前言

36年前，中華大地掀起了一場波瀾壯闊的經(jīng)濟(jì)體制改革，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)。在這場大變革中，以“簡政放權(quán)、減稅讓利”為核心的財(cái)稅體制改革成為城市經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，實(shí)現(xiàn)了政企分離（公有制企業(yè)成為獨(dú)立的商品生產(chǎn)經(jīng)營者，市場機(jī)制逐漸形成），調(diào)動了地方積極性（地方政府充分發(fā)揮作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展）。

20年前，一場驚心動魄的財(cái)稅體制改革，旨在“建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的稅制體系”和“理順中央與地方分配關(guān)系”，結(jié)束了“稅收萬能”意識下的稅種叢生的稅制改革和“大干快上”理念下的地區(qū)分割的“諸侯經(jīng)濟(jì)”局面，扭轉(zhuǎn)了財(cái)政收入占GDP比重、中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入比重（即所謂的“兩個比重”）持續(xù)下降的趨勢。

2013年11月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”

如何處理好政府和市場的關(guān)系？如何保障市場起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用？這顯然涉及政府職能的科學(xué)定位與有效行使——政府應(yīng)該干什么、應(yīng)該怎么干。而財(cái)稅體制作為各級地方政府間的事權(quán)支出責(zé)任與收入劃分的一種制度安排，無疑關(guān)系到新時期政府職能行使的無偏性和有效性。特別是《決定》強(qiáng)調(diào)指出，“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。”因此，總結(jié)已運(yùn)行20年分稅制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，展望新時期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建“科學(xué)的財(cái)稅體制”是擺在我們面前的一項(xiàng)亟待破解的重大課題。

中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院的財(cái)政系和財(cái)稅研究所部分教師，先后召開了十余次的內(nèi)部小型研討會，就“科學(xué)的財(cái)稅體制”和“現(xiàn)代財(cái)政制度”的內(nèi)涵、本質(zhì)要求、實(shí)現(xiàn)路徑等關(guān)鍵問題，展開熱烈討論。我們本著主要觀點(diǎn)達(dá)成共識、具體分析求同存異的指導(dǎo)思想，群策群力，分工負(fù)責(zé)，歷經(jīng)8個多月，形成了《中國分稅制：問題與改革》這部著作。

本書所體現(xiàn)出來的主要觀點(diǎn)和改革建議如下：

第一，1994年分稅制改革是一次具有里程碑意義的財(cái)稅體制改革。1994年分稅制改革，不僅廢除了財(cái)政承包制，規(guī)范了政府間財(cái)政關(guān)系，扭轉(zhuǎn)了“兩個比重”持續(xù)下降趨勢，更為重要的是，極大地激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，并推動了社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的逐步建立和發(fā)展。

第二，在新的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，構(gòu)建“科學(xué)的財(cái)稅體制”迫在眉睫。在適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)增長速度、實(shí)現(xiàn)包容性增長和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新時期，要“更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，特別是要改變地方政府激勵約束機(jī)制扭曲狀況，就必須構(gòu)建“科學(xué)的財(cái)稅體制”。

第三，借鑒財(cái)政聯(lián)邦制的合理成分，打造財(cái)政郡縣制財(cái)稅體制。1994年分稅制的制度設(shè)計(jì)在很大程度上體現(xiàn)了財(cái)政聯(lián)邦制原理，與我國的國情不太適合。如何在地方政府“對上負(fù)責(zé)”的同時，使其更加關(guān)切地方民眾利益？“科學(xué)的財(cái)稅體制”應(yīng)向我國傳統(tǒng)的郡縣制有一定程度的回歸。

第四，在收入責(zé)任劃分上，分稅為主，分成為輔。1994年分稅制改革在運(yùn)行過程中逐漸演變成分成為主的分稅制，雖然極大地激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，支撐了長達(dá)20年的高速增長，但也鑄就了粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式。因此，深化分稅制改革的收入責(zé)任劃分應(yīng)以分稅為主、分成為輔——中央政府主體稅種包括增值稅、企業(yè)所得稅和消費(fèi)稅，省級政府主體稅種是個人所得稅，縣級政府的主體稅種是零售稅。

第五，在支出責(zé)任安排上，政府間權(quán)責(zé)明晰統(tǒng)一，財(cái)力匹配適度。長期以來，政府間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分“剪不斷，理還亂”，在很大程度上是因?yàn)闆]有做到“凡是能由市場形成價格的都交給市場”。如果政府只做市場失靈領(lǐng)域的事務(wù)，各級政府間的事權(quán)劃分及其相應(yīng)的支出責(zé)任也就不難明晰界定；即使政府間支出責(zé)任劃分與收入劃分之間無法完全匹配，地方政府難以承擔(dān)其支出責(zé)任，也可通過轉(zhuǎn)移支付制度來彌補(bǔ)財(cái)力缺口，只是轉(zhuǎn)移支付規(guī)模要適度。因此，政府間支出責(zé)任安排必須與轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行聯(lián)動改革。

第六，完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高分類撥款比重。考慮到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的弊端、地方政府的支出偏好、縱向政府間信息不對稱程度較高以及基本公共服務(wù)均等化的必要性，用途指定較寬泛并按因素法分配資金的分類撥款，更適合我國的國情，提高分類撥款比重應(yīng)成為我國轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整的方向。

第七，省以下財(cái)政管理體制改革要從政治激勵、行政區(qū)劃和財(cái)政制度三個層面統(tǒng)籌規(guī)劃和改革。縣級政權(quán)在整個國家的長治久安中扮演著極其重要的角色，而目前縣級政府存在著嚴(yán)重的縱向財(cái)政失衡，省直管縣改革有可能加劇縣級政府的職能錯位和行為扭曲。為了更好地促進(jìn)縣級政府的職能優(yōu)化以及經(jīng)濟(jì)社會的長期協(xié)調(diào)發(fā)展，中央應(yīng)從政治激勵、行政區(qū)劃和財(cái)政制度三個層面統(tǒng)籌規(guī)劃和改革，包括改革政府政績考核體系、優(yōu)化政治激勵和約束、增加省級政府?dāng)?shù)量、提升縣級政府的行政級別。

第八，地方平臺融資與地方發(fā)債融資要統(tǒng)籌兼顧。地方融資平臺從上世紀(jì)90年代中期零星建立，到2009年前后如雨后春筍般地繁榮發(fā)展，再到一年后政策突變?yōu)椤凹訌?qiáng)管理和清理整頓”，繼而到《決定》“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，似乎有以地方發(fā)債融資取代地方平臺融資的傾向。在我們看來，地方融資平臺是我國地方政府有效籌措經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的一種制度創(chuàng)新，且其債務(wù)風(fēng)險、財(cái)政負(fù)擔(dān)不一定就比地方政府發(fā)債要大。無論是平臺融資還是發(fā)債融資，地方政府舉債都需要建立三大約束機(jī)制：銀行對融資平臺甄別的市場約束機(jī)制、官員任期債務(wù)問責(zé)制的行政約束機(jī)制以及規(guī)定債務(wù)比率和建立償債基金的預(yù)算約束機(jī)制。

第九，改革預(yù)算制度，以“全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”約束各級政府的行為。目前各級政府的預(yù)算依然存在著預(yù)算編制不準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)、財(cái)政監(jiān)督不力、財(cái)政支出績效評價體系不全等問題。為此，需要建立法治型預(yù)算、提高財(cái)政透明度、加強(qiáng)預(yù)算預(yù)測、實(shí)行多年度預(yù)算，將政府的收支權(quán)力“關(guān)在籠子”中，在法律上、制度上得到硬約束。

上述這些觀點(diǎn)和改革建議雖經(jīng)我們反復(fù)推敲、論證，但因水平有限，不免存在謬誤，敬請批評指正。

郭慶旺

2014年6月16日