1.2.2 公法上的舉債權

公債是指政府或者其設立的公共機構以政府信用和公共財政收入為擔保，向國內外金融機構、社會公眾舉債，并承諾在未來某個時點依照約定償還債務本息的金錢之債。布坎南認為，國家舉債不僅是國家利用貨幣發行權而配置、調劑稅收征收周期的一項權力，而且是一個實質性稅收。“政府的舉債權是一種創造動產的權力，它使政府承擔著未來周期如數償還這種資產（政府債券）持有人的義務，這筆還債的錢可能來自未來周期征到的稅。”在凱恩斯革命之前，國家舉債權一般只在戰爭時期為籌集巨額的戰爭經費而行使。自從凱恩斯主義在西方經濟學家和政治學家之間達成共識之后，為了刺激經濟、克服危機，政府開始大肆舉債，以財政赤字政策彌補有效需求的不足。

與私法上的債不同，公法上的債有自己的特點。第一，公債的債務人為公法人，公法人從法律上是政府舉債的主體；第二，公法之債以稅收或其他財政收入為擔保；第三，公債的發行和使用均出于公共目的；第四，屬強制為“第三人”設定的法律義務。公債屬于“附第三人義務之契約”。它是由政府或其設立的公共機構與公債的購買者簽訂的金錢借貸契約，但由于該債務本息的償還系于未來的政府所能獲取的稅收或其他財政收入，因而其本質上的償還主體是不特定的未來之納稅人。從上述公債的法律特征可以看出，公債雖然是政府及其附屬公共機構作為舉債人與私法主體所訂立的以政府一般財政收入或特定公共收入為擔保的金錢之債，但它與純粹的平等主體之間民事借貸行為不同，其性質屬帶有公法性質的契約。因此，盡管公債發行仍是基于自由意志的購買行為，然而其內在的權力性特征仍比較明顯，這也是公債必須接受公法控制的原因所在。