一、國(guó)家調(diào)整農(nóng)民工社會(huì)政策與政策文本分析

1．社會(huì)政策研究范式：社會(huì)政策文本分析技術(shù)

社會(huì)政策文本分析是指社會(huì)政策分析者運(yùn)用各種政策分析理論，通過(guò)社會(huì)政策話語(yǔ)文本的結(jié)構(gòu)構(gòu)成、語(yǔ)句的有效性條件以及社會(huì)政策話語(yǔ)系統(tǒng)本身系統(tǒng)性特征的理論考察，對(duì)各種政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析或數(shù)據(jù)處理，初步建立一個(gè)關(guān)于社會(huì)政策文本分析的理論框架和分析模型，參照這一理論框架和模型，可以對(duì)客觀的社會(huì)政策話語(yǔ)文本做出學(xué)理層面的分析和理解。社會(huì)政策文本分析是政策研究者進(jìn)行政策研究的一種方法，是分析者尋求問(wèn)題背后的真相的非直覺(jué)的甚至反直覺(jué)的解決方案，也是一種社會(huì)政策研究范式。所謂社會(huì)政策范式，系指由一整套概念和假定所組成的以社會(huì)政策解決社會(huì)分配與再分配問(wèn)題的基本方式，具體包括社會(huì)政策分析的方法論基礎(chǔ)、理論建構(gòu)邏輯、核心的概念體系和命題系統(tǒng)。

社會(huì)政策文本指的是通常表現(xiàn)為文件形式的、由國(guó)家頒布的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章。社會(huì)政策文本分析可看作是從不同理論視角、研究范式和學(xué)科背景來(lái)分析法律、法規(guī)和規(guī)章以及政府公文的多種文本分析方法的集合，既包括了傳統(tǒng)意義上偏于定量的內(nèi)容分析，也包含對(duì)政策文本中官方語(yǔ)言偏于質(zhì)性的話語(yǔ)分析和敘事文本分析。政策文本分析可分為三種類型：一是比較純粹的文本定量分析，最一般的表現(xiàn)是對(duì)文本中某些關(guān)鍵詞的詞頻統(tǒng)計(jì)，重在描述文本中的某些規(guī)律性現(xiàn)象或特點(diǎn)，屬于傳統(tǒng)的內(nèi)容分析；二是對(duì)文本中詞語(yǔ)的定性分析，多從某一視角出發(fā)對(duì)文本進(jìn)行闡釋和邏輯演繹，屬于話語(yǔ)分析范疇；三是綜合分析，即文本的定量分析與定性分析相結(jié)合，對(duì)文本既有定量描述也有定性闡釋甚至還有預(yù)測(cè)（涂端午，2009:22）。政策文本分析是基于文本的政策分析，分析立足政策文本，但不簡(jiǎn)單拘泥于文本，它通過(guò)與文本相關(guān)的歷史語(yǔ)境、相關(guān)的制度和政策實(shí)踐的對(duì)話來(lái)揭示文本的深層意涵。政策文本分析可以是經(jīng)驗(yàn)性的，也可以是詮釋性理解的，一定程度上二者的結(jié)合是研究發(fā)展的趨勢(shì)。政策研究的主要任務(wù)是理解政策如何演變，以在總體上改進(jìn)政策制定過(guò)程。基于文本的政策分析這一研究路徑，有助于從文本以及與之關(guān)聯(lián)的歷史脈絡(luò)和社會(huì)實(shí)踐中挖掘和積累政策知識(shí)（涂端午，2009:22～27）。

政策文本分析作為一種研究范式，有自己相關(guān)的研究命題和理論建構(gòu)方法。首先，社會(huì)政策文本一般可以看作是政治目的表達(dá)和政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)性手段，是政策制定者試圖遵循的行動(dòng)過(guò)程。其次，社會(huì)政策文本是不同利益相關(guān)者在各種政策階段相妥協(xié)的產(chǎn)物，社會(huì)政策文本不僅是權(quán)力的產(chǎn)物，同時(shí)也是權(quán)力的符號(hào)象征和社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的反映，因此，在政策文本分析過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)把政策看作一種官方話語(yǔ)，此時(shí)的政策分析不僅要揭示文本中話語(yǔ)主體及其對(duì)象的權(quán)力關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)，同時(shí)，也要說(shuō)明這種權(quán)力關(guān)系所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)。批判話語(yǔ)分析的代表人物費(fèi)爾克拉夫（Norman Fairclough）從理論、方法論、歷史和政治四個(gè)方面提出了文本分析的四個(gè)基礎(chǔ)：文本是社會(huì)行動(dòng)的有意義的形式，這構(gòu)成了文本分析的理論基礎(chǔ)；文本作為數(shù)據(jù)來(lái)源的日漸增多的使用，構(gòu)成了方法論基礎(chǔ)；歷史基礎(chǔ)在于文本是社會(huì)變遷的有用指標(biāo)；政治基礎(chǔ)則表現(xiàn)為社會(huì)控制和權(quán)力愈來(lái)愈多地通過(guò)文本的方式來(lái)施加（Stefan Titscher，2000:152；涂端午，2009:22～27；劉小年，2007）。

政策文本作為一種研究范式，同樣有著自己的分析技術(shù)和研究策略。當(dāng)把政策看作一種傳統(tǒng)意義上的靜態(tài)文本時(shí)，常常容易忽視文本的動(dòng)態(tài)積極內(nèi)涵。文本并非僅是對(duì)過(guò)去的一種消極反映，“社會(huì)文本不僅僅反映預(yù)先存在于社會(huì)世界和自然世界中的物體、事件和范疇，而且，它們積極地建構(gòu)這些事物的面貌”（喬納森·波特、瑪格麗特·韋斯雷爾，2006）。政策文本作為一種復(fù)雜的社會(huì)文化產(chǎn)物，處于社會(huì)爭(zhēng)論的中心，它規(guī)定“社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)間和地點(diǎn)、政策問(wèn)題及 ‘游戲規(guī)則’”（S.J.Ball，2000:1836；劉小年，2007）。它的生產(chǎn)不僅反映了社會(huì)文化和組織的變遷，也在促進(jìn)事情的發(fā)生。從這個(gè)意義上說(shuō)，政策通過(guò)文本來(lái)干預(yù)實(shí)踐。一是任何政策都是在特定的社會(huì)歷史條件下展開(kāi)的，因此解讀政策文本需要對(duì)這種文本進(jìn)行一定的歷史背景的分析，包括社會(huì)條件的分析、時(shí)代精神的分析、社會(huì)文化與社會(huì)環(huán)境的分析等。二是政策是一個(gè)過(guò)程（拉雷·N·格斯頓，2001）。這是由人類行為的過(guò)程性決定的，也反映了事物發(fā)展的時(shí)間特征。對(duì)于政策的這種過(guò)程，學(xué)術(shù)界當(dāng)下的主流理論仍然主張它包括政策問(wèn)題、政策議程、政策方案、政策執(zhí)行與政策評(píng)估等階段（邁克爾·豪利特、M．拉米什，2006:17～18；劉小年，2007）。因此，文本學(xué)的政策研究有需要時(shí)應(yīng)分析具體政策的發(fā)展階段。三是政策過(guò)程的復(fù)雜性。在現(xiàn)實(shí)生活中看到的經(jīng)常是多種政策過(guò)程同步進(jìn)行。在這種復(fù)雜的政策互動(dòng)過(guò)程中，舊的政策問(wèn)題解決了，新的政策問(wèn)題又產(chǎn)生了，如此往復(fù)，政策過(guò)程也在變遷，從而在漸進(jìn)的政策過(guò)程中表現(xiàn)出一定的發(fā)展性。這種政策發(fā)展的現(xiàn)象，要求人們從宏觀上分析政策變遷的軌跡，以求掌握其規(guī)則，主動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策發(fā)展（劉小年，2007）。

政策文本是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等在某一領(lǐng)域綜合影響的結(jié)果，它能夠敏銳地感應(yīng)社會(huì)過(guò)程的變動(dòng)性和多樣性。當(dāng)文本被制定、修改或廢除時(shí)，它也記錄了組織面對(duì)內(nèi)部或外部壓力時(shí)所做出的反應(yīng)，其演變反映著所在領(lǐng)域社會(huì)結(jié)構(gòu)和組織的變遷。正如詹金斯（W.I.Jenkins）所言，“在政策領(lǐng)域，過(guò)程和內(nèi)容之間可能存有某種動(dòng)態(tài)的聯(lián)系。作為一個(gè)分析的焦點(diǎn)，政策內(nèi)容提供了理論的可能性，對(duì)政策內(nèi)容的考察為探查政治機(jī)器的內(nèi)部動(dòng)力學(xué)提供了手段”（W.I.J enkins，1978:93）。文本分析能幫助人們了解不能被直接觀察的社會(huì)交往和發(fā)展過(guò)程，揭示其中的重要意義。對(duì)于大多數(shù)很少有機(jī)會(huì)接觸政策過(guò)程“黑箱”的政策研究者來(lái)說(shuō)，政策文本分析為其提供了一種“黑箱技術(shù)”，即通過(guò)作為政治活動(dòng)產(chǎn)出的文本來(lái)“觀察”實(shí)際上并不可直接觀察的長(zhǎng)時(shí)段政策演變過(guò)程（涂端午，2009:22～27）。

文本分析也存在研究上的缺陷，這種缺陷影響了政策理論分析的有效性和科學(xué)性。文本的遺漏、文本作者對(duì)記錄的故意歪曲和對(duì)事件的選擇性記錄都可能影響數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。研究者有可能從并不完整的數(shù)據(jù)中得出片面的研究結(jié)論。此外，文本僅是社會(huì)生活的一個(gè)片段，它所包含的信息是經(jīng)過(guò)人為選擇和不完全的，僅通過(guò)分析文本不能幫助我們了解文本的深層含義和它的社會(huì)效果。文本分析作為一種有價(jià)值的社會(huì)科學(xué)研究并不能取代其他社會(huì)研究和分析方式。正如費(fèi)爾克拉夫所言，“文本的描述和分析應(yīng)該被看作一個(gè)通過(guò)在不同學(xué)科和理論間對(duì)話的開(kāi)放過(guò)程。我們不能認(rèn)為通過(guò)運(yùn)用一個(gè)預(yù)先設(shè)置的分析框架就能將文本的全部實(shí)在清晰地展現(xiàn)出來(lái)。我們所能看到的文本的實(shí)在性取決于我們所采用的視角，它包括所聚焦的特定的社會(huì)問(wèn)題和我們所利用的社會(huì)理論和話語(yǔ)理論”（Norman Fairclough，2003:16）。政策文本分析的局限不僅來(lái)自于方法自身，同時(shí)也與研究者的政策認(rèn)知水平、知識(shí)基礎(chǔ)、相關(guān)閱歷以及所用的科學(xué)語(yǔ)言本身的有限性有關(guān)。

2．中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策文本及其解釋策略

中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策文本的構(gòu)成體現(xiàn)在以下幾個(gè)層面：第一種政策文本類型是政策原文本。這種政策原文本是政府開(kāi)始處理某一類政策問(wèn)題時(shí)形成的最初政策文本。第二種政策文本類型是政策執(zhí)行文本。它是由對(duì)第一種政策文本的執(zhí)行而生成的政策文本類型。第三種政策文本類型是政策宣傳文本，包括宣傳資料與會(huì)議報(bào)告。第四種政策文本類型是政策分析文本，是一種政策解讀文本。第五種政策文本類型是政策閱讀文本。它是由社會(huì)對(duì)政策的反應(yīng)、認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)形成的文本資料，以及各種新聞?wù){(diào)查與社會(huì)紀(jì)實(shí)等。它在對(duì)象上涵蓋了三類主要主體的感受，一是政策的相關(guān)利益者；二是一般的社會(huì)大眾；三是社會(huì)新聞媒體部門。

關(guān)于政策效力的層次，首先可以從政策制定主體的權(quán)威的角度來(lái)劃分。由此，可以將中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策文獻(xiàn)在結(jié)構(gòu)上劃分為如下層次：中央制定的政策文本；省級(jí)與較大的市的政府制定的政策文本；地級(jí)市與縣鄉(xiāng)級(jí)政府制定的政策文本；基層自治組織落實(shí)政府決策制定的政策執(zhí)行文本（劉小年，2007:27）。在中國(guó)現(xiàn)行的行政與政策制定制度框架下，領(lǐng)導(dǎo)人講話與會(huì)議報(bào)告等非正式政策文本在其中起到不可低估的作用。從案例研究中可看出，多類型政策文本意味著多元的政策生產(chǎn)者，同時(shí)也造成了政策文本間潛在的互聯(lián)關(guān)系。如果將各個(gè)政策部門看作是有著相對(duì)獨(dú)立利益的組織，那么政策文本作者的利益融合以及對(duì)“排斥性”互聯(lián)關(guān)系的處理就成為政策過(guò)程之中的額外難題，從而增加了政策制定和執(zhí)行的復(fù)雜性。政策文本類型的多樣化、權(quán)威層級(jí)的模糊性以及政策文本生產(chǎn)者之間的利益不相容，可為參加者帶來(lái)更多可爭(zhēng)辯的問(wèn)題以及推動(dòng)政策變遷的機(jī)會(huì)。這種政策現(xiàn)象彰顯出中國(guó)社會(huì)政策所具有的多元價(jià)值和多目的的特征與意義（劉小年，2007:27）。

根據(jù)文本分析的理論預(yù)設(shè)和理論分析框架，中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策同樣是政治目的表達(dá)和政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的文本依據(jù)，是政策制定者在政策實(shí)踐過(guò)程中的行動(dòng)依據(jù)和行動(dòng)框架，在國(guó)家控制或者管理流動(dòng)農(nóng)民工的實(shí)踐過(guò)程中，社會(huì)控制和權(quán)力實(shí)現(xiàn)越來(lái)越多地通過(guò)政策文本的方式來(lái)施加，政策文本是不同利益相關(guān)者在各種政策階段相妥協(xié)的產(chǎn)物。農(nóng)民工社會(huì)政策文本不僅是權(quán)力的產(chǎn)物，同時(shí)也是權(quán)力的象征和社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的反映。當(dāng)把農(nóng)民工社會(huì)政策看作是一種官方話語(yǔ)時(shí)，意味著此時(shí)的政策分析不僅要揭示文本中話語(yǔ)主體及其對(duì)象的權(quán)力關(guān)系，同時(shí)也要說(shuō)明這種權(quán)力關(guān)系所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)。因此，我們可以通過(guò)與文本相關(guān)的歷史、制度和政策實(shí)踐的對(duì)話來(lái)揭示農(nóng)民工社會(huì)政策文本的深層意涵，通過(guò)作為政治活動(dòng)產(chǎn)出的農(nóng)民工社會(huì)政策文本來(lái)“觀察”實(shí)際上并不可直接觀察的長(zhǎng)時(shí)段農(nóng)民工社會(huì)政策演變過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民工社會(huì)政策文本以及與之關(guān)聯(lián)的歷史脈絡(luò)和社會(huì)實(shí)踐中挖掘和積累農(nóng)民工社會(huì)政策知識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)客觀的農(nóng)民工社會(huì)政策話語(yǔ)文本做出學(xué)理層面的分析和理解。

政策實(shí)踐者通過(guò)社會(huì)政策文本來(lái)干預(yù)實(shí)踐，這就要求我們?cè)谘芯哭r(nóng)民工社會(huì)政策的過(guò)程中，遵循文本分析的框架和邏輯。首先，既然任何政策都是在特定的社會(huì)歷史條件下展開(kāi)的，因此解讀農(nóng)民工社會(huì)政策文本需要對(duì)這種文本進(jìn)行一定的歷史語(yǔ)境和行動(dòng)背景分析，包括社會(huì)條件的分析，時(shí)代精神的分析，社會(huì)文化與社會(huì)環(huán)境的分析等。其次，國(guó)家調(diào)整農(nóng)民工社會(huì)政策既然是一個(gè)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程包括政策問(wèn)題、政策議程、政策方案、政策執(zhí)行與政策評(píng)估等階段，那么，文本學(xué)的農(nóng)民工社會(huì)政策研究有需要時(shí)應(yīng)分析具體政策的發(fā)展階段。最后，國(guó)家調(diào)整農(nóng)民工社會(huì)政策過(guò)程的復(fù)雜性，在現(xiàn)實(shí)生活中看到的經(jīng)常是多種政策過(guò)程同步進(jìn)行。在國(guó)家調(diào)整農(nóng)民工社會(huì)政策的歷史進(jìn)路中，通過(guò)政策文本分析，不僅可以增進(jìn)對(duì)中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策及其政策過(guò)程的基本認(rèn)知，同時(shí)也可從整體和結(jié)構(gòu)的層面來(lái)探討國(guó)家調(diào)整農(nóng)民工社會(huì)政策過(guò)程，從文本中理出制度演變的邏輯和路徑，同時(shí)對(duì)政策文本話語(yǔ)進(jìn)行“扎根理論”的分析也有利于構(gòu)建本土政策理論，促進(jìn)對(duì)中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)政策及其發(fā)展過(guò)程的深入理解。