2.3 社會(huì)分配不平等與分稅制角色

2.3.1 社會(huì)分配不平等問(wèn)題

分稅制改革以來(lái)，社會(huì)分配公平出現(xiàn)一定程度的惡化趨勢(shì)，在收入分配、財(cái)富分配、稅收負(fù)擔(dān)分配、公共服務(wù)分配四個(gè)方面都有體現(xiàn)。

1．居民收入分配不公平

體現(xiàn)居民收入分配的狀況最常用的指標(biāo)是基尼系數(shù)。2013年1月起國(guó)家統(tǒng)計(jì)局開(kāi)始公布?xì)v年基尼系數(shù)，見(jiàn)圖2-7。圖中顯示，居民內(nèi)部收入差距自1997年起呈迅速上升趨勢(shì)，2005年后處于相對(duì)平穩(wěn)狀態(tài)，近年來(lái)基尼系數(shù)徘徊在0.47左右。按照國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，基尼系數(shù)在0.3以下為最佳狀態(tài)，在0.3～0.4之間為正常狀態(tài)，超過(guò)0.4為警戒狀態(tài)，達(dá)到0.6則屬隨時(shí)可能發(fā)生社會(huì)動(dòng)亂的危險(xiǎn)狀態(tài)。我國(guó)基尼系數(shù)居高不下，這是一個(gè)堪憂(yōu)的收入分配狀況。

除了總體基尼系數(shù)升高之外，分稅制改革后我國(guó)城鄉(xiāng)居民間收入差距也呈擴(kuò)大趨勢(shì)。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995年城鎮(zhèn)居民人均收入為農(nóng)村居民的2.71倍，2012年擴(kuò)大到3.23倍。

但是，居民收入分配只是體現(xiàn)居民當(dāng)期收入的分配，我們之所以更多的關(guān)注它，是因?yàn)樗从沉司用窀＠峙涞囊粋€(gè)重要側(cè)面，并且也容易測(cè)算。實(shí)際上，財(cái)富分配、稅收負(fù)擔(dān)分配和公共服務(wù)分配也都是社會(huì)公平分配的重要維度。下面我們分別進(jìn)行分析。

2．財(cái)富分配不公平

與住戶(hù)收入調(diào)查數(shù)據(jù)相比，住戶(hù)財(cái)富狀況更具有隱蔽性，但是財(cái)富分配不平等急劇擴(kuò)大是不爭(zhēng)的事實(shí)。據(jù)福布斯中文網(wǎng)公布的2013年中國(guó)富豪榜顯示，中國(guó)有168名凈資產(chǎn)超過(guò)十億美元的富豪，排名前400位的富豪，總財(cái)富達(dá)到3.4746萬(wàn)億元人民幣，比2012年飆升35%。

近十年來(lái)，隨著房產(chǎn)價(jià)格的迅速上升，資產(chǎn)價(jià)格攀升帶來(lái)的財(cái)富再分配效應(yīng)急劇擴(kuò)大。在福布斯富豪排行榜單前100名中，來(lái)自房地產(chǎn)行業(yè)的富豪最多。但是由于沒(méi)有大樣本的住戶(hù)財(cái)富調(diào)查數(shù)據(jù)，我們無(wú)法給出具體的財(cái)富分配基尼系數(shù)。

3．稅負(fù)分配不公平

我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)以間接稅為主，2012年我國(guó)總稅收為100614.28億元，其中屬于直接稅的收入32486.74億元，間接稅收入68127.54億元，直接稅占總稅收的比重僅為32.3%。我們知道，間接稅主要對(duì)廠商征收，廠商可以通過(guò)應(yīng)稅產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格上升轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。間接稅一般采用比例稅，也就是說(shuō)間接稅與消費(fèi)者的支出成正比，而由于消費(fèi)者邊際消費(fèi)傾向一般隨收入增加而遞減，因此間接稅與消費(fèi)者收入的比會(huì)隨著收入增加而遞減，間接稅使得低收入者負(fù)擔(dān)的稅收高于高收入者，這就是間接稅的累退性問(wèn)題。我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)過(guò)于偏重增值稅、營(yíng)業(yè)稅等這樣的間接稅，勢(shì)必使得稅負(fù)分配呈現(xiàn)較強(qiáng)的累退性。但是這種稅負(fù)分配不公平卻是發(fā)生在居民消費(fèi)之時(shí)，而基尼系數(shù)測(cè)算是在居民取得收入之時(shí)，因此稅負(fù)分配不公平又具有很強(qiáng)的隱蔽性。

岳希明、張斌和徐靜（2014）根據(jù)住戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)，將居民按收入從低到高分布進(jìn)行10等分組，運(yùn)用稅收歸宿的分析方法測(cè)算了每組居民負(fù)擔(dān)的稅收占居民稅前收入的比，簡(jiǎn)稱(chēng)為平均有效稅率，結(jié)果見(jiàn)表2-1。

表2—1顯示，最低收入組的平均有效稅率高達(dá)31.9%，到第5組下降至20.0%，其后上下略有變動(dòng)，最高收入的平均有效稅率為19.6%。最低收入組的平均有效稅率為全國(guó)平均值的1.59倍。分稅種看，增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅以及其他間接稅的稅率隨收入的增高而下降，為累退性稅種，其中增值稅和營(yíng)業(yè)稅的累退性最強(qiáng)。體現(xiàn)明顯累進(jìn)性稅種僅是個(gè)人所得稅，但是其程度非常微弱。總體來(lái)看，我國(guó)稅負(fù)分配是非常不公平的。

另外，在稅收之外，我國(guó)還存在大量的政府性基金收入，這些政府性基金大多數(shù)是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)按商品價(jià)格計(jì)征（如水資源補(bǔ)償費(fèi)），具有間接稅的性質(zhì)，因此政府性基金收入也會(huì)加劇居民分配不平等，只不過(guò)這種不平等更難以度量。

4．基本公共服務(wù)分配不公平

基本公共服務(wù)是政府提供的保障個(gè)人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所需要的最基礎(chǔ)的公共服務(wù)，一般認(rèn)為，基本公共服務(wù)包括社會(huì)保障、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)等內(nèi)容。保障每個(gè)公民享有大致相同的基本公共服務(wù)，是社會(huì)進(jìn)步的內(nèi)在要求。但是當(dāng)前我國(guó)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間享有的基本公共服務(wù)差異顯著。

由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、政府管理水平的不同、中央均等化轉(zhuǎn)移支付不足等問(wèn)題，各地區(qū)基本服務(wù)水平差異較大。吳翌琳、谷彬（2013）利用統(tǒng)計(jì)方法，構(gòu)建我國(guó)各地區(qū)基本公共服務(wù)指數(shù)，見(jiàn)表2-2。測(cè)算結(jié)果顯示，自2000年至2011年，東部、東北、中部和西部基本公共服務(wù)指數(shù)約上升了20個(gè)百分點(diǎn)，但是區(qū)域之間差距并未明顯縮小，東部地區(qū)基本公共服務(wù)指數(shù)仍遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。例如東部和西部地區(qū)基本公共服務(wù)指數(shù)在2000年相差8.5個(gè)百分點(diǎn)，到2011年相差8.3個(gè)百分點(diǎn)。

在我國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差異巨大。城市基本公共服務(wù)主要由政府提供，農(nóng)村基本公共服務(wù)則幾乎由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。城鄉(xiāng)二元分治的結(jié)果導(dǎo)致城鄉(xiāng)享有的基本公共服務(wù)差距大大高于收入差距。以養(yǎng)老保障為例，2012年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為農(nóng)村居民的3倍，我們根據(jù)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金支出除以參保的離退休人員，可以近似估算出人均離退休費(fèi)為每月1741元，用同樣辦法匡算出農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的人均養(yǎng)老金僅為每月71元，這就是說(shuō)，在養(yǎng)老金領(lǐng)取水平方面，城鎮(zhèn)居民是農(nóng)村居民的24.5倍！城鄉(xiāng)間教育資源、衛(wèi)生資源、基礎(chǔ)設(shè)施水平等方面配置明顯不平衡，農(nóng)村一線教師流失嚴(yán)重、醫(yī)療衛(wèi)生資源短缺、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后均是不爭(zhēng)的事實(shí)。近幾年，通過(guò)農(nóng)村綜合改革，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平有所提高，但因歷史積累，城鄉(xiāng)二元分治造成的差距基數(shù)太大，短時(shí)間內(nèi)城鄉(xiāng)巨大的差距難以徹底改善。

2.3.2 分稅制對(duì)社會(huì)分配不平等的影響

我們認(rèn)為，分稅制影響社會(huì)分配不平等主要有如下四個(gè)機(jī)制。

1．分稅制擴(kuò)大地區(qū)財(cái)力差距同時(shí)擴(kuò)大地區(qū)居民收入差異

現(xiàn)行稅收分權(quán)體系下地方政府收入支柱是營(yíng)業(yè)稅和增值稅、企業(yè)所得稅分成收入，這種安排會(huì)逐漸擴(kuò)大地區(qū)財(cái)力初次分配的差距。

一是增值稅稅收轉(zhuǎn)移擴(kuò)大地區(qū)財(cái)力差距。我國(guó)增值稅在出廠環(huán)節(jié)征收，根據(jù)商品稅的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁原理，增值稅的稅收負(fù)擔(dān)主要由消費(fèi)者承擔(dān)，這使得增值稅的真正繳納者是全國(guó)各地消費(fèi)者，但是稅收卻集中在商品生產(chǎn)地繳納，從而發(fā)生了稅源的區(qū)域轉(zhuǎn)移。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，商品生產(chǎn)集中地普遍位于東部經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這樣?xùn)|部地區(qū)獲得的增值稅往往來(lái)自其他地區(qū)，這擴(kuò)大了地區(qū)之間的財(cái)力差距。

二是企業(yè)所得稅匯總納稅有利于發(fā)達(dá)地區(qū)。我國(guó)企業(yè)匯總納稅主要適用于三種情況：一是分支機(jī)構(gòu)被認(rèn)定為非獨(dú)立核算機(jī)構(gòu)，從而由總機(jī)構(gòu)合并納稅；二是符合規(guī)定條件的連鎖經(jīng)營(yíng)企業(yè)分支機(jī)構(gòu)，由總機(jī)構(gòu)合并納稅；三是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的企業(yè)集團(tuán)，由其核心企業(yè)對(duì)其100%資產(chǎn)控股的企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一合并納稅。因?yàn)槠髽I(yè)集團(tuán)總部一般位于發(fā)達(dá)地區(qū)或發(fā)達(dá)城市，因而企業(yè)所得稅匯總納稅會(huì)損害欠發(fā)達(dá)地區(qū)或非中心城市稅收利益。

三是增值稅和消費(fèi)稅稅收返還方法擴(kuò)大地區(qū)財(cái)力差距。分稅制確定的稅收返還數(shù)額的計(jì)算方法是：以1994年中央對(duì)地方的稅收返還為基數(shù)，以后各地區(qū)兩稅每增長(zhǎng)1%，中央對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%，由于東部地區(qū)兩稅增長(zhǎng)較快，使得東部地區(qū)獲得的兩稅返還也大大高于中西部地區(qū)。

在這三種機(jī)制作用下，稅收逐漸由欠發(fā)達(dá)區(qū)域流向發(fā)達(dá)區(qū)域，導(dǎo)致地區(qū)間財(cái)力差距逐漸擴(kuò)大。當(dāng)富裕地區(qū)財(cái)力增長(zhǎng)時(shí)，或者通過(guò)政府投資，或者通過(guò)對(duì)企業(yè)減稅，或者通過(guò)提供更好的公共服務(wù)，會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大地區(qū)居民收入和公共服務(wù)差異。

2．財(cái)政生產(chǎn)性支出偏向會(huì)減弱政府再分配的力度

在前文分析中，我們認(rèn)為分稅制有促使地方政府增加生產(chǎn)性支出、減少民生支出的導(dǎo)向，政府實(shí)行再分配主要通過(guò)民生支出增長(zhǎng)來(lái)完成，民生支出增長(zhǎng)會(huì)提高公共服務(wù)水平，一般來(lái)說(shuō)會(huì)使低收入者受益更多，如改善農(nóng)村衛(wèi)生條件、對(duì)低收入者進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼等，因此民生支出增加一般會(huì)有利于改善社會(huì)分配公平。財(cái)政生產(chǎn)性支出要么用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要么會(huì)通過(guò)財(cái)政投資增加國(guó)有資本存量，這兩種形式對(duì)改善分配的作用不大。并且財(cái)政生產(chǎn)性支出的增長(zhǎng)一般會(huì)帶動(dòng)更多的社會(huì)資金投入，在資金運(yùn)動(dòng)中一般會(huì)使資本所有者受益更多，而資本要素收入增長(zhǎng)速度高于勞動(dòng)要素一般會(huì)擴(kuò)大收入分配差距（郭慶旺、呂冰洋，2012）。因此，當(dāng)財(cái)政將資金更多地用于生產(chǎn)性支出時(shí)，自然會(huì)減弱政府再分配的力度。

3．轉(zhuǎn)移支付不合理影響基本公共服務(wù)均等化

轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種，一般來(lái)講，一般性轉(zhuǎn)移支付有利于地方政府自主決策，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有利于體現(xiàn)中央政府意圖。哪種轉(zhuǎn)移支付更有利于促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化呢？國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是，一般性轉(zhuǎn)移支付按照因素法確定，即中央政府根據(jù)地方政府公共服務(wù)提供水平和成本等因素，測(cè)算一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，然后根據(jù)該系數(shù)分配資金，如果中央更多關(guān)注基本公共服務(wù)均等化，那么一般性轉(zhuǎn)移支付無(wú)疑是首選。

2012年中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付高達(dá)40233億元（不含稅收返還5128億元），其中一般性轉(zhuǎn)移支付占總轉(zhuǎn)移支付53.3%，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占46.7%，總轉(zhuǎn)移支付占地方政府財(cái)政收入的37.8%。按理說(shuō)，在我國(guó)地區(qū)間財(cái)力差距較大的情況下，如此龐大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付有利于縮小地區(qū)財(cái)力差距，也有利于通過(guò)指定資金用途來(lái)縮小地區(qū)間公共服務(wù)不平等狀況。但是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度存在較多的問(wèn)題：一般性轉(zhuǎn)移支付有專(zhuān)項(xiàng)化傾向，其比重也較低；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜，不少資金分配權(quán)實(shí)際上是掌握在各部門(mén)手中，資金使用較分散；不少需要地方政府提供配套資金的項(xiàng)目實(shí)則加重了地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行存在這些問(wèn)題，導(dǎo)致它對(duì)基本公共服務(wù)均等化作用減弱。

4．土地財(cái)政推高城鎮(zhèn)化成本并擴(kuò)大城鄉(xiāng)不平等

進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程有兩個(gè)突出現(xiàn)象：一是城市土地價(jià)格高漲，二是農(nóng)村人口大規(guī)模轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。地方政府的財(cái)力缺口很大一部分靠土地出讓收入來(lái)彌補(bǔ)，俗稱(chēng)為“土地財(cái)政”，而商業(yè)和居住用地價(jià)格的高漲會(huì)轉(zhuǎn)嫁到房產(chǎn)價(jià)格上，最終由購(gòu)房者承擔(dān)。土地財(cái)政既會(huì)推高農(nóng)民進(jìn)入城市的成本，也使得城市居民在不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格輪番上漲中財(cái)富增值，事實(shí)上擴(kuò)大了城鄉(xiāng)不平等，而這種不平等具有較強(qiáng)的隱蔽性，因?yàn)樗粫?huì)通過(guò)居民收入反映出來(lái)。

我們通過(guò)城市房?jī)r(jià)與城市居民收入比來(lái)簡(jiǎn)單看一下進(jìn)入城市的成本。2013年我國(guó)四個(gè)城市一手住宅價(jià)格分別為：北京27439元/平方米，上海28265元/平方米，深圳27135元/平方米，廣州16703元/平方米。這四個(gè)城市平均月薪為：北京5453元，上海7112元，深圳6787元，廣州4917元。假設(shè)每套住宅的面積為80平方米，那么我們可推算四個(gè)城市一手住宅房?jī)r(jià)與居民收入的比，廣州最低為22.65，北京最高為33.55，見(jiàn)圖2-8，遠(yuǎn)高于世界公認(rèn)的4～6的平均水平。巨大的房產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)成本既阻滯了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也擴(kuò)大了城鄉(xiāng)不平等。