緒論

一、研究背景

這本著作是最高人民法院2015年重大調研課題“關于新行政訴訟法實施情況的調研”（批準號ZGFYKT 201511/2），司法部2016年度國家法治與法學理論研究課題《行政訴訟法修改后實施效果研究》（項目編號：16SFB013）的研究成果。

黨的十八屆四中全會是我們黨第一次在中央全會上專題研究依法治國問題的重要會議。全會聽取了習近平總書記受中央政治局委托所作的工作報告，全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出了全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則、主要任務，提出了關于依法治國的一系列新觀點、新舉措，回答了法治建設中的一系列重大理論和實踐問題，是我們黨團結帶領全國各族人民建設社會主義法治國家的科學指南和行動綱領。新《行政訴訟法》[1]修訂之時，恰逢黨的十八屆四中全會勝利閉幕之際，《決定》蘊含的新理念、新思想、新舉措也貫穿于新法修訂工作之中。法律的生命在于實施。在我國，80%以上的法律、90%以上的行政法規、100%的行政規章和規范性文件需要政府實施。在國家治理體系中，政府無疑是極為重要的治理主體和法律實施主體，政府治理法治化又會直接影響國家治理現代化和法治化。一個國家法治的發達程度無疑與行政權的有效監督和制約緊密相關，推進國家治理現代化必須首先考慮推進政府治理現代化和法治化，依法行政是依法治國的重點和關鍵所在。行政訴訟制度俗稱“民告官”制度，是一個國家民主與法治的晴雨表，行政訴訟制度直接反映并影響國家的整體法治進程，行政審判的每一個進步都離不開國家民主和法治的整體推動。黨的十八屆四中全會為行政訴訟制度提供了良好發展機遇，營造了良好法治環境，也為解決行政訴訟案件長期面臨的“立案難、審理難、執行難”等突出問題作出具體部署和路徑指引。

新《行政訴訟法》自2015年5月1日起施行，新《行政訴訟法》所創設的一些新的制度機制將落地生效。圍繞新《行政訴訟法》制定和實施，理論界和實務界都比較關注，投入了大量精力進行探討研究，包括最高人民法院、司法部、北京市法學會等在內相繼設立了一些調研課題用于推動對新《行政訴訟法》實施情況的實證研究。北京市第四中級人民法院作為全國首批設立的跨行政區劃法院之一，圍繞新《行政訴訟法》的實施做了大量調查研究和準備工作。新法實施以來行政案件受理數量大幅攀升，且類型較為豐富，新情況新問題不斷涌現。北京市第四中級人民法院緊緊抓住成功中標最高人民法院2015年關于新《行政訴訟法》實施問題的重大調研課題以及北京市法學會相關調研課題契機，積極運用新法創設的制度和機制開展審判工作，嚴格落實新法各項規定，公正高效地審理大量行政案件。同時，結合行政審判實踐，加強對新法實施后新情況新問題的調查研究。

推進法治現代化重要的是實現良法善治，新《行政訴訟法》的實施也不例外。任何一部立法都是諸多利益關系的博弈和整合調整，立法可以有理想，但是任何一部立法都不可能脫離現實過于理想化。換言之，立法總會有缺憾。對于新《行政訴訟法》，其中弘揚和貫穿著法治理想和法治精神，無論是立案登記制、行政復議雙被告、行政機關負責人出庭應訴、行政訴訟一并解決民事爭議等諸多制度創新，無不鐫刻著法律人的法治追求。立法時的萬眾矚目和萬般期待，能否換得新法有效實施，能否讓新法的制度創新成為捍衛公民權利和監督行政權力的一把利器，能否讓建成法治政府不再遙遠，這些都需要在新法實施中慢慢觀察。或許法治理想與現實之間的張力，可能會讓新法實施順風順水，也可能會在現實面前碰得頭破血流，也可能行政慣性最終讓新法制度創新歸于沉寂。不管怎么說，立法時可以百家爭鳴，新法一旦付諸實施，嚴格執行法律是法治要義之所在，那種變相地不執行法律或者讓新法虛置的情形本身不符合法治思維和法治精神。因此，面對新法實施應當秉持科學態度，嚴格執行新法規定，及時開展對新法實施情況的實證調研，全面評估新法實施效果，并及時提出對策建議。而不是面對新法實施，要么態度消極，根本看不見新法實施的效果和積極影響，甚至對新法實施采取抵制行為；要么過于樂觀，對于新法實施中面臨的新情況新問題無所忌憚，對新法實施中可能遇到的困難和問題估計不足，導致應對乏力。在中國，行政權自古以來尤為強勢，可想而知要對強勢行政權進行司法監督有多艱難。當然艱難并不代表這項工作沒有意義，恰恰相反，這正好說明在中國加強行政審判對于建成法治政府的極端重要性。有學者曾經斷言，改革開放以來，隨著經濟社會發展，我國先后經歷20世紀80年代維護社會秩序的刑法時代，20世紀90年代實行社會主義市場經濟的民法時代，在21世紀我國必將經歷建設法治政府的行政法時代。目前實踐已經表明，法治政府已經成為協調推進“四個全面”戰略布局的重點、難點和關鍵所在，抓好法治政府建設是成功的一半。而行政訴訟制度在推進法治政府建設中發揮著四兩撥千斤的作用，在中國加強行政審判尤為迫切和必要。在中國完全可以放心地把行政審判做大做強，如果能順應法治發展大勢和人民熱切期盼及時建立行政法院，將更能體現國家在推進法治建設中的高瞻遠矚和戰略思維。行政法院屬于技術層面、操作層面的制度設計，解決的是政府操作層面問題，發揮著監督政府依法行政、規范政府行為的作用，完全不同于憲法法院所經常面對的敏感復雜問題。因此，從積極、穩妥、務實角度出發，在中國要優先考慮建立行政法院而非憲法法院。并且，中國行政審判事實上除了行使對政府行為司法監督糾錯職能外，還是架在政府與人民群眾之間的連心橋，發揮著活血化瘀、理順情緒的作用，這些潛移默化的作用雖然并不轟轟烈烈，但確實實實在在，全國行政法官也都是在這種狀態下不計個人名利地默默奉獻和辛勤付出。因此，行政審判是國家政權安全、制度安全的忠實維護者、保障者，是國家長治久安的堅定維護者、保障者，我們要善待行政法官，善待行政審判，善待行政法院，要旗幟鮮明地支持敢于監督的行政法官，為他們依法履職撐腰打氣。