第二章 土地信托：以“中信——農村土地承包經營權集合信托計劃”為例^[1]

第一節 概述

將土地承包經營權以信托的方式進行流轉并沒有法律明確規定的概念，但《信托法》第二條對信托有明確的定義^[2]，而土地承包經營權只是其中的財產權而已，因此本文認為土地承包經營權信托是指委托人基于對受托人的信任，將土地承包經營權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。

值得注意的是現在湖南益陽、福建沙縣成立的土地信托公司所運行的土地信托，包括本文中討論的中信信托模式，嚴格意義上都指土地承包經營權信托。因為按照《物權法》規定，土地上的用益物權包含了土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等諸多權利，而建設用地使用權、宅基地使用權等均有可能用到信托的方式來流轉，因此用土地信托并不準確。但為了行文方便以及約定俗成的說法，以下若無特別說明，所指土地信托代替土地承包經營權信托。

一、土地承包經營權信托發展

土地信托^[3]最早起源于英國，由當時的用益制度發展而來。1391年當時的國王亨利一世與愛德華三世頒布了《死手法》，《死手法》禁止民眾將土地捐贈給教會，但民眾使用用益制度就可以規避此項禁令：即捐贈人將土地信托給受托人管理土地，受益人卻是教會，因此土地收益歸于教會^[4]。土地信托進一步發展壯大則是在美國。美國的土地信托主要有土地保護信托^[5]、社區土地信托^[6]、土地開發融資型信托^[7]。土地保護信托的主要功能是保護環境；社區土地信托主要是為了保障中下層人民的基本住房需求；土地開發融資型信托主要用于商業運作，類似于中國的房地產開發信托。第一次將土地信托引進亞洲的國家是日本，主要將土地及其附著物、地上權和土地租賃權作為信托財產^[8]。日本土地信托模式主要有租賃型土地信托^[9]、出售型土地信托^[10]兩種。租賃型土地信托中受托人的主要職責是將土地出租出去；出售型土地信托受托人的職責則主要是將土地出售。

中國的土地信托主要是為了有效利用土地，即類似于日本的租賃型土地信托模式，因為當土地信托終止時，原土地的土地承包經營權需要返回給委托人。同時因為中國有嚴格的耕地保護制度，土地信托也有一定的保護耕地宗旨，即類似于美國的土地保護信托模式。

中國最早在實踐運行中提倡土地信托概念的是浙江紹興。2001年浙江紹興首創土地信托流轉服務，設立村、鎮、縣三級信托服務中心，土地信托服務中心主要提供一些土地承包經營權相關的信息，如轉讓土地的地理位置、面積，適宜種植狀況，轉讓人所同意的價格區間，并承諾在轉讓方與受讓方達成轉讓合同后，繼續提供后續服務^[11]。轉讓方與受讓人對土地達成一致意見后，則由村經濟合作社反租農戶該土地，再由村經濟合作社將土地租賃給受讓人。

2010年湖南益陽出現了中國首個土地信托公司，該土地信托公司由政府出資設立。具體操作過程是先由農戶與土地信托公司簽訂土地信托合同，將土地承包經營權信托給土地信托公司，再由土地信托公司將受托管理的土地整理開發，再轉租給種糧大戶或其他外來企業。2011年，福建沙縣也仿照湖南益陽，由政府出資設立土地信托公司，福建沙縣模式的基本運作程序與湖南益陽模式基本相同^[12]。

2010年還出現了首個由商業信托公司受托管理的土地信托。操作過程是首先五里明鎮由玉米種植合作社將其合法擁有的土地承包經營權、魚塘承包經營權委托給中糧信托公司，成立了國內首個土地承包經營權、魚塘承包經營權的信托，之后再由中糧信托公司將土地承包經營權和魚塘承包經營權出租給他人。玉米種植合作則將以上信托的收益權作為質押擔保，從龍江銀行肇東支行農業貸款1000萬元。

2013年10月10日中信——農村土地承包經營權集合信托計劃誕生，此信托計劃并非首例土地信托，也并非首例信托公司受托管理的土地信托，但卻被業內人士稱為土地信托第一單。因其意義的重大與深遠，筆者將在下文以中信信托模式為模板，分析以中信信托為代表的信托公司可以采取以信托的方式流轉農村土地的法律依據，以及此信托計劃中存在哪些法律問題，并提出改變中信信托模式現存設計的法律關系的建議。

二、土地承包經營權信托法律依據

《物權法》第一百二十八條^[13]、《農村土地承包法》第三十二條^[14]、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第十五條^[15]均規定了承包方除了轉包、出租、互換、轉讓等方式流轉土地外，還可以按照其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉土地。采取信托的方式流轉土地并不屬于轉包、出租、互換、轉讓方式，但可以歸屬于符合《信托法》等規定的其他方式。

《信托法》第七條^[16]、第十四條^[17]明確規定合法的信托財產權利即可以作為信托財產。從反面來說只要不是法律法規禁止流通的財產就可以作為信托財產。《物權法》第十一章也規定土地承包經營權是用益物權，是合法的信托財產，土地承包經營權可以作為信托財產進行流轉。

2013年中央1號文件《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》、2014年中央1號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》均提出發展多種形式的適度規模經營，土地承包經營權信托即屬于多種形式規模經營的流轉方式之一。

同時也有多地地方政策在大力支持發展土地信托，如福建省《關于加快推進現代農業發展的若干意見》明確規定要在全省內推廣沙縣土地信托流轉的模式，支持成立土地承包經營權信托公司，也要健全縣鄉土地信托網絡；浙江杭州市《關于2010年綜合配套改革試點工作實施意見》規定杭州市重點以鄉鎮為單位組建土地信托中心，探索土地信托機制；湖南益陽市《關于進一步推進農村土地信托流轉試點工作的意見》《益陽市農村土地信托流轉工作領導小組關于印發〈2012年益陽市農村土地信托流轉工作要點〉的通知》均對土地信托表示支持，加強土地信托流轉工作。

從以上宏觀法律政策背景分析得出，中央層面支持多種形式的土地流轉方式，同時部分省市也有相關政策明確推廣土地信托，這為以信托的方式推進土地流轉改革提供了較大的空間與舞臺。