四、新《行政訴訟法》實施尚存在諸多突出問題

三年多來，新《行政訴訟法》的實施雖取得了令人矚目的成效，但也存在不少亟待解決的突出問題。

一是新《行政訴訟法》為促進行政爭議實質解決而增設的新制度尚未充分發揮功能作用。為解決行政訴訟程序空轉、行政爭議難以實質性解決的“頑疾”，新《行政訴訟法》增加了解決行政爭議的立法目的，并建立了諸多新的制度機制。但從新《行政訴訟法》實施以來的情況看，過去的部分“頑疾”仍未得到根治。一方面，立案門檻的大幅降低在有效解決行政訴訟立案難的同時，也帶來了一定的“副作用”。由于法院在立案階段的審查程度更低，可能有更多不符合法定起訴條件的案件得以立案并進入訴訟程序，經法院依法審查起訴條件后裁定駁回起訴的案件數量可能隨之增多。換言之，立案后經過漫長的一、二審程序后，糾紛卻未必能夠被真正導入訴訟解決渠道，公民、法人或者其他組織提起訴訟的預期目的也就可能隨之落空，同樣導致訴訟程序空轉問題。另一方面，新《行政訴訟法》建立的旨在有效化解爭議的新機制尚未充分發揮應有的功能作用。例如，新《行政訴訟法》第三條第三款明文規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”應當說，行政機關負責人出庭應訴有利于解決行政爭議、促進依法行政和密切官民關系，但實踐中這一制度的落實仍不盡如人意。例如，新《行政訴訟法》實施以來，國家部委涉訴案件大幅增加，但行政機關負責人出庭應訴的案件數量仍很少。總體而言，行政機關負責人出庭應訴的案件數量和比例還不高，“告官不見官”的局面尚未得到根本性扭轉。又如，規范性文件一并審查機制被視為新《行政訴訟法》的亮點之一并被譽為法治政府建設的重要“推動器”，實踐中行政機關依據規范性文件作出行政行為的情形亦不鮮見，但法院啟動對規范性文件合法性審查的案件比例并不高。再如，新《行政訴訟法》為有效解決民行交織問題，確立了行政訴訟中一并解決民事爭議的新機制，但實踐中一并解決民事爭議的案件數量還不多，這一機制發揮的作用仍很不到位。最后，新《行政訴訟法》拓寬了行政訴訟調解的適用范圍，行政賠償、行政補償和行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件均可以調解。但從司法實踐看，不僅行政訴訟案件的撤訴率出現較大幅度下降，以調解書方式審結的行政案件數量并未出現明顯增加，并且行政訴訟案件上訴率、申訴率仍處在較高水平，行政爭議解決的效果仍不理想。

二是部分當事人濫用訴訟權利的現象逐漸增多，且對行政訴訟的過分“青睞”也在一定程度上影響了行政復議等其他糾紛解決機制作用的有效發揮。新《行政訴訟法》實施以來案件數量大幅攀升的事實既表明人民法院不斷降低訴訟門檻和暢通救濟渠道，也表明公民、法人或者其他組織通過行政訴訟解決爭議、維護權益的意識更加強烈，行政爭議解決的法治化程度進一步提升。但從應然的角度看，盡管將司法定位為維護公平正義的最后一道防線未必完全準確，但不論如何，司法不應作為最優先的爭議解決渠道，更不是成本最小的爭議解決渠道。新《行政訴訟法》的實施激發了人們通過行政訴訟維護自身權益和監督行政機關依法行政的熱情，但司法實踐中在一定程度上流露出“動輒就起訴”的傾向，濫用訴權、惡意訴訟的情形也有所顯現。例如，將同一行為拆分為多個中間性環節分別提起訴訟且經法院釋明后不予調整，向明顯不具有相應職責的行政機關反復提出履責申請并進而提起訴訟，在不具有法定回避事由的情況下反復申請回避等。從裁判結果看，2015年全國法院審結的一審行政案件中，裁定駁回起訴的比例明顯高于2014年[8]。從行政訴訟與其他機制的關系看，新《行政訴訟法》實施以來行政爭議多元解決的機制仍未得到普遍建立，同時新《行政訴訟法》通過新增復議機關作共同被告制度所要達到的立法目的也未能得到全面實現。新《行政訴訟法》建立復議機關作共同被告制度的直接目的在于倒逼復議機關加大復議監督力度，將行政爭議解決在復議程序中。從2015年全國復議案件統計數據看[9]，盡管復議機關的糾錯率同比大幅提升，但行政復議案件的數量并未因此增加，反而由2014年的149122件[10]小幅回落到2015年的147696件[11]，且全國行政復議案件總量2013年、2014年連續兩年高于當年全國一審行政案件總量的態勢也被逆轉，由2013年多出5231件[12]、2014年多出7220件[13]，陡然轉變為少了72702件[14]，不僅遠遠無法形成部分學者提出的行政復議案件數量10倍于行政訴訟案件數量的理想分布格局，一審行政訴訟案件數量反而是行政復議案件的1.5倍，很難說明行政復議發揮了解決行政爭議的主渠道作用。

三是人民法院面臨著日益凸顯的案多人少的矛盾，行政審判的質效亟待提升，行政訴訟“三高一低”的狀況尚未得到有效改善。隨著行政訴訟案件數量持續大幅攀升，一些法院行政審判法官的人均辦案數量和工作負荷超過刑事法官和民事法官，案多人少的矛盾日益凸顯。同時，由于新《行政訴訟法》對一審和再審案件級別管轄的調整，四級法院行政案件數量呈“倒金字塔”分布，與盡量將矛盾糾紛化解在基層的整體司法理念不完全合拍。從審判質量看，新《行政訴訟法》實施以來各級人民法院通過加強培訓學習解決了層出不窮的新情況、新問題，但毋庸諱言，審判質量總體上仍有較大提升空間，從二審改判發回情況看，2015年二審法院對上訴案件發回重申率和改判率也明顯高于2014年[15]。同時，對各地法院所作裁判文書的實證分析表明，司法尺度不統一的情況仍較為突出。從審判效率看，新《行政訴訟法》增設了行政訴訟簡易程序，旨在實現簡案快審、提高審判效率的目的，但實踐中對行政訴訟簡易程序的利用不多，提升審判效率的作用受到較大制約。從審判效果看，行政案件上訴率高、申訴率高、信訪率高和服判息訴率低的“三高一低”狀況仍未得到根本緩解，行政審判的公信力亟待提升。最后，從行政審判隊伍的狀況看，新《行政訴訟法》實施后隨著案件數量持續大幅攀升，一些法院充實了行政審判法官隊伍，但總體而言行政審判隊伍量小質弱的局面未能改觀。一些地方根據新《行政訴訟法》第十八條第二款的規定實行行政案件跨區域集中管轄，有利于提升行政審判的專業化程度、統一行政審判司法尺度、減少行政干預和地方保護，從而提升行政審判的公正性與公信力，但在一些地方也出現案件集中而行政審判人員未能集中甚至骨干隊伍流失問題，在一定范圍內帶來行政審判力量受到削弱的隱患。

四是行政機關面臨的應訴壓力大幅增加，新《行政訴訟法》旨在促進行政機關依法行政的制度機制尚未充分發揮作用。新《行政訴訟法》實施以來，在行政訴訟案件數量大幅攀升的同時，行政機關面臨的應訴壓力陡然加大。例如，北京市某區人民政府2015年在北京四中院涉訴的一審行政案件就多達611件，2016年進一步增加到1500件以上，平均每個工作日就有幾件案件“入賬”，即使不考慮其在其他法院的涉訴案件，應訴壓力已十分巨大。不僅案件增多，由于復議機關作共同被告的案件既可由復議機關所在地法院管轄，也可由原行政機關所在地法院管轄，因此不少行政機關需要頻繁往返多地應訴，出庭應訴的成本大幅增加。而在應訴案件壓力陡增，但應訴力量難以同步跟進的情況下，應訴工作的質量可能會受到一定影響，甚至可能會對復議工作等其他方面的工作產生沖擊。除了應訴壓力增大，行政機關負責人出庭應訴作為行政機關的一項訴訟義務被新《行政訴訟法》確定下來。新《行政訴訟法》實施以來，行政機關負責人出庭應訴的案件數量和比例均有所提升，但總體而言仍不高，且存在區域發展不均衡、出庭應訴的行政負責人中正職負責人的占比不大、行政機關負責人出庭不出聲的情形時有發生等短板。此外，新《行政訴訟法》加大了司法審查的力度，如確立了明顯不當的審查標準，規定對程序輕微違法的行政行為采取確認違法判決方式等，但從司法實踐看，以明顯不當為由判決撤銷或變更行政行為的案件數量偏少，表明法院對行政自由裁量權行使的監督仍然孱弱；對于行政程序輕微違法的行政行為，仍有一些案件以行政行為存在瑕疵但尚不構成違法等為由沿用過去駁回訴訟請求的判決方式，導致新《行政訴訟法》確立該項判決方式的目的未能得到全面實現。

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[1]. 參見《天津高院首次發布行政審判白皮書》，載民主與法制網http://www.mzyfz.com/index.php/cms/item-view-id-1164909?verified=1。

[2]. 參見《云南高院發布2015云南法院行政案件司法審查報告白皮書》，載云南法院網http://www.gy.yn.gov.cn/Article/xwgj/xwfb/201607/48797.html。

[3]. 參見《北京高院通報行政案件審理情況》，載新華網http://news.xinhuanet.com/legal/2016-04/30/c_128946799.htm。

[4]. 參見《江西高院：2015年行政機關敗訴案占一審判決案件總數近三成》，載法制網http://law365.legaldaily.com.cn/ecard/post_view.php?post_id=20512。

[5]. 參見《山東發布2015年行政審判白皮書公布10件政府信息公開典型案例》，載中國法院網http://www.chinacourt.org/article/detail/2016/03/id/1825068.shtml。

[6]. 參見《江西高院2015年行政審判白皮書發布 行政機關敗訴呈上升態勢》，載新浪網http://finance.sina.com.cn/sf/news/2016-06-07/111132589.html。

[7]. 參見《黑龍江法院發布行政審判白皮書 四項建議助推法治政府建設》，載中國長安網http://www.chinapeace.gov.cn/2016-06/13/content_11347414.htm。

[8]. 耿寶建：《新〈行政訴訟法〉實施一年回顧與展望》，載《法律適用》2016年第8期，第11頁。

[9]. 參見國務院法制辦公室公布的全國行政復議、行政應訴案件統計數據，載國務院法制辦公室官網http://www.chinalaw.gov.cn/article/xzfy/。

[10]. 其中，中央行政機關受理5746件，地方行政機關受理143376件。

[11]. 其中，中央行政機關受理141968件，地方行政機關受理5728件。

[12]. 2013年全國法院新收一審行政訴訟案件123194件，全國行政機關辦理行政復議案件128425件。

[13]. 2014年全國法院新收一審行政訴訟案件141880件，全國行政機關辦理行政復議案件149122件。

[14]. 2015年全國法院新收一審行政案件220398件，全國行政機關辦理行政復議案件147696件。

[15]. 耿寶建：《新〈行政訴訟法〉實施一年回顧與展望》，載《法律適用》2016年第8期，第9頁。