2.4 公共管理理論

公共管理學(xué)誕生于20世紀(jì)初的西方國(guó)家，從公共行政學(xué)發(fā)展到新公共管理學(xué)已經(jīng)有一百多年的歷史。20世紀(jì)80年代以后，隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入后工業(yè)化社會(huì)和信息時(shí)代，傳統(tǒng)的行政管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代公共管理的需要。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍興起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)被稱為“再造政府”、“重塑政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)以經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論、私營(yíng)部門管理等為理論基礎(chǔ)，主張運(yùn)用市場(chǎng)手段和企業(yè)管理方法來改造政府，用一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的模式取代官僚制模式。農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配調(diào)控涉及的公共管理理論主要有“經(jīng)濟(jì)人”假定、公共產(chǎn)品理論和公共選擇理論等。

2.4.1 政府的“經(jīng)濟(jì)人”假定

亞當(dāng)·斯密首先提出了“經(jīng)濟(jì)人”假說。他的“經(jīng)濟(jì)人”是集“慎重之德”、“仁愛之德”、“正義之德”這三種品德統(tǒng)一于一身的人的理想模式。“慎重之德”是為了個(gè)人自己的幸福，正義之德與仁愛之德是為了他人的幸福。這些具有利己心的人，只有在遵守社會(huì)正義的條件下，才能通過對(duì)自身利益的追求，在一只看不見的手的引導(dǎo)下，增進(jìn)社會(huì)利益，并認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)人”與道德的人是統(tǒng)一的，走向致富之路和走向道德之路不是互相排斥的。亞當(dāng)·斯密寫道：“這些人的成功幾乎經(jīng)常要決定于他們鄰人和同行們對(duì)他們的愛護(hù)和好評(píng)。因此，如果他們沒有相當(dāng)認(rèn)真的行為，是不可能獲得結(jié)果的。”（注：Adam Smith： The Theory of Moral Sentiments ， Oxford： Clarendon Press， 1976， p.86.）

“經(jīng)濟(jì)人”是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中人的行為動(dòng)機(jī)的假定，最初并沒有超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起、公共選擇理論對(duì)政治現(xiàn)象的分析，“經(jīng)濟(jì)人”概念被廣泛地應(yīng)用于政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”的探索是在“經(jīng)濟(jì)人”的前提下，說明財(cái)產(chǎn)關(guān)系、制度演變不過是“經(jīng)濟(jì)人”有意識(shí)或無意識(shí)選擇的結(jié)果，或者說是合作與非合作博弈的結(jié)果，這種選擇與博弈是與各種資源的稀缺程度、供求關(guān)系、價(jià)格水平、成本—收益的變化結(jié)合在一起的，選擇的核心依舊是利益問題。公共選擇理論認(rèn)為，人類社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，另一個(gè)是政治市場(chǎng)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上活動(dòng)的主體是消費(fèi)者（需求者）和廠商（供給者），他們之間交易的對(duì)象是私人物品；在政治市場(chǎng)上活動(dòng)的主體是選民、利益集團(tuán)、政治家和官員，選民和利益集團(tuán)是政治市場(chǎng)上的需求者，政治家和官員是政治市場(chǎng)上的供給者，他們之間交易的對(duì)象是公共物品。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上，人們通過貨幣選票來選擇能給他帶來最大滿足感的私人物品；在政治市場(chǎng)上，人們通過民主選票來選擇能給他帶來最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。前一類行為是經(jīng)濟(jì)決策，后一類行為是政治決策，個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中主要是做出這兩類決策。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上活動(dòng)的是同一個(gè)人，沒有理由認(rèn)為同一個(gè)人會(huì)根據(jù)兩種完全不同的行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行活動(dòng)；一個(gè)人在菜市場(chǎng)上的行為動(dòng)機(jī)和他在投票箱前的行為動(dòng)機(jī)沒有什么兩樣，一個(gè)人無論是做總經(jīng)理還是當(dāng)部長(zhǎng)或清潔工，他的目標(biāo)都是追求自身利益的最大化。（注：參見方福前：《“經(jīng)濟(jì)人”范式在公共選擇理論中的得失》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2001年第1期，第88~96頁(yè)。）

政治、行政學(xué)界對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”的理解是存在較大偏差的，常常把“經(jīng)濟(jì)人”等同于自私自利、利己主義，從而排斥“經(jīng)濟(jì)人”在政治、行政研究領(lǐng)域中的應(yīng)用；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論不加區(qū)別地將政府視為“經(jīng)濟(jì)人”也是錯(cuò)誤的。“經(jīng)濟(jì)人”不是自私自利的代名詞，“經(jīng)濟(jì)人”同樣可以在主觀為己的同時(shí)實(shí)現(xiàn)利他；“經(jīng)濟(jì)人”是對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)關(guān)系主體的動(dòng)機(jī)和行為的概括，它只是指出絕大多數(shù)人在絕大多數(shù)情況下如此，并不表示人在任何條件下都絕對(duì)如此。“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)可以有選擇地應(yīng)用于行政學(xué)、政治學(xué)；要構(gòu)建現(xiàn)代高效服務(wù)型政府的各種制度，就必須從政府官員也是追求自我利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”的客觀現(xiàn)實(shí)出發(fā)。在某些前提條件下，承認(rèn)政府是“經(jīng)濟(jì)人”并沒有貶低政府，而恰恰既符合客觀事實(shí)，又有利于深入、科學(xué)地進(jìn)行公共管理方面的研究。

2.4.2 公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品（Public Goods）是與私人產(chǎn)品（Private Goods）相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念。一般而言，私人產(chǎn)品是能夠供單個(gè)人獨(dú)自消費(fèi)的產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品則是被一個(gè)以上的消費(fèi)者共同消費(fèi)或共同享用的消費(fèi)品。公共產(chǎn)品的理念起源于大衛(wèi)·休謨（D.Hume，1711—1776）的“集體消費(fèi)品”（Collective Consumption Goods）。亞當(dāng)·斯密最早提出了公共產(chǎn)品的類型和提供方式。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)公共產(chǎn)品理論的研究開始于20世紀(jì)50年代，薩繆爾森（Paul.A.Samuelson，1954）在發(fā)表的論文《公共支出的純理論》中首先區(qū)分了公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩類極端產(chǎn)品，賦予了公共產(chǎn)品以形式化的定義。此后，相關(guān)學(xué)者分別從不同角度對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行了分析，豐富了公共產(chǎn)品理論。

薩繆爾森在《公共支出的純理論》中歸納了公共產(chǎn)品在消費(fèi)中的兩個(gè)本質(zhì)特征（注：Samuelson， Paul A.， 1954：“The Pure Theory of Public Expenditure”， Review of Economics and Statistics， 36（November）， pp.387~398.），即非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，從而給出了公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義。非排他性是指，某個(gè)人消費(fèi)公共產(chǎn)品時(shí)，不能排除他人消費(fèi)這種產(chǎn)品，或排除別人消費(fèi)很困難，要為此付出很大的代價(jià)；非競(jìng)爭(zhēng)性是指，在公共產(chǎn)品的提供水平和范圍一定的情況下，任何人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)影響其他人對(duì)這一物品的消費(fèi)，增加該產(chǎn)品的消費(fèi)人數(shù)不會(huì)引起產(chǎn)品的邊際成本的增加。1955年，薩繆爾森又放棄了“公共產(chǎn)品—私人產(chǎn)品”的嚴(yán)格二分法，承認(rèn)存在一個(gè)介于完全的競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性之間的產(chǎn)品譜系。1965年，公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南（J.M.Buchanan，1965）在《俱樂部的經(jīng)濟(jì)理論》中首次提出了準(zhǔn)公共產(chǎn)品（又叫非純粹公共產(chǎn)品或混合公共產(chǎn)品）的理論（注：James M.Buchanan，1965： “An Economic Theory of Clubs”， Economics， 32 （February）.），認(rèn)為這類公共產(chǎn)品要么只具有非排他性，要么只具有非競(jìng)爭(zhēng)性。

關(guān)于公共產(chǎn)品的提供，存在很多不同觀點(diǎn)。薩繆爾森的公共產(chǎn)品論斷被認(rèn)為是政府提供公共產(chǎn)品的理論基礎(chǔ)，并被許多學(xué)者接受和認(rèn)可。市場(chǎng)制度的缺陷決定了市場(chǎng)不能提供足夠的公共產(chǎn)品，只能由政府運(yùn)用公民投票機(jī)制集中公共產(chǎn)品需求信息，利用征稅獲取的收入來提供。

以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中政府并不像人們預(yù)期的那樣能夠完全代表公眾利益，恰到好處地提供公共產(chǎn)品。政府“越位”和“缺位”現(xiàn)象比較普遍：政府干預(yù)的范圍和力度超過了彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和維持市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行的合理需要，即越位；干預(yù)的方向不對(duì)路，在市場(chǎng)失靈的地方政府沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，即缺位。在這種情況下，政府作為公共產(chǎn)品的唯一供給者就失去了合法的依據(jù)。而在公共產(chǎn)品的提供方面加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)提高政府的效率，促進(jìn)資源的充分利用。

以科斯為代表人物的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派分析了通過市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品的可能性和可行性。1960年，科斯在《社會(huì)成本問題》一書中指出：通過交易成本的選擇和私人談判，產(chǎn)權(quán)的適當(dāng)界定和實(shí)施可以提供解決外部性的方法。斯蒂格勒（G.J. Stigler，1992）根據(jù)其想法總結(jié)出了著名的科斯定理：若交易費(fèi)用為零，則無論初始權(quán)利如何界定，都可以通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。也就是說，只要財(cái)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)存在，并且可以買賣，當(dāng)市場(chǎng)發(fā)揮作用時(shí)，雙方通過買賣財(cái)產(chǎn)權(quán)利就可以達(dá)到資源的最佳配置，而無須政府通過征稅或補(bǔ)貼來解決外部性，提供公共品。

通過對(duì)公共產(chǎn)品的提供方式的分析可以看出，政府提供公共產(chǎn)品或者市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品都存在問題。綜合新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派、公共選擇學(xué)派和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的觀點(diǎn)，公共產(chǎn)品的提供方式應(yīng)該進(jìn)行以下改進(jìn)。第一，改進(jìn)政府提供公共產(chǎn)品的方式，有序地開放公共產(chǎn)品的市場(chǎng)供給，利用市場(chǎng)配置資源的手段彌補(bǔ)政府失靈。第二，明確公共產(chǎn)品提供的具體邊界，分清哪些公共產(chǎn)品必須由政府提供，哪些可以由私人提供，同時(shí)明確一點(diǎn)，即由政府提供不等于由政府生產(chǎn)。除極少數(shù)公共產(chǎn)品因通過產(chǎn)權(quán)界定、價(jià)格等排他生產(chǎn)或交易的費(fèi)用過高，必須由政府直接生產(chǎn)外，其余的公共產(chǎn)品，政府可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制拍賣其生產(chǎn)權(quán)，將公共產(chǎn)品交給私人生產(chǎn)。第三，政府應(yīng)對(duì)提供公共產(chǎn)品的私人部門給予相應(yīng)的制度和政策支持，促進(jìn)其提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

2.4.3 公共選擇理論

公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，在60年代末70年代初發(fā)展得比較成熟。公共選擇理論是一門介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的新的交叉學(xué)科，它以微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)（尤其是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)）、原理和方法作為分析工具，來研究政治主體的行為和政治市場(chǎng)的運(yùn)行。公共選擇理論的領(lǐng)袖人物當(dāng)推美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南，他因在公共選擇理論領(lǐng)域的建樹而獲得了1986年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。瑞典皇家科學(xué)院在該年度的頒獎(jiǎng)公告中指出，布坎南的貢獻(xiàn)在于他將人們從相互交換中各自獲益的概念應(yīng)用于政治決策領(lǐng)域，他提出的公共選擇理論彌補(bǔ)了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論缺乏獨(dú)立的政治決策分析的缺陷，有助于解釋政府預(yù)算赤字為何難以消除。

公共選擇理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)主體是經(jīng)濟(jì)人，政治主體也毫無例外地是經(jīng)濟(jì)人，或是經(jīng)濟(jì)人的一種特殊形式；如果說它們有差異的話，那么僅是目標(biāo)函數(shù)不同而已。進(jìn)行市場(chǎng)決策的人和進(jìn)行政治決策的人是同樣的，都受自身效用最大化的引導(dǎo)。公共選擇理論把經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的個(gè)人選擇行為與政治市場(chǎng)中的公共選擇行為納入同一分析模式，即經(jīng)濟(jì)人模式。

根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”的分析模式，布坎南的政府理論研究了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府干預(yù)行為的局限性或政府失靈問題，這是公共選擇理論的核心問題。所謂政府失靈，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說的那樣“有效”。政府失靈的表現(xiàn)包括：政府干預(yù)過度，管了自己不該管的事情；政府干預(yù)不足，調(diào)控范圍較小，力度不夠；政府角色錯(cuò)位，即政府不做市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的舵手而是作為劃船者直接從市場(chǎng)中謀利。

公共選擇理論最突出的特點(diǎn)是：把政治決策的分析和經(jīng)濟(jì)理論結(jié)合起來，提出矯正政府失靈的對(duì)策。該理論提出的矯正政府失靈的策略可以概括為以下幾點(diǎn)。（注：參見韓俊梅、鞠鑫：《公共選擇理論的政府失靈說及其矯正》，《 特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2006第2期。）

一是政府干預(yù)必須采取適當(dāng)?shù)姆绞健Ｔ谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)機(jī)制是基礎(chǔ)性的或者說主導(dǎo)性的資源配置方式。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，絕不是簡(jiǎn)單地替代、否定市場(chǎng)機(jī)制的作用，而是要盡可能地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。國(guó)家的干預(yù)調(diào)節(jié)應(yīng)始終遵循“與市場(chǎng)一致原則”。

二是抑制政府機(jī)構(gòu)過度膨脹，提高政府機(jī)構(gòu)的效率。在公共部門內(nèi)恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，包括使公共部門的權(quán)力分散化，把公共部門提供的服務(wù)承包給私人企業(yè)去經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)化各地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，真正實(shí)現(xiàn)“擇優(yōu)上崗”。

三是加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督與約束。從外部看，社會(huì)監(jiān)督與約束包括公眾監(jiān)督與約束，新聞媒介、輿論的監(jiān)督與約束以及社會(huì)組織的監(jiān)督與約束。從內(nèi)部看，主要是政府機(jī)構(gòu)從上至下的縱向監(jiān)督與約束和同級(jí)機(jī)構(gòu)之間的橫向監(jiān)督與約束。

四是有效遏制地方保護(hù)主義。地方政府或不同主管部門制定了限制買賣對(duì)象或交易條件的行政命令，嚴(yán)重地破壞了市場(chǎng)自由的原則。反對(duì)地方貿(mào)易保護(hù)主義，要防止地方設(shè)立關(guān)卡、征收高稅費(fèi)、提高或壓低價(jià)格、明令禁止輸出輸入、充當(dāng)造假售假的保護(hù)者、限制貿(mào)易自由等。