既包括行政機關針對特定對象和事項而為的行為,也包括對象和事項中只有一項特定的行為。

行政行為分為具體行政行為和抽象行政行為。新行政訴訟法修改后,盡管受案基準從“具體行政行為”變成了“行政行為”,但并不意味著抽象行政行為被納入了受案范圍。因為新行政訴訟法第十三條第二項已明確將其排除在外。那么,這一變化的意義何在?筆者認為,至少有以下兩個意義。一是現實意義。規章以下規范性文件的一并審查,盡管沒有將其設定為一種訴訟類型,但賦予法院司法審查的權力,已經是開創性的進步。雖然這些文件層級不高,但要注意到,在抽象行政行為當中,其數量最為龐大,內容最具體、最管用,違反國家法律、中央大政方針、侵害人民群眾切身利益的風險最大,現有法律監督機制最力有不逮,將其納入司法審查的積極意義決不能簡單地以文件的級別論。二是長遠意義。受案基準拿掉“具體”兩個字,為將來條件成熟時進一步通過單項立法進一步拓展受案范圍,預先在基本法上去除了一個重大障礙,使受案范圍更具彈性,為法律的發展留下了空間。所以,從受案范圍的變化來看,新法修改的紅利釋放并非“完成時”,而是“進行時”和“將來時”,需要一個過程。目前來看,可訴的行政行為仍然局限于具體行為,而不包括抽象行為。不過,在對具體行政行為的理解和把握時,可以持更為開放的態度。

1990解釋對具體行政行為的定義中有“針對特定的公民、法人或者其他組織”和“就特定的具體事項”兩個要件。在早期實踐中,容易出現模糊認識的問題,有些行政活動涉及的人數眾多,或者書面文件中沒有提到具體對象的姓名或者名稱,比如限期自行拆除某條街道兩旁廣告牌的公告,這樣的行為是否屬于“針對特定的公民、法人或者其他組織”?對這個問題的處理,各地的做法不盡一致。經過一段時間探索后,行政審判的主流觀點認為,判斷行為是否具體,關鍵不在于人數多少,也不在于形式上是否列出姓甚名誰,而在于對象是否特定。以責令拆除廣告牌的公告為例,即使人數眾多,沒有指名道姓,但只要其表述的范圍固定,對象就是特定的。2000解釋在廢棄上述具體行政行為定義的同時,取而代之的是給“具有普遍約束力的決定、命令”即抽象行政行為下定義,指出其具有“針對不特定對象”和“反復適用”兩個條件。上述變化的意義何在?至今很少有人去深入挖掘。比如,用行政活動針對的“對象”和“事項”作為標準,可以將行政活動分為四種類型:一是兩者都特定;二是兩者都不特定;三是對象特定而事項不特定,比如警察命令某人夜里十點之后不許彈鋼琴,這一命令具有反復適用的特點;四是事項特定而對象不特定,比如,行政機關在危險建筑設立的禁止進入指示牌。第一種情形屬于具體行政行為,第二種情形屬于抽象行政行為,這是沒有疑問的。至于第三種和第四種情形如何歸類,在很長時間里都是聚訟紛紜。筆者認為,2000解釋廢棄對具體行政行為的定義,以抽象行政行為的定義代之,其意義在于明確了抽象行政行為僅限于上述四種情形中的第二種,這也就意味著其余三種都應當劃入具體行政行為的范圍,故其可訴性應得到肯定。

第四,可訴的行政行為既包括行政機關作出的外部行為,也包括雖非外部行為但直接產生外部效力的行為。

外部行為指的是調整行政機關與行政機關之外的公民、法人或者其他組織之間的公共管理和服務關系的活動。所謂外部關系主要強調,它調整的是行政機關之外的公民、法人或者其他組織的權利義務等外部事項,而非行政機關范圍內的人事、財務、外事等內部事項。行政訴訟法排除“行政機關對行政機關工作人員獎懲任免等決定”,就是基于其屬于內部事項的角度。為了保障行政的有效性和連續性而對公務員施加比一般公民更加嚴格的限制,合理性自不待言,這也是為什么傳統理論將其歸入特別權力關系的原因所在。按照特別權力關系理論,一個人只要擔任了公務員,其與行政機關之間就形成一種特殊關系,不同于公民和行政機關之間的一般權力關系。這種關系下,他必須接受更為嚴格的權力束縛,其中就包括不像普通公民那樣享有尋求司法救濟的權利。隨著人權保障尤其是對基本權利的日益重視,特別權力關系理論開始松動,涉及公務員重大利益的內部行為越來越多地納入受案范圍。這方面,我國的司法實踐也有相應進展,公務員招考行為的可訴性得到承認已逾十年。但是需要指出的是,其并未否定特別權力關系理論,因為在公務員招考當中,相對人的身份還是普通公民,而非公務員,故仍屬外部關系范疇。這與開除、辭退等涉及公務員重大權利的行政活動仍有本質的不同,而這些行為能否納入行政審判,在制度設計層面沒有探索成熟以前,實踐中應當持慎重態度。說到特別權力關系,順便介紹一下另外三種特殊情形的發展。一是軍人與軍事機關之間的關系,目前軍事法院正在開展行政審判試點工作,具有破冰的意義。二是學生與公立校之間的關系,目前統一的司法政策正在形成,在對大學自治予以尊重的前提下,對于學校作出的對受教育權有重大影響的處理給予司法救濟的機會。三是服刑犯人和監獄之間的關系,按照2010年的國家賠償法,其救濟渠道主要由刑事訴訟法和國家賠償法規定的提供。

所謂外部效力,主要強調該行為的效力并不局限于行政機關之間或者行政機關內部,而是直接對公民、法人或者其他組織生效。這就將兩種情形排除在外了,一是過程行為,二是層級監督行為。過程行為針對的雖然是涉及公民、法人或者其他組織權利義務的外部事項,但還沒有到對外生效的階段。比如,作出行政決定之前的調查、聽證、討論、請示、征求有關部門意見或者論證等。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規定,市、縣級人民政府作出房屋征收決定前,應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。調查、認定和處理雖然發生在房屋征收過程中,但該權力屬于法律明確賦予有關部門的管理權。故該行為應為可訴。過程行為如果具有直接影響當事人權利義務的終局效果,則其被稱為內部行為外部化。比如行政機關將會議紀要中具有行政命令的內容,如果執法部門以自己名義作出決定將該命令載入,則應訴行政部門的決定;如果將會議紀要直接送達相對人并要求其遵照執行,則具有外化效果,應為可訴。

層級監督指的是上級行政機關督促下級行政機關履行職責的情形。這種情況下,相對人能否得到救濟,主要就看下級行政機關的職責是否得到履行,也就是說,行政爭議實質上主要存在于下級行政機關與相對人之間,在這種行為可訴的情況下,起訴上級機關的監督行為距離真正爭議的解決過于遙遠,賦予訴權的意義不大。另外,層級監督權本質上屬于組織法意義上的權力,其旨趣在于實現上級行政機關對下級行政機關的領導或者指導,保持行政系統內部的統一性,雖然客觀上會有權利救濟的效果,但系一種反射利益。除非法律規定有意賦予公民、法人或者其他組織以請求權。

第五,可訴的行政行為既包括行政機關作出的單方行為,也包括雙方行為和多方行為。

所謂單方性指的是僅憑單方意志就可以作出決定,而雙方性和多方性則是指雙方或者多方意志達成一致才能作出決定。傳統行政法理論將單方性看做是行政行為的要件之一,這與政府當時的職能有關。早期政府主要承擔秩序供給者這樣的“夜警國家”角色,而完成這樣的任務,最有效的方式就是命令、許可、處罰、強制等單方性的管制手段和高權方式。現代社會對政府職能提出了更高的要求,除了有效的社會管理,還必須提供優質高效的公共服務。這些任務僅靠政府自身的力量難以完成,必須吸引社會參與,整合全社會的力量。要做到這一點,以行政命令為核心的單方性傳統執法方式顯然無法適應,行政協議等以雙方或者多方協商為基礎的新的活動方式應運而生,并且應用日益廣泛。這一變化具有革命性,對行政訴訟乃至現代行政法的面貌產生著巨大改變。我國的情況也是如此。迄今為止,國家雖然沒有制訂行政程序法,但各地制訂的行政程序法規或者規章當中已經將行政協議(合同)明確作為行政活動方式加以規范,其事關公共利益和相對人的重大利益,雖然是一種柔性方式,但也有殺傷力,甚至比傳統的強制方式有過之而無不及。《行政訴訟法》第十二條第十二項將其納入受案范圍,體現了行政訴訟制度的與時俱進。

由于行政協議與傳統行政活動方式的巨大差別,相應地,行政訴訟對其審查的方式也有很大不同,需要量身定做專門規則。這個問題具有緊迫性,因此最高人民法院正在抓緊制訂專門的司法解釋,其中行政協議與民事協議的區分是一個重點問題。

第六,可訴的行政行為既包括行政機關作出的涉及相對人人身權、財產權的行為,也包括涉及其他合法權益的行為。

1989年行政訴訟法將可訴行政行為限定在認為行政機關侵犯人身權和財產權的情形。當時我國改革開放處在第一個十年,人民溫飽等生存境況雖有改善但尚未完全解決,而我國當時的綜合國力較弱,必須將人民的生存照顧作為民生首要目標。應當說,行政訴訟將保護的權益限于人身權和財產權,是我國當時發展階段的合理選擇。經過二十多年的發展之后,我國的綜合國力已經得到明顯提升,人民對美好生活的期待越來越豐富,要求越來越高,行政訴訟只專注于生存權保護顯然已經無法滿足人民的需求。事實上,人民法院在行政審判中保護人身權財產權之外的其他合法權益的探索早已開始,修法之前就已在勞動權、受教育權、環境權和知情權保護方面積累了很多有益經驗,并為新法所肯定。新行政訴訟法在受案范圍的規定中,已將可訴行政行為保護的權益范圍擴展為“人身權、財產權等合法權益”。

筆者認為,這一規定應當從兩個角度去把握。一是歷史的角度。改革開放以來,我國各方面建設都取得了長足進步,但總體來看,仍屬于發展中國家,距離社會主義強國的目標還有很大距離。我們只有通過不斷地發展和進步,才能滿足人民群眾不斷增長的美好生活需要。對人民群眾合法權益提供充分周全的保護,是新行政訴訟法追求的目標,但其實現應當是一個不斷發展不斷完善的歷史過程。二是主觀能動性。與舊法相比,新行政訴訟法在權利保護方面為人民法院提供了更為廣闊的探索空間。人民法院應當積極發揮主觀能動性,在事關人民權利切身利益和重要利益的行政領域提供司法救濟機會,推動行政訴訟制度與新時代同步前行。

(作者單位:最高人民法院)