一、沿著中國特色社會主義法治道路不斷前行的新《行政訴訟法》

新《行政訴訟法》是沿著中國特色社會主義法治道路不斷前行、伴隨法治政府建設不斷發展的一項訴訟制度。黨的十八大根據“到2020年全面建成小康社會”的新形勢和新要求，作出了“全面推進依法治國”的重大決策和戰略部署，并提出了2020年基本建成法治政府的目標。黨的十八屆三中全會提出了“建設法治政府和服務型政府”的任務，“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”。黨的十八屆四中全會對“深入推進依法行政，加快建設法治政府”作了全面部署，并提出“完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題”。2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，修改后的《行政訴訟法》于2015年5月1日起實施。這是黨的十八屆四中全會后，國家立法機關修改的第一部法律，也是《行政訴訟法》實施24年來作出的首次修改，標志著“民告官”正式邁入2.0時代。2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，對《行政訴訟法》作了第二次修正。新《行政訴訟法》貫徹了黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，落實全面推進依法治國的各項要求，新《行政訴訟法》結合中國實際，適應推進法治國家、法治政府、法治社會建設的新形勢、新要求，作出許多重大制度創新，此次修改必將對全面依法治國、加快建設法治政府、有效解決行政爭議、更加充分保障公民行使行政訴訟權利等起到積極的作用。

（一）新《行政訴訟法》實施下的變局

1.通過法治渠道解決行政爭議的多了，“信訪不信法”的少了。新《行政訴訟法》是一部維護社會公平正義，保障公民、法人和其他組織合法權益的重要法律。新《行政訴訟法》通過擴大行政訴訟受案范圍、擴展行政訴訟原告保護范圍、延長起訴期限、增加先予執行制度、修改二審行政案件審查方式、明確生效裁判應當再審的幾種情形等諸多條款修改補充，更加注重發揮新《行政訴訟法》在維護社會公平正義、保障公民合法權益方面的重要職能作用。特別是新《行政訴訟法》在排除地方保護和行政干預方面大膽創新，確立了行政案件跨行政區域集中管轄制度，由中級以上人民法院管轄國務院部門或縣級以上人民政府被訴案件，排除對司法的行政干預，有助于人民法院依法獨立公正行使行政審判權，促進司法公正。新《行政訴訟法》實施以來，社會公眾對通過行政訴訟渠道維護社會公平正義、維護自身合法權益的愿望越來越強烈。面對大量存在的行政爭議，我們是疏還是堵，這需要法治思維和政治智慧。疏就是要敞開法院立案大門，對符合法定條件案件的依法立案。堵就是各人自守一畝三分田，以自己的行事標準對待百姓的呼聲，把容易處理的案件收進來，不容易辦理的案件則嚴把關口，能堵則堵，讓老百姓告狀無門。結果導致一些簡單行政案件因為無法通過法治渠道及時解決，進而引發大量民事糾紛，甚至釀成嚴重刑事案件。反躬自問，為什么這么多年來信訪案件高居不下，重要原因就在于一些部門和地方各自為政，守住自己的一畝三分田不放，缺乏全局思維、整體思維、系統思維、法治思維。對于行政案件數量上升，從一個側面來講，是一件利國利民的好事，這最起碼說明老百姓相信法治，愿意通過法治渠道解決問題。作為政權機關也可以借助這個渠道開展群眾工作，不至于把矛盾糾紛推向社會。當然，案件多了，行政機關應訴就多了，行政行為接受司法審查的機會多了，行政機關敗訴風險也在加大，行政機關必然會有適應過程。

2.行政機關領導干部尊法講法的多了，“無法無天”的少了。新《行政訴訟法》的重要功能在于強化對行政機關的司法監督。在國家治理體系中，政府無疑是最重要的治理主體和法律實施主體之一，政府治理法治化又會直接影響國家治理現代化和法治化。一個國家的法治狀況和法治發達程度無疑與行政權的有效監督和制約密切關聯，推進國家治理現代化必須把行政權關進制度的籠子里。行政訴訟調整的是行政機關與公民、法人、其他組織之間的行政法律關系，行使監督行政權的重要職責，體現的是司法權對行政權的監督與制約機制。行政訴訟通過對政府行政行為合法性的審查，監督、規范行政機關的行政行為，對于推進依法行政具有重要作用。行政訴訟制度作為國家治理體系的重要組成部分，理應發揮把行政權關進法治籠子的特殊職能作用。新《行政訴訟法》圍繞加大對行政機關監督，首次確立了當事人的訴權保護原則并禁止行政機關干預阻礙法院立案，建立了行政機關負責人出庭應訴制度，擴充了可做行政訴訟被告的機關范圍，加大了對行政機關不履行法院裁判的威懾力度。在中國這樣一個行政權有著極為強勢傳統的國度，各行各業都被打上行政化烙印，縣法院審不了縣政府案件，就是現實的真切反映。作為法律人，我們確實趕上了法治建設的好時代，盡管當前還存在這樣那樣的不足，但畢竟讓我們感受到黨中央推進法治的決心，看到了實實在在的法治進步。行政機關負責人作為關鍵少數，在推進法治建設中發揮著關鍵作用。新《行政訴訟法》實施以來，行政機關負責人出庭應訴案件越來越多，特別是一些高級別的領導干部紛紛走進法院應訴案件。盡管一些人對此并不理解，認為這是以人治方式推進法治。但誰都不能否認，行政機關負責人這些關鍵少數，一次出庭應訴就是一次尊法學法守法用法的過程。過言之，一次出庭應訴甚至要超過聽十次法治講座效果。當然，出庭應訴僅僅是領導干部重視法治的表象，關鍵是要把法治真正落實到工作中，而不是說在嘴上、掛在墻上。據統計，新《行政訴訟法》實施一年間，北京法院在審結的一審行政訴訟案件中，行政機關總體敗訴率達10.7%，行政機關實體判決敗訴率達29%。

3.上級行政機關板起面孔嚴格監督的多了，“袒護遮掩”的少了。新《行政訴訟法》規定的行政復議雙被告制度，盡管實施以來上級行政機關應訴案件多了，應訴成本上升了，應訴壓力大了，甚至很多行政機關已經不適應這種局面。有人說這是“連坐”，制度設計不科學，但誰也不能否認，這種行政復議機關只要不嚴格監督糾正下級機關行政行為就要共同當被告的規定，就是要倒逼上級機關發揮監督下級機關的作用。在中國行政體制下，上級行政機關對下級機關有著重要權威，在實質解決矛盾糾紛上有著明顯優勢，只要愿意監督，就能解決問題。大量矛盾糾紛只要在行政程序中都能夠得到妥善解決，老百姓不愿意到法院與政府對簿公堂。新法實施以來，上級行政機關包括國家部委已經走下神壇，紛紛在基層法院應訴行政案件。這或許也為這些行政機關深入基層、深入群眾提供了平臺，把長期以來包裹在這些機關外面的神秘感逐步打破，讓人民群眾更容易接近這些機關，從而讓這些機關的工作更能接地氣。新《行政訴訟法》實施之日正趕上立案登記制實施之時，借助立案登記制東風，掃清了一些地方長期存在的立案人為障礙和潛規則。新《行政訴訟法》實施的首要變化是行政訴訟案件大幅上升，盡管2015年全國法院受理行政一審案件已經超過20萬件，與同期的民商事案件、刑事案件相比，案件總量差距仍然很大。但是新《行政訴訟法》實施以來，畢竟打破了《行政訴訟法》實施20多年來一直存在的案件總量始終徘徊在12萬件左右的怪圈。據統計，新《行政訴訟法》實施以前，每年選擇行政訴訟程序解決行政糾紛的只有10萬件左右，相比之下每年因行政糾紛引發的信訪案件高達數百萬件之多。為了有效解決行政爭議，新《行政訴訟法》第一條將“解決行政爭議”首次增加為行政訴訟立法目的，建立了行政訴訟的立案登記制度，加大行政復議在解決行政爭議中的職能作用，建立了行政訴訟適度調解規則，設立了行政一并解決民事爭議程序，增加了一審簡易程序等規定。新《行政訴訟法》實施以來，行政復議有效解決行政爭議的主渠道作用日益凸顯，辦案質量和糾紛化解力度不斷提高。據統計，2015年全國行政復議案件申請數量達16.7萬余件，比2014年增長9.84%；受理數量達14.8萬余件，比2014年增長12.55%。其中，通過撤銷、變更、確認違法、責令履行等方式結案的比例為13.32%，通過調解、和解等方式結案的比例為20.86%。隨著立案登記制的施行，行政訴訟案件數量大幅增長，在解決行政訴訟案件“立案難”“審理難”“執行難”等突出問題上取得階段性成效。據統計，自2015年5月1日新法實施后到2016年4月20日，北京法院共受理各類行政案件16281件，同比上升99%。北京市第四中級人民法院行政案件立案率從2014年全市法院的32%提高到88%；2015年共受理以區縣政府為被告的一審行政案件1397件，是2014年全市法院受理該類案件總量的7倍。

4.法院依法獨立公正裁判的多了，“程序空轉”的少了。新《行政訴訟法》把解決行政爭議作為行政訴訟的立法目的。在正確處理影響社會和諧的諸多矛盾中，公權力與私權利之間、政府與人民群眾之間的關系涉及面最廣、社會關注程度最高、最易引發糾紛，特別是在我國當前建立和完善社會主義市場經濟體制、實現政府職能轉變的過程中，由于利益關系的變化和復雜以及因行政行為違法或不規范引發行政爭議和訴訟的情況在所難免，妥善處理政府與人民群眾、行政機關與行政相對人之間的關系至關重要。行政訴訟的特有功能就在于通過依法受理和審判行政訴訟案件，引導各個利益群體以合法、理性的方式表達自己的意愿和要求；通過依法支持合法的行政行為，糾正違法和顯失公正的行政行為，協調公共權力與公民權利的關系，促進社會公平和正義，從根本上減少社會不安定因素。但是，長期以來，由于受到諸多因素影響，行政訴訟化解矛盾糾紛功能并沒有得到有效發揮，出現程序空轉，行政訴訟案件上訴率、申訴率高，“信訪不信法”現象突出。在新《行政訴訟法》中圍繞人民法院依法獨立公正行使審判權、有效解決行政爭議，在制度設計上也想了很多辦法。圍繞行政審判中經常出現的地方保護和行政干預問題，新《行政訴訟法》規定了行政案件跨行政區域集中管轄制度，建立與行政區劃適當分離的行政訴訟管轄制度，從而切斷當地行政機關對法院的干預和影響；圍繞司法實踐中長期存在的行政案件有實無名的協調問題，新法專門規定了幾類案件可以調解解決，為人民法院通過調解實質性解決爭議提供了制度空間；圍繞當前行政爭議與民事爭議相互交織，行政審判案結事難了、程序空轉問題，新法專門規定了行政訴訟可以一并解決民事爭議。新《行政訴訟法》實施以來，全國法院實體判決行政機關敗訴案件比率已經超過30%。這些成效還是初步的，制度紅利隨著司法改革的深化還會進一步釋放出來。長期以來，由于行政審判體制原因，行政訴訟制度功能并沒有充分發揮出來，甚至在一些地方出現制度失靈，缺乏有效監督的行政權就如同“洪水猛獸”可能隨時肆虐老百姓的權利。在一些司法環境差的地方，行政審判容易被當地政府綁架，行政審判保障屏障失守，有的地方法院甚至成為當地政府征地拆遷的急先鋒，這樣的審判怎能讓老百姓信服，司法公信又怎能建立起來？新法實施以來，適逢中央推進司法改革的重大舉措持續推出，行政審判的司法環境積極向好的態勢正在形成。

5.“紅頭文件”依法規范的多了，任性而為的少了。“紅頭文件”是社會公眾對政府發布的帶有紅色套印標題和政府公章的規范性文件的俗稱，往往代表政府權威、公信和形象。規范性文件附帶審查是新《行政訴訟法》確立的一項新制度和規定，體現了法治精神和法治進步。實踐中，“紅頭文件”制定較為隨意，制定程序也不夠嚴格，導致“紅頭文件”過多、過濫。“紅頭文件”一旦實施就容易成為一些行政機關違法行政的擋箭牌和借口，因而成為行政機關謀取地方利益和部門利益的“自留地”。并且，現有“紅頭文件”的數量遠遠超過行政法規和規章，且其實際適用效力顯得比法律、行政法規、規章的效力還要高，有的政府部門和執法人員甚至只認“紅頭文件”不認法。在實踐中，有的行政機關在制定“紅頭文件”時習慣于搞變通、打折扣，尤其是在涉及民生的征地拆遷、公共設施建設、市場經濟建設等領域，甚至以“紅頭文件”形式，公然把法律規定擱置一邊，使“紅頭文件”與法律規定明顯沖突。有的地方政府利用起草、制定“紅頭文件”的機會，將某些帶有地方保護主義成分的內容規定到“紅頭文件”中，使之合法化，這種做法與社會主義市場經濟是相抵觸的，行政機關對市場的不適當干預不利于全國統一大市場的形成。這種情況下，“紅頭文件”一經實施極易引發矛盾糾紛，甚至出現大面積違法。法院對“紅頭文件”附帶審查，事實上就是對“紅頭文件”與上位法是否合法進行審查，一經審查發現違法“紅頭文件”就建議制定機關進行處理，從而維護國家法制統一，保障社會主義市場經濟健康發展。

6.整個社會宣傳運用新《行政訴訟法》的多了，“漠不關心”的少了?！缎姓V訟法》實施二十多年來，因為行政訴訟的一方當事人是行政機關，一些法院擔心宣傳不當容易引起當地行政機關的不滿，無論是新聞媒體，還是法院、行政機關，都不愿意觸碰這個領域，鮮有把行政案件在新聞媒體上廣泛宣傳的。可越是這樣，越容易讓行政機關高高在上、脫離群眾，讓老百姓感覺行政訴訟觸不可及。新《行政訴訟法》實施以來，各地法院紛紛召開新聞通報會、案例發布會，把行政審判成效宣傳出去。一些新聞媒體也紛紛加入對行政訴訟普法宣傳的隊伍中來，通過以案釋法，向老百姓講清道理，發揮新聞媒體的監督作用，強化法治在社會治理中的作用。老百姓也開始學習運用《行政訴訟法》來理性合法地維護自己的合法權益。這樣一來，當地政治生態悄然發生變化，不管是誰都愿意把自己的活動納入法治軌道，遵紀守法、尊重規律、官民魚水情的氛圍逐漸形成。

（二）新《行政訴訟法》實施下的破局

新《行政訴訟法》實施，一些長期固化的陳規陋習正在被打破，這些陳規陋習正是制約行政訴訟有效實施、阻礙中國法治進步的重要因素。

1.打破“官本位”?！肮俦疚弧笔且环N以官為本、以官為貴、以官為尊的主要內容的價值觀?！肮俦疚弧币庾R與以人為本的“民本位”相對立，與中國的社會主義性質南轅北轍，是對黨的宗旨的根本否定，其現實危害性是多方面的，既阻礙改革創新，制約經濟社會發展進程，也損害黨和政府的形象，影響政府公信力，動搖黨的執政基礎。新《行政訴訟法》首次確立了當事人的訴權保護原則并禁止行政機關干預阻礙法院立案。新《行政訴訟法》第三條規定，人民法院應當保障公民、法人或其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。同時規定，行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。該項原則首次出現在了“總則”部分，彰顯了行政訴訟中訴權保護的重要地位，有利于法院排除行政機關及其工作人員的干擾，更獨立地行使審判權。新《行政訴訟法》在制度設計上強調“官民”訴訟地位平等，還專門規定行政機關負責人應當出庭應訴制度，解決“告官不見官”問題。行政機關負責人出庭應訴，與行政相對人平等對話溝通，“面對面”辨法析理，不僅彰顯了法治思維，而且昭示了不管是“官”還是“民”，都必須依法按程序辦事、依法定規則處理問題，從而推動全社會樹立法治意識。新《行政訴訟法》加大了對行政機關不履行法院裁判的威懾力度。新《行政訴訟法》第九十六規定，對行政機關不履行法院裁判、調解書的，人民法院除可對行政機關負責人處按日罰款外，還可將行政拒絕履行的情況予以公告；對拒不履行社會影響惡劣的，可以對行政機關直接負責的主管人員和其他直接負責人員予以拘留，增強了對行政機關的威懾力度。新《行政訴訟法》的有效實施，對于打破“官本位”，樹立“民本位”，無疑具有重要推動作用。

2.打破“行政化”。與“官本位”密切相關的是“行政化”?！靶姓笔且怨倭趴萍壷茷榛咎卣鞯男姓芾碓诖髮W管理中被泛化或濫用，不顧及經濟社會發展規律，完全依靠行政權力，按照行政手段、行政方式、行政運行方式進行管理。將整個社會納入國家行政系統的體制結構，把所有的人、所有的組織和部門都分別歸入行政序列，規定其等級，劃分其行政權限，并最終服從統一的行政控制。“行政化”當前仍然在諸多領域大量存在。一些行政機關的領導干部和執法人員對依法行政的重要性認識不足，法治觀念淡薄，對《行政訴訟法》實施的重大意義認識不足，對行政訴訟制度態度消極，甚至采取抵觸態度。在行政管理和行政執法中，一些行政機關領導干部和執法人員仍然受到執法習慣和執法慣性的較大影響，對法律缺乏信仰，沒有完全樹立起尊法學法守法用法的自覺性和主動性，在工作中仍然習慣于說起來重要、做起來不要，甚至以言代法，以權壓法。法治思維欠缺，必然導致在具體執法中表現出極大的不確定性和搖擺性，違法行政行為便不可避免地發生。打破“行政化”，重在加強對行政權的監督和控制，一個國家的法治狀況無疑與行政權的有效監督和制約密切關聯，作為法治國家在進行國家治理時無疑要考慮如何把行政權關進制度的籠子里。我國行政訴訟制度作為國家治理體系的重要組成部分，理應發揮把行政權關進法治籠子的特殊職能作用。行政訴訟制度俗稱“民告官”制度，是一個國家民主與法治的晴雨表，行政訴訟制度直接反映并影響國家的整體法治進程。

3.打破“地方化”。長期以來，行政審判體制出現地方化和行政化的弊端，影響行政訴訟制度功能的正常發揮。我國目前采取的是在普通法院內設立行政審判庭的方式?！霸谀壳八痉▏乐厥苤朴谛姓捏w制下，行政審判較之其他案件更容易受到行政干預，而行政審判庭只是法院內部的一個部門，在實踐中法院領導往往從整個法院與政府及其他機關的關系出發考慮行政審判，而難以從把行政審判置于司法權對行政權的合法性監督的應有視角考慮，行政審判擺脫行政的干預在法院內部得不到足夠的重視和支持?！?span id="rev_annot3">[1]同時，“由于我國的司法管轄區與地方行政區合二為一，人、財、物又都依附于地方，受制于地方，行政審判機構和審判人員很難保證司法的天平不因金錢的砝碼而失去正義的平衡”[2]。為擺脫地方政府對行政審判的干預，新《行政訴訟法》第十八條第二款規定，經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。該規定為行政訴訟的跨區域管轄留下了制度空間，有望擺脫行政審判地方化對公正性的影響。因此，建立公正高效權威的行政訴訟制度，嚴格落實行政案件立案登記制改革，實質解決人民群眾反映強烈的“立案難”“審理難”“執行難”問題，重塑政府與人民群眾的和諧“官民”關系，關鍵在于對現行行政審判體制機制進行完善，讓行政案件實現跨區域集中管轄，真正把行政權關進法治籠子，有權不能任性。