三、推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的基本遵循

行政訴訟制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，對于保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益、推進法治政府建設(shè)、解決行政爭議、密切政府與人民群眾之間的良好關(guān)系發(fā)揮著不可替代的職能作用。要認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十九大精神，堅決維護習(xí)近平同志在全黨的核心地位，堅決維護以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅決做到維護核心、絕對忠誠、聽黨指揮、勇于擔(dān)當(dāng)。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的根本政治保證。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的要求，是建設(shè)中國特色社會主義法治的根本保證，也是中國特色社會主義法治道路最鮮明的特征。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是大力推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的根本所在、命脈所在。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化沿著正確方向前進的根本要求。行政訴訟制度是國家治理體系和法治體系的重要組成部分，必須始終將有利于鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和國家長治久安作為大力推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的基本原則。我國憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法推進。行政訴訟制度作為我國三大訴訟制度之一，在履行憲法法律賦予審判職責(zé)時，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，并始終將黨的領(lǐng)導(dǎo)作為大力推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的基本遵循。事實證明，只有始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，行政審判才能穩(wěn)中求進、科學(xué)發(fā)展，行政審判不可替代的職能作用才能更加彰顯。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是行政審判事業(yè)蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵所在。司法權(quán)屬于黨的執(zhí)政權(quán)重要組成部分，人民法院是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家審判機關(guān)，人民法院的行政審判作為人民司法事業(yè)的有機組成部分，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一重大原則問題上必須保持高度自覺和清醒，必須毫不動搖、一以貫之。人民法院在行政審判工作中牢固樹立堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的自覺性和主動性，嚴(yán)格貫徹黨的執(zhí)政宗旨，始終在黨和國家大局中謀劃行政審判工作，行政審判才能夠大踏步前進。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的重要保證。大力推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化涉及行政審判體制和機制中的諸多問題，必然會引起權(quán)力配置和利益格局的重大調(diào)整，大力推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的各項目標(biāo)如期實現(xiàn)，必須始終緊緊依靠黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，組織和動員各方面力量共同推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化。

（二）堅持以人民為中心是推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的價值追求。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，是黨的十八屆五中全會首次提出的，體現(xiàn)了黨的根本宗旨，也是貫穿新發(fā)展理念的一條主線。行政訴訟制度以“民告官”為基本特征的一種訴訟制度，體現(xiàn)了人民群眾對政府權(quán)力行使的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，必須堅持以人民為中心，始終將保障人民根本利益作為推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的出發(fā)點和落腳點。

一是要充分保障人民群眾平等參與行政訴訟權(quán)利。在我國，政府與公民、法人或者其他組織之間是一種管理與被管理的關(guān)系，法律地位不平等。人民法院在行政訴訟中通過一系列制度保障政府機關(guān)與行政相對人在行政訴訟中法律地位平等，平等地享有權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。

二是讓人民群眾在推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化中有更多獲得感。長期以來，一些地方由于受到某些干預(yù)，給一些人留下了“官官相護”的印象，認(rèn)為人民法院通過行政審判監(jiān)督政府權(quán)力行使的目標(biāo)是難以實現(xiàn)的。特別是一些地方法院存在的行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題，使人民群眾對行政訴訟的獲得感大打折扣。新《行政訴訟法》以人民為中心創(chuàng)立了一些新的制度和機制，無論是立案登記制、行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、行政復(fù)議雙被告、加大對行政機關(guān)不執(zhí)行法院生效裁判的制裁力度，還是擴大行政訴訟受案范圍、擴大原告主體范圍、延長行政訴訟起訴期限、增加簡易程序、一并解決相關(guān)民事爭議等諸多方面，都是圍繞當(dāng)前人民群眾反映強烈的突出問題所進行的改革，目的在于切實提高人民群眾對行政訴訟的滿意度和獲得感。事實證明，人民群眾的滿意度和獲得感是評判行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的根本標(biāo)尺。

三是讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。隨著人民群眾權(quán)利意識不斷增強，對公平正義的追求和渴望將更加強烈，對事關(guān)公平正義的執(zhí)法不嚴(yán)、裁判不公和訴訟難等問題將更為關(guān)注。人民法院處在維護社會公平正義的最后一道防線，大力推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化必須把維護社會公平正義作為首要價值追求，堅持公正司法，從實體、程序和時效上充分體現(xiàn)維護社會公平正義的要求，既要善于從法律視角依法辦案，又要善于從社會視角處理問題，確保每一起案件的辦理都成為維護社會公平正義的具體實踐，讓人民群眾感到公平正義就在身邊。

（三）堅持尊重司法規(guī)律是推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的基本方法。規(guī)律是事物發(fā)展進程中所固有的本質(zhì)的、必然的、穩(wěn)定的聯(lián)系，是事物發(fā)展的必然趨勢。習(xí)近平總書記強調(diào)指出：“要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，從零亂的現(xiàn)象中發(fā)現(xiàn)事物內(nèi)部存在的必然聯(lián)系，從客觀事物存在和發(fā)展的規(guī)律出發(fā)，在實踐中按照客觀規(guī)律辦事。”法治政府建設(shè)有其自身發(fā)展規(guī)律，行政審判能夠健康持續(xù)發(fā)展也有其自身發(fā)展規(guī)律。從中國歷史發(fā)展進程看，構(gòu)建和諧順暢的官民關(guān)系直接關(guān)系到政權(quán)安全和國家長治久安。西方國家的學(xué)者一直關(guān)注對政府的權(quán)力控制。自從英國早期自由主義思想家托馬斯·霍布斯運用著名的“利維坦”比喻來論證強有力的國家和政府對于維護社會秩序、避免“戰(zhàn)爭狀態(tài)”的必要性之后，如何控制“利維坦”這只怪獸也始終成為許多政治學(xué)家思考的問題。約翰·洛克在其重要著述《政府論》中，把政府看作是“必要的惡”，明確提出“有限政府”的概念。因此，古今中外莫不把有效控制政府權(quán)力作為國家治理的重要戰(zhàn)略謀劃。權(quán)力運行規(guī)律表明，有權(quán)力就得有監(jiān)督；權(quán)力越大，監(jiān)督的強度就應(yīng)當(dāng)越大。強調(diào)加強對政府權(quán)力的監(jiān)督和控制，并不是否認(rèn)政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大作用，而是為了讓政府更好地發(fā)揮作用。當(dāng)前，一些領(lǐng)域中出現(xiàn)大量民事糾紛甚至刑事案件，有的在很大程度上與政府行政不作為或者亂作為不無關(guān)系。一個地方的政治生態(tài)必將傳導(dǎo)影響行政審判正常開展，行政案件所在地法院容易受到地方保護和行政干預(yù)，有的地方行政審判基本處于失靈狀態(tài)，導(dǎo)致行政訴訟長期存在“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”等突出問題。堅定不移走中國特色社會主義法治道路，就要堅持中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，善于把握大勢和統(tǒng)籌大局，善于運用大國戰(zhàn)略思維研究經(jīng)濟發(fā)展和改革中的各種重大問題，從戰(zhàn)略高度提出適合中國國情的新觀點和新思路，制定重大的戰(zhàn)略性措施和方案。加強行政審判就是堅持戰(zhàn)略思維，站在國內(nèi)國際兩個大局、黨和國家工作大局、全面深化改革全局來思考和研究問題。推進跨行政區(qū)劃法院改革和行政案件跨行政區(qū)域集中管轄改革，這是抓住解決當(dāng)前人民群眾反映強烈的行政訴訟突出問題的“牛鼻子”，找準(zhǔn)行政審判工作存在的基本矛盾和主要問題，以行政審判體制創(chuàng)新重點突破進而帶動整體法治水平的提升。

（四）堅持問題導(dǎo)向是推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的邏輯起點。習(xí)近平總書記指出，“要有強烈的問題意識，以重大問題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問題進一步研究思考，著力推動解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題。我們中國共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來都是為了解決中國的現(xiàn)實問題”。堅持問題導(dǎo)向，解決突出問題，是我們重要的思想方法和工作方法，也是黨的十八大以來各項事業(yè)發(fā)展的鮮明特點和成功經(jīng)驗。

堅持問題導(dǎo)向，前提是正視問題。由于我國的發(fā)展階段和基本國情，發(fā)展仍然是第一要務(wù)，我國長期以來奉行的是政府主導(dǎo)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，以政治動員的方式最大限度整合資源投入經(jīng)濟建設(shè)。有的地方政府的政績觀出現(xiàn)偏差，迷信政績考核GDP化，甚至把GDP作為考核地方政府政績的唯一標(biāo)準(zhǔn)，存在片面追求行政效率、與民爭利以及以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法等情形，有必要把對行政權(quán)力的監(jiān)督放在更加突出位置。

堅持問題導(dǎo)向，核心是找準(zhǔn)問題。問題無處不在，表現(xiàn)形式多種多樣，既要找準(zhǔn)共性問題，也要找到個性問題；既要找準(zhǔn)表面問題，也要找到深層次問題；既要找準(zhǔn)長期積累的歷史遺留問題，也要找準(zhǔn)當(dāng)前發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)實問題。要切實消除那種認(rèn)為對政府權(quán)力監(jiān)督越少、經(jīng)濟社會發(fā)展越好的放任行政權(quán)的認(rèn)識誤區(qū)。如同當(dāng)年在考量環(huán)境保護對于經(jīng)濟社會發(fā)展影響一樣，為了促進經(jīng)濟社會發(fā)展，很多地方基本上走了一條先污染、后治理的路子，結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，付出了沉重代價。在我國決勝小康社會、建成社會主義現(xiàn)代化強國的關(guān)鍵時期，我們不能再走放任行政權(quán)的粗放式發(fā)展的路子。否則即便經(jīng)濟快速發(fā)展了，也會給社會留下一大堆難以化解的矛盾糾紛、留下一大批“偽政績工程”，回過頭來再來治理行政權(quán)力，必然要付出高昂代價和成本。

堅持問題導(dǎo)向，關(guān)鍵是解決問題。要堅持從中國國情出發(fā)，立足于解決實際問題，著眼于解決長遠(yuǎn)問題，推動具有中國特色行政訴訟制度的完善和發(fā)展。黨的十八屆三中全會高度重視改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，特別強調(diào)要整體推進與重點突破相結(jié)合。重點突破的問題必須是中國行政審判現(xiàn)狀反映出來的突出問題。行政訴訟作為監(jiān)督行政權(quán)的司法救濟制度，是架在黨和政府與人民群眾之間的連心橋。行政審判工作就是維護黨和政府良好形象，就是夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。行政審判發(fā)揮著化解一案、規(guī)范一片的效果，是真正暖民心、利長遠(yuǎn)、打根基的好制度。維護黨和國家長治久安，行政訴訟必不可少、功不可沒。古人言：“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。”因此，必須把行政訴訟放在維護國家長治久安、推進國家治理現(xiàn)代化中進行思考和謀劃。

（五）堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記指出：“實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，不能‘腳踩西瓜皮，滑到哪兒算哪兒’，要抓好頂層設(shè)計和任務(wù)落實。”“要加強宏觀思考和頂層設(shè)計，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，同時也要繼續(xù)鼓勵大膽試驗、大膽突破，不斷把改革開放引向深入。”必須堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效解決行政審判體系和審判能力存在的不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)問題。

一是協(xié)調(diào)處理好依法獨立行使審判權(quán)與服務(wù)大局的關(guān)系。依法獨立行使審判權(quán)與服務(wù)大局是辯證統(tǒng)一的，不能割裂開來、對立起來。要找準(zhǔn)依法獨立行使審判權(quán)與服務(wù)大局的契合點，注重維護憲法法律權(quán)威，使行政訴訟法更加符合行政訴訟的規(guī)律，全面加強行政訴訟的功能，實現(xiàn)解決爭議、救濟權(quán)利與監(jiān)督權(quán)力的平衡，促進行政審判水平的提高，確保法律統(tǒng)一實施。

二是協(xié)調(diào)處理好形式法治與實質(zhì)法治的關(guān)系。形式法治強調(diào)法律的至上權(quán)威和地位，注重法律程序化和儀式性，不管良法還是惡法，都要一體嚴(yán)格執(zhí)行。實質(zhì)法治則更加關(guān)注法治內(nèi)涵和實質(zhì)，既強調(diào)實質(zhì)正義也關(guān)注形式正義，既關(guān)注實體公正又關(guān)注程序公正，既關(guān)注法的安定性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、統(tǒng)一性又兼顧法的靈活性和實施效果，既關(guān)注法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性又關(guān)注法的可接受性。當(dāng)前，我國法治建設(shè)正面臨著從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)型的歷史階段。

三是協(xié)調(diào)處理好法律效果與社會效果的關(guān)系。法律效果與社會效果協(xié)調(diào)統(tǒng)一，法律效果是行政審判正常開展的前提和基礎(chǔ)。沒有法律效果作為基礎(chǔ)，社會效果就缺乏法律支撐和保障，是不可持續(xù)的。社會效果是行政審判順利開展的持續(xù)動力，只有不斷滿足人民群眾司法需求，行政審判才有長久的生命力。

四是協(xié)調(diào)處理好頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新的關(guān)系。習(xí)近平總書記指出，要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點，善于從群眾關(guān)注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合。頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新是是一種辯證互動的關(guān)系，由于改革是一個自上而下、漸進式的推進過程，它需要一個總把舵式的頂層設(shè)計，但是與此同時，基層實踐能夠很好地反映出頂層設(shè)計中的問題，所以二者缺一不可。

五是協(xié)調(diào)處理好立足法治本土資源與開放借鑒域外有益成果的關(guān)系。大力推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化必須從我國基本國情出發(fā)，堅定不移地走中國特色社會主義法治道路，汲取中華傳統(tǒng)法律文化精華，認(rèn)真研究和吸收借鑒域外行政訴訟的有益經(jīng)驗，但絕不照抄照搬域外法治理念和訴訟制度，推動中國特色行政審判體系和審判能力不斷完善和深入發(fā)展。

全面推進行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化責(zé)任重大、意義深遠(yuǎn)。本書圍繞《行政訴訟法》及其司法解釋實施中的疑難問題分十七章進行專題研究，各章撰寫作者都是或者曾經(jīng)是行政審判一線的法官、業(yè)務(wù)骨干，感謝他們在繁忙的審判工作之余所做的理論與實務(wù)總結(jié)。圖書出版前，中國法學(xué)會副會長，中南大學(xué)兼職教授、博士生導(dǎo)師江必新大法官對書稿出版進行鼓勵，并提出了寶貴意見，在此特別感謝。中國法制出版社薛強編輯為本書付梓做了大量審校工作，在此一并致謝。希望本書的出版能夠?qū)ν七M行政審判體系和審判能力現(xiàn)代化、對《行政訴訟法》及其司法解釋的實施運用、對行政訴訟實務(wù)工作者有所助益。

編者2018年12月