第一章
緒論

一、選題背景及研究意義

1．問題的提出

隨著城市化在中國的全面推進，農民工的隊伍也日益壯大，由此引發的農民工問題越來越引人注目，因為農民工問題直接關系到中國的城市化推進，甚至關系到中國社會的穩定和發展。自20世紀80年代后期以來，中國農民的大規?？鐓^遷移，已經成為令人矚目的社會現象，農民工流動不但沖擊著實行了多年的城鄉分隔的戶籍制度，也迫使城市做出持續的制度和政策調整：從“盲流”階段的農民自由流動到以戶籍政策為核心的保護城市政策下的農民工流動被禁錮，再到社會身份與職業身份相分離的“農民工”出現；從暫住證制度的實施，到計劃生育實施流出地和流入地的雙重管理，再到打工子弟學校在城市空間內的艱難生存；等等。從以往國家調整農民工社會政策的實踐策略看，僅僅局限于流動農民工在城市中的身份合法性問題、進入門檻問題、城市安全問題，局限于如何完全控制或限額控制的問題，或者從經濟角度考慮引導農民進城、提高農民工收入，而缺乏較為完善的社會政策來促進農民工在城市就業、定居并最終融入城市生活，成為真正意義上的“市民”。而且，以往的政策往往注重單一的社會保險項目，忽視社會救助和社會福利項目，過分注重農民工社會養老保險的未來收入保障項目，而忽視工傷、醫療、生育等短期保險項目。隨著我國社會的急劇變遷和城市現代化的積極推進，國家在調整農民工政策方面應重點轉向對流動農民工進城后的整合，思考如何實現他們與城市的社會整合，實現社會適應；如何幫助他們實現勞動市場介入、提升能力和為他們提供收入支持；如何幫助他們獲得更多的工作機會和更多的社會資源，即如何實現他們在城市中的社會整合和發展問題。同時就政策現狀看，國家調整農民工社會政策不再只是一種宏觀的調控，而是出現了一種更加微觀、具體的調整，社會政策出現了一種細化的傾向，開始關注解決現實生活中所出現的關系流動農民工生存和發展的一些具體的問題。

國家調整農民工社會政策應該放在社會轉型或者社會變遷的歷史語境中予以理解，社會政策的制定和調整是一個動態的、歷史的過程，也是特定歷史的產物。黨的十一屆三中全會以后，我國的改革開放拉開了帷幕，并從農村率先突破，而農村改革最重要的舉措就是突破人民公社集中經營、統一分配的模式，實行家庭聯產承包責任制，這樣做的結果是，一方面，極大地提高了勞動生產率，促進了農業的大發展；另一方面，使農業勞動力由“隱性剩余”轉化為“顯性剩余”，向外流動成為農村剩余勞動力轉移的必然選擇。同時，隨著經濟改革的推進和對外政策的引導，東南沿海地區率先實施了外向型經濟，“三來一補”等勞動密集型產業及服務業迅速崛起，城市第二、第三產業進入快速增長期，急需大量的勞動力資源，農民流動到城市就業由歷史的烏托邦神話變成了現實主義訴求。2006年3月，國務院頒布《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，提出要抓緊解決農民工工資偏低和拖欠問題，依法規范農民工勞動管理，搞好農民工就業服務和培訓，積極穩妥地解決農民工社會保障問題，切實為農民工提供相關公共服務，健全維護農民工權益的保障機制，促進農村勞動力就地就近轉移就業。農民工問題與農民工個人在城市中的發展問題被全面提上議事日程。改革開放30多年以來，近1.5億的農村剩余勞動力離開了自己的故鄉，走向城市尋求新的生活。從盲流、流動人口到新市民、新產業工人，農民工歷盡千辛萬苦，為社會主義現代化建設事業做出了巨大貢獻。不管是從人數還是從他們所從事的行業來看，農民工都已成為我國工人階級隊伍的重要組成部分，而且已經演變為工人階級的主力軍。也就是說，農民工正在迅速地從農民中分離出來，頑強地融入產業工人階層，并成為產業工人的主體部分。

本書試圖研究的問題是：國家調整農民工社會政策是否達到了預期的效果，國家調整農民工社會政策的社會影響如何，流動農民工作為弱勢群體在社會政策調整過程中是否實現了共享我國的社會發展成果，在現代化、城市化和經濟全球化的背景下如何構筑新的農民工社會政策框架和社會政策保護體系。本書試圖以流動農民工作為弱勢群體在現代化過程中是否實現了共享社會發展成果為指針，重新審視農民工社會政策調整策略和過程、政策調整的策略空間、政策實踐的理性邏輯、社會政策的實踐效果及社會政策調整的社會影響與社會效益，在社會政策與社會發展的推進、社會政策與農民工生活質量的提高、社會政策與社會質量的提升、社會政策與農民工生存狀態的改變的基本框架內，對國家調整農民工政策的社會影響和社會效果展開評估研究。同時，通過對大量的理論流派和理論思想的論證和思考，結合中國經驗和中國農民工的具體實踐，提出一種整體性的社會政策思路和新的社會政策框架。

2．研究意義

在中國，流動農民工在城市中的流動規模、生存狀況的好壞、能否在城市中實現社會整合等是內生于社會政策變量的，內生于國家、城市政府的人口社會政策的控制模型，受城市政府制度性歧視或排斥的影響，是政府控制人口流動和就業制度的一個參考函數。在流動農民工地位變遷的背后始終伴隨著深刻的社會政策變遷，流動農民工由農村向城市流動往往不是一種正常的城鄉二元現象，不是一種城鄉之間“自然”的差別，而是夾雜著人為因素的社會政策扭曲或社會政策變通。例如，以控制農村勞動力流入城市為核心的戶籍管理、福利制度、工資歧視等一系列制度安排，人為地隔離了城鄉的經濟聯系和要素流動，形成和固化了城鄉二元格局。同時，任何社會政策的正常運轉都嵌入更大的制度、結構甚至文化因素之中，存在一種制度嵌入性的塑造，所有的經濟活動（包括經濟制度和決策、勞動力市場的運行機制）都是嵌入到制度之中的，因此，制度作為一個重要變量，決定了流動農民工在城市中的社會身份、經濟地位和發展的可能性，也決定了流動農民工作為弱勢群體能否共享社會發展成果。從國家調整農民工政策的社會影響展開評估和研究，具有重要的現實意義和理論價值，研究成果既有理論研究的創新性，又有較廣泛的實踐支持。

本研究的理論價值在于：有利于從經驗層面為社會政策范式和科學的社會政策話語體系建構提供合法性的理論支撐。從社會政策層面來看，社會政策的演變過程就是由消極型社會政策向積極型社會政策轉變，由干預型社會政策向發展型社會政策轉變，由“生存—經濟型”社會政策向“身份—政治型”社會政策轉變，本研究將在這種轉變的歷史語境中，深化社會發展過程中的社會政策理論研究，從而豐富和完善社會政策研究的理論寶庫。我國社會的發展進程就是由鄉村向城市演進的過程，由傳統性向現代性轉變的過程，由封閉性向開放性、本土性向全球性、消極性向自明性轉變的過程，農民工社會政策的研究就應該建立在這種由“傳統”向“現代”轉變的理論范式基礎之上。社會政策的理論構建，有利于推動社會政策本土化研究的理論創新和完善。本研究是對社會發展和社會政策理論前沿問題的探討和理論發展，這種創新體現在：結合關于中國農民工的本土化研究，對最近比較熱門的包容性發展、秩序理性、脆弱性、社會風險、可持續生計、社會整合、生活質量、公共健康、社會質量、社會排斥、空間生態、政策實踐理性和后果評價、發展倫理和社會正義、政策實踐中的道德等理論話語進行深層次的闡釋，并在社會政策范式下對這些理論問題展開對話、整合和創新，理論素材是最新的，視角也是最新的，這就為社會政策研究的理論創新提供了良好的思想基礎和理論支撐。

從現實價值上看，本研究擬為當代中國農民工共享社會發展成果提供政策咨詢和政策創新方案；擬從社會政策層面為當代中國農民工問題的解決提供一套具有一定可操作性的有關“農民工實現共享社會發展成果”的行動計劃和社會政策框架，這套行動計劃和政策議題創新的基準點是“立足于農民工共享社會發展成果”，著力點是破解中國目前的城鄉二元結構失調、社會沖突加劇等社會發展困境。本書將有助于認識國家調整農民工政策的社會影響和社會效果，并在此基礎上構建更加公平有效的流動農民工作為弱勢群體共享社會發展成果的國家政策體系，從而有利于流動農民工作為弱勢群體問題的妥善解決和建設和諧社會目標的順利實現，最終有利于中國社會的長期穩定和可持續發展。

在當前我國實施城鄉經濟一體化戰略和農民工問題日益突出的大背景下，研究農民工社會政策問題有著重要的現實意義，具體體現在以下幾個方面：

（1）本研究有利于從社會政策層面為當代中國農民工問題的解決提供一套有一定可操作性的有關“農民工實現共享社會發展成果”的行動計劃和社會政策框架；有利于農民工社會政策的理性推進；有利于當前國家宏觀政策的全面實現和推進；有利于提供一種新的社會政策理解框架以促進農民工實現共享社會發展成果，真正改善農民工的生存狀況，真正提高農民工的生活質量和生活水平，實現農民工真正融入城市。

（2）本研究有利于從社會政策層面引導社會關注農民工群體，加深社會各階層對農民工的了解，只有真正了解了這一群體及其心理特征，城市和城市居民才有可能真正地接納他們，他們才能真正地融入城市的生活。

（3）本研究有利于提供一種新的社會政策框架和思路以促進城市社會安全和社會穩定。研究現有的農民工社會政策，并根據農民工的現實生活提出新的相應的社會政策，引導負面社會情緒的正確排遣，減少農民工因社會政策排斥問題而導致的怨恨、報復和違法犯罪行為，有利于城市社會安全與城市社會穩定。

（4）本研究有利于農村社會政策的理性推進，促進農村的社會安全和社會穩定。研究農民工城市適應所處的社會政策情境，探究影響其城市適應和實現市民化的因素與障礙，把握農民工轉化為市民的特點及規律，對于觀察、分析和解決中國城市化問題以及社會變遷中的社會整合問題具有十分明顯的指導意義。

（5）本研究有利于從中國社會發展的戰略高度推進當前國家宏觀政策的全面實現和推進，有利于從社會轉型、現代化戰略轉型、全球化推進、城鄉社會全面發展、社會質量提高、共享社會發展成果、社會穩定和構建和諧社會等宏觀層面重新認識中國農民工的社會政策調整，并在新形勢下對農民工社會政策做出進一步的戰略調整。黨的十六大明確提出要全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程，要統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，全面建設小康社會，并指出：農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。黨的十八大進一步要求加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力完成城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。能否改變農民工在城市中被排斥的處境，實現農民工的城市融合，實現農民工的市民化，關系到小康社會的實現和和諧社會的構建。改革戶籍制度以及與之相配套的一系列相關政策，阻止對農民工的社會排斥，是改善農民工在城市中的處境、提高農民工的社會地位的關鍵所在，是發展農村經濟，解決“三農”問題，全面建設小康社會、實現社會和諧不可或缺的條件之一。