第二節(jié) 肯定列舉

【法條】

第十二條 人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

(一)對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；

(二)對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的；

(三)申請行政許可，行政機關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復，或者對行政機關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；

(四)對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；

(五)對征收、征用決定及其補償決定不服的；

(六)申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復的；

(七)認為行政機關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；

(八)認為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的；

(九)認為行政機關(guān)違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；

(十)認為行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；

(十一)認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的；

(十二)認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。

除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。

【釋義】

(一)對行政處罰不服的案件

行政處罰是指行政機關(guān)或其他行政主體依照法定權(quán)限和程序?qū)`反行政法規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行政相對人給予行政制裁的行政行為。行政處罰是行政行為的重要類型之一。關(guān)于行政處罰的種類，《行政處罰法》第8條作了規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，行政處罰包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、行政拘留以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。《行政訴訟法》第12條第1款第1項按照處罰程度從重到輕的順序?qū)π姓幜P的種類作了示范性列舉。也就是說，公民、法人或者其他組織能夠提起的對行政處罰不服的案件并不限于該項所列舉的幾種處罰。公民、法人或者其他組織對法律、行政法規(guī)設定的任何行政處罰不服的，都可以提起行政訴訟。

(二)對行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的案件

行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。根據(jù)《行政強制法》第9條的規(guī)定，行政強制措施的種類包括：限制公民人身自由；查封場所、設施或者財物；扣押財物；凍結(jié)存款、匯款；其他行政強制措施。行政強制執(zhí)行，是指行政機關(guān)或者行政機關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。根據(jù)《行政強制法》第12條的規(guī)定，行政強制執(zhí)行的種類包括：加處罰款或者滯納金；劃撥存款、匯款；拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；排除妨礙、恢復原狀；代履行；其他強制執(zhí)行方式。在學理上，行政強制執(zhí)行可以分為執(zhí)行罰、代履行和直接強制。原《行政訴訟法》并未規(guī)定對行政強制執(zhí)行不服的可以提起行政訴訟。由于行政強制執(zhí)行是一種獨立的行政行為，有著獨立的實體和程序要求，在其實施過程中可能會侵犯行政相對人的合法權(quán)益，因而它應當被納入行政訴訟受案范圍。《行政強制法》第8條第1款已經(jīng)規(guī)定，行政相對人可以對行政強制執(zhí)行提起行政訴訟。《行政訴訟法》第12條第1款第2項重申了這一規(guī)定。不過，需要注意的是，這里的行政強制執(zhí)行，僅指行政主體實施的強制執(zhí)行行為，并不包含法院的非訴強制執(zhí)行。公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執(zhí)行中有違法行為或者擴大強制執(zhí)行范圍受到損害的，有權(quán)根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定要求賠償。

(三)對行政許可不服的案件

行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。行政許可是一種授益性行政行為。行政許可準予申請人從事特定活動，申請人從而獲得了從事特定活動的權(quán)利或者資格，行使許可的權(quán)利并獲得相關(guān)利益。但是，行政機關(guān)違法實施行政許可的，則可能侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。行政機關(guān)辦理行政許可事項，通常會在以下兩種情況下對公民、法人或者其他組織造成損害：一是對申請人提出的申請，行政機關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復；二是行政機關(guān)作出的變更、延續(xù)、撤回、撤銷、注銷行政許可決定違法。這里的“拒絕”指的是明確表示不予同意或不予辦理；“法定期限”指的是《行政許可法》第42條至第44條規(guī)定的期限。在前述兩種情況下，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的相關(guān)行政決定或不作為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)向人民法院提起行政訴訟。

(四)對行政機關(guān)作出的確認自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的案件

根據(jù)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用管理法》等法律的規(guī)定，對土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)進行確認和核發(fā)證書是縣級以上各級人民政府的法定職權(quán)之一。對這里的“確認”應作廣義的理解，它既包括對自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的直接確認，也包括自然資源所有權(quán)或使用權(quán)發(fā)生爭議后由行政機關(guān)作出的確權(quán)裁決。公民、法人或者其他組織對這兩種行政確認行為不服的，都可以提起行政訴訟。需要注意的是，依據(jù)《行政復議法》第30條第2款的規(guī)定，“根據(jù)國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復議決定為最終裁決”。對此種決定，公民、法人或者其他組織無權(quán)提起行政訴訟。此外，雖然該項僅對自然資源所有權(quán)或使用權(quán)確認行為的可訴性作了規(guī)定，但這并不意味著公民、法人或者其他組織對其他行政確認行為就不得提起行政訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》第2條第1款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的其他行政確認行為侵犯其合法權(quán)益的，亦有權(quán)向人民法院提起訴訟。

(五)對征收、征用決定及其補償決定不服的案件

本項規(guī)定與我國《憲法》第13條第3款存在著密切關(guān)系。該款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”當公民對國家的征收、征用及補償決定不服時，即可以依據(jù)本項規(guī)定提起訴訟。這里的“征收”、“征用”在學理上分別被稱為行政征收、行政征用。前者是指行政主體為了公共利益的需要將私人的財產(chǎn)強制性地征歸國有的行政行為。后者是指行政主體為滿足公共利益需要，依法強制使用私人財產(chǎn)，并給予合理經(jīng)濟補償?shù)男姓袨椤ｋm然兩者都是基于滿足公共利益需要而作出，但存在著本質(zhì)區(qū)別。前者引發(fā)的是財產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，后者僅引發(fā)財產(chǎn)使用權(quán)的暫時移轉(zhuǎn)。當征用目的實現(xiàn)后，行政主體須將所征用財產(chǎn)返還給被征用人。根據(jù)《憲法》及相關(guān)法律的規(guī)定，無論是行政征收還是行政征用，行政主體均應給予行政相對人適當補償。行政相對人認為行政主體的征收、征用決定及補償決定侵犯自身合法權(quán)益的，即可以向法院提起行政訴訟。

(六)對行政機關(guān)不履行法定職責不服的案件

我國《憲法》第33條第3款規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)。”該款規(guī)定是對所有國家機關(guān)及其工作人員的要求。行政機關(guān)遵守該規(guī)定即體現(xiàn)為依法履行尊重和保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的法定職責。這里的“法”包括憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章。當公民、法人和其他組織申請行政機關(guān)履行保護合法權(quán)益的法定職責，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復的，公民、法人和其他組織即可以起訴該行政機關(guān)。具體來說，此類案件的形成需要滿足以下條件：一是公民、法人和其他組織尋求保護的標的為合法權(quán)益。換言之，如果原告尋求保護的標的并非合法權(quán)益，那么行政機關(guān)就沒有對其保護的必要。此時，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復都是合法行為。公民、法人和其他組織無權(quán)提起訴訟。需要注意的是，這里的“合法權(quán)益”不僅包括人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、政治權(quán)利、文化權(quán)利等法定權(quán)利，也包括法律保護和認可的利益。二是公民、法人和其他組織向行政機關(guān)提出了保護其合法權(quán)益的申請。如果當事人并未向行政機關(guān)提出申請，行政機關(guān)無從知曉當事人面臨著某種危險而有加以特別保護的必要，法院不能受理。這項條件存在例外，有的情況下行政機關(guān)履行某些職責是無須以當事人的申請為條件，而是需要依職權(quán)主動實施的。如巡警見到街頭發(fā)生斗毆就必須主動制止，此時雖無當事人申請，如果行政機關(guān)沒有履行職責的話，當事人仍然可以起訴。三是公民、法人和其他組織要求行政機關(guān)實施的行為，屬于該機關(guān)的法定職責。如果公民、法人和其他組織向不具有相應職責的行政機關(guān)提出保護請求而被拒絕的，那么公民、法人和其他組織不應針對該機關(guān)提起行政訴訟。四是具有法定職責的行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復。

(七)認為行政機關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的案件

所謂經(jīng)營自主權(quán)是指各種企業(yè)和經(jīng)濟組織依法對自身的機構(gòu)、人員、財產(chǎn)、原材料供應、生產(chǎn)、銷售等各方面事務自主管理經(jīng)營的權(quán)利。^注36這里的“企業(yè)和經(jīng)濟組織”包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)、“三資”企業(yè)、個體工商戶等。盡管各類企業(yè)和經(jīng)濟組織均享有經(jīng)營自主權(quán)，但它們享有經(jīng)營自主權(quán)的范圍存在差別。其中，國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的范圍相對較窄。我國《憲法》第16條第1款規(guī)定：“國有企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)自主經(jīng)營。”關(guān)于集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營自主權(quán)，《憲法》第17條第1款規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)。”通過對這兩款規(guī)定的比較不難發(fā)現(xiàn)，《憲法》對國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)作了更嚴格的限制。這主要是由國有企業(yè)在我國經(jīng)濟體制中的特殊地位決定的。在我國社會主義市場經(jīng)濟體制下，不論企業(yè)享有經(jīng)營自主權(quán)的程度有何不同，當某一企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)受到行政主體的侵犯時，憲法、法律均將為其提供充分的保護。本項規(guī)定則為各類企業(yè)提供了尋求司法保護的渠道。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有的占有、使用和收益的權(quán)利。本項權(quán)利主要源于《憲法》第8條所確立的“家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營問題作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。《物權(quán)法》還將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，以調(diào)動農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性。當行政機關(guān)及其工作人員利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包，擅自變更、解除承包合同，侵犯承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)時，承包方可以就此類行為提起行政訴訟。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)指的是土地承包經(jīng)營權(quán)人在土地承包經(jīng)營以外的經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主要區(qū)別是經(jīng)營權(quán)的行使方式不同。前者是通過流轉(zhuǎn)、抵押、入股等方式行使經(jīng)營權(quán)，后者則是通過承包土地進行耕作的方式行使經(jīng)營權(quán)。黨的十八屆三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。由此可見，國家當前鼓勵農(nóng)民以抵押、擔保、入股等方式行使經(jīng)營權(quán)。在農(nóng)民行使土地經(jīng)營權(quán)過程中，行政主體可能會以強迫、阻礙承包方進行土地流轉(zhuǎn)等方式侵害其土地經(jīng)營權(quán)。對此，農(nóng)民可以提起行政訴訟。

(八)認為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的案件

本項規(guī)定的主要功能在于保障經(jīng)營者的公平競爭權(quán)。所謂公平競爭權(quán)，是指經(jīng)營者在市場競爭過程中，依法所享有的要求其他經(jīng)營者及相關(guān)主體進行公平競爭，以保障和實現(xiàn)其合法競爭利益的權(quán)利。除了其他經(jīng)營者外，行政主體很可能濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭。對此，我國《反壟斷法》第五章對行政主體濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭作了禁止性規(guī)定。比如，該法規(guī)定行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品；不得濫用行政權(quán)力，妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通；不得濫用行政權(quán)力，以設定歧視性資質(zhì)要求、評審標準或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標投標活動；等等。當經(jīng)營者認為行政主體違反上述規(guī)定，侵犯其公平競爭權(quán)時，即可以提起行政訴訟。隨著我國不斷加大反壟斷法治力度，此類行為的立案查處數(shù)量和訴訟案件數(shù)量都將逐漸增多。值得注意的是，由于《行政訴訟法》并未將抽象行政行為直接納入受案范圍，僅允許對其他行政規(guī)范性文件進行附帶性審查，因而當行政主體制定了排除或限制競爭的其他行政規(guī)范性文件，但并未據(jù)此對經(jīng)營者實施特定的行政行為時，經(jīng)營者無權(quán)直接就該規(guī)范性文件提起行政訴訟。

(九)認為行政機關(guān)違法要求履行義務的案件

這一規(guī)定主要是針對所謂的“三亂”行為，即亂集資、亂收費、亂攤派而制定的。在實踐中，行政機關(guān)要求行政相對人履行的義務通常是財物上的義務和行為上的義務。前者要求行政相對人交付一定的金錢或?qū)嵨铮缓笳咭笮姓鄬θ俗鞒龌虿蛔鞒鲆欢ǖ男袨椤Ｐ姓C關(guān)違法要求履行義務主要包括兩種情況：一是行政相對人依法并不負有某種義務，而行政機關(guān)仍然要求其履行義務，如違法集資、違法攤派費用等；二是行政相對人雖然負有某種義務，但行政機關(guān)違反法定程序、標準、數(shù)額等規(guī)定要求其履行，如超過法定數(shù)額收取有關(guān)費用。相對于原先法條的表述，本項規(guī)定著重強調(diào)了“違法集資、攤派費用”，這主要是因為在實踐中這兩個問題比較嚴重。無論行政機關(guān)違法要求行政相對人履行何種行政法上的義務，都會涉及行政相對人的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益。對此，行政相對人有權(quán)提起行政訴訟。

(十)認為行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的案件

本項規(guī)定主要是為了保障公民獲得物質(zhì)幫助的基本權(quán)利。“物質(zhì)幫助權(quán)是指公民因失去勞動能力不能獲得必要的物質(zhì)生活資料，或者獲得的勞動報酬不能完全滿足自己的生活需要時，有從國家和社會獲得金錢或?qū)嵨飵椭⑾硎芗w福利的權(quán)利。”^注37為了保障公民切實享有物質(zhì)幫助權(quán)，我國政府主要采取了以下措施：第一，支付撫恤金。撫恤金是“國家規(guī)定對某些傷殘人員或死亡人員遺屬為慰撫和保障其生活而發(fā)放的專項費用”^注38。我國撫恤金主要分為兩種：一是傷殘撫恤金，發(fā)放對象為革命傷殘軍人、因公致殘的職工及其他人員。二是死亡撫恤金，發(fā)放對象是革命烈士、因公犧牲人的家屬。第二，給付最低生活保障待遇。最低生活保障是國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴剩曳袭數(shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，為滿足其基本生活需要提供的社會救助。最低生活保障待遇是指縣級人民政府民政部門按照共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实牟铑~，按月發(fā)給的最低生活保障金。第三，給付社會保險待遇。社會保險是指公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下從國家和社會獲得的物質(zhì)幫助。根據(jù)《社會保險法》第2條的規(guī)定，我國的社會保險包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險。如果行政相對人已經(jīng)符合獲得上述物質(zhì)幫助的條件，而行政機關(guān)沒有給付或沒有足額、及時給付，行政相對人便可提起行政訴訟。

(十一)認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議的案件

本項規(guī)定將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍，這相對于原《行政訴訟法》的規(guī)定來說是一項重要突破。政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議均屬于行政協(xié)議。由于原《行政訴訟法》制定于計劃經(jīng)濟時代，當時行政協(xié)議這種行政活動方式還很少被采用，因而其并未將行政協(xié)議納入受案范圍。此次修改，《行政訴訟法》將行政協(xié)議納入受案范圍的主要理由：一是行政協(xié)議屬于行政行為。“行政行為是指行政主體運用行政權(quán)，實現(xiàn)行政目的的一切行為。”^注39行政協(xié)議作為一種行政活動方式，其簽訂和履行、變更、解除均涉及行政權(quán)的行使，其目的具有明顯的公共性。也就是說，行政協(xié)議具備行政行為的主要特征，因而屬于行政行為。二是民事訴訟往往難以對行政協(xié)議爭議作出有效處理。在行政協(xié)議案件中，為了查清事實，法官需要對行政協(xié)議的合法性、效力等問題進行判斷。如果法官僅僅適用《合同法》及《民法通則》的有關(guān)規(guī)定，則通常難以對行政協(xié)議的合法性和效力問題作出準確的判斷，從而影響糾紛解決效果。

(十二)認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的案件

本項規(guī)定是《行政訴訟法》第12條第1款的兜底條款。該款的前11項是從行政行為角度列舉受案范圍，其中涉及的權(quán)利主要是人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。但是，在實踐中，行政機關(guān)可能侵害的行政相對人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)及其他合法權(quán)益的種類繁多，因此難以通過列舉規(guī)定的方式進行全面列舉。在這種情況下，為了充分保障行政相對人的合法權(quán)益，就有必要設定兜底條款。基于該項規(guī)定，公民、法人和其他組織能夠通過行政訴訟尋求救濟的權(quán)益除了第12條第1款第1~11項涉及的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)外，還包括未被列舉的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，也包括人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益，如政治權(quán)利、勞動權(quán)、社會保障權(quán)、受教育權(quán)、文化權(quán)利等權(quán)利類型。該規(guī)定在承繼原有規(guī)定的基礎上，作出了適當修改，即增加了“等合法權(quán)益”字樣。這種修改大大拓展了受行政訴訟制度保護的權(quán)益范圍，因而是本次修法的一項重要突破。其實，在本法修改建議草案的調(diào)研和起草過程中，莫于川教授領銜的中國人民大學課題組提出的建議是，鑒于已有足夠的關(guān)于行政訴訟的共識和資源，所以此處不必再提“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的字眼，直接提“認為行政機關(guān)侵犯其他合法權(quán)益的”為宜，這有助于進一步擴大司法審查和權(quán)利保護的范圍，適應行政訴訟實踐發(fā)展的現(xiàn)實需求。但立法機關(guān)考慮到現(xiàn)階段就將政治權(quán)利、文化權(quán)利等爭議類型納入受案范圍存在司法審查難度，故宜仍將司法審查的對象主要集中于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，同時增加“等合法權(quán)益”的字樣，為今后逐步擴展司法審查范圍打下法律規(guī)范基礎。由此背景可見，《行政訴訟法》第12條第1款的兜底條款中的“等”字，顯然是“等外等”的含義，立法上留了擴展空間，并非僅指“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”。

(十三)法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件

該款規(guī)定是原法的規(guī)定。原法作出該規(guī)定，主要是為了解決行政主體侵犯行政相對人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)以外權(quán)利的可訴性問題。盡管原先法條作了此項規(guī)定，但實際上很少適用或基本不用，幾乎成為一個“休眠條款”。在原法制定之時，我國在公民政治權(quán)利、勞動權(quán)、社會保障權(quán)等方面的立法還十分欠缺。如果直接將圍繞這些權(quán)利發(fā)生的爭議納入行政訴訟受案范圍，法官會面臨無審理依據(jù)的困難。正因為如此，原先法條規(guī)定圍繞財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)以外合法權(quán)益發(fā)生的糾紛是否可訴可由單行法律、法規(guī)規(guī)定。在此次修法中，第12條第1款第12項明確將行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的案件納入了受案范圍。不過，這并不等于本款規(guī)定就失去了存在的價值。根據(jù)本款規(guī)定，超出《行政訴訟法》第12條第1款規(guī)定之外的行政案件，只要法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟的，也都屬于人民法院的受案范圍。該規(guī)定能夠使我國行政訴訟的受案范圍盡可能地做到全面、完整。

【分析】

(一)受案范圍擴展的主要背景

從前述分析可知，本次修法在較大程度上擴展了行政訴訟受案范圍。這種擴展主要基于以下背景：

1.原受案范圍狹窄，不利于保護行政相對人合法權(quán)益

受制定時代所限，原《行政訴訟法》更側(cè)重于保護公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)。這種立法意圖較為集中地體現(xiàn)在原法第11條的規(guī)定中。該條第1款列舉了8種可訴案件。這些案件只限于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)(包括經(jīng)營自主權(quán))受侵害的案件。該條第2款規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。”也就是說，人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外合法權(quán)益受行政主體侵害的案件的可訴性依賴于其他單行法律、法規(guī)的規(guī)定。雖然人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)是公民、法人和其他組織最為基本的合法權(quán)益，但公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遠不止于此。根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，公民還享有政治權(quán)利和自由、宗教信仰自由及各種經(jīng)濟和社會權(quán)利。原法第11條的規(guī)定使得人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益較難受到行政訴訟制度的保護。

2.原受案范圍狹窄，制約了司法審查的監(jiān)督效能

制約司法審查的監(jiān)督效能是原法受案范圍狹窄的另外一項負面作用。根據(jù)權(quán)力制約原則，司法機關(guān)有權(quán)對行政機關(guān)實施監(jiān)督。司法機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)的范圍與程度由行政訴訟受案范圍決定。原法所確定的受案范圍在涉及的行政行為類型及保護的合法權(quán)益方面都比較狹窄，比如抽象行政行為被絕對地排除在受案范圍之外，這種設定使大量的行政活動并未受到司法監(jiān)督。這在很大程度上限制了司法機關(guān)對行政機關(guān)監(jiān)督的范圍。司法審查的范圍被限制在相對狹小的范圍之內(nèi)，司法審查對行政機關(guān)的監(jiān)督效能也就難以得到充分的發(fā)揮。

(二)適用方面的注意事項

1.“責令改正”的可訴性

《行政處罰法》第23條規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”關(guān)于“責令改正”的可訴性，無論是《行政處罰法》還是《行政訴訟法》都沒有作出明確規(guī)定。要判斷“責令改正”的可訴性，需要準確界定“責令改正”行為的性質(zhì)。“責令改正”在性質(zhì)上屬于行政命令。所謂行政命令，是指“行政主體依法要求行政相對人為或不為一定行為(作為或者不作為)的意思表示”^注40。作為行政命令的“責令改正”與行政處罰存在本質(zhì)區(qū)別。行政處罰屬于行政制裁，“責令改正”則不是行政制裁，它僅是要求行政相對人停止違法行為，履行法定義務。盡管如此，由于“責令改正”為行政相對人設定了作為或不作為義務，因而行政相對人的合法權(quán)益就會受到一定的影響。若行政主體違法或不當?shù)貙嵤柏熈罡恼毙袨椋姓鄬θ说暮戏?quán)益將會受到侵害。為充分保護行政相對人的合法權(quán)益、抑制“責令改正”的負面作用，應允許行政相對人針對“責令改正”行為提起行政訴訟。

2.最低生活保障以外其他社會救助行為的可訴性

根據(jù)《行政訴訟法》第12條第1款第10項的規(guī)定，行政相對人認為行政機關(guān)沒有依法支付最低生活保障待遇的，可以提起行政訴訟。最低生活保障屬于我國社會救助制度的一種。除了最低生活保障外，我國社會救助還包括特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等形式。關(guān)于最低生活保障以外其他社會救助行為的可訴性問題，《行政訴訟法》未作出明確規(guī)定。從法理上來說，社會救助屬于行政給付行為。行政給付是“行政主體為了提升人民的生活質(zhì)量和改善生活環(huán)境，保障特定公共利益，而按照相關(guān)法律和政策，對符合條件的特定組織和個人提供各種形式的幫助、支持的行政作用過程”^注41。行政給付是一種授益性行政行為。行政主體應當給付而未給付或者未按照法定標準或程序給付的，都會侵害到行政相對人的合法權(quán)益。為此，行政給付具有可訴性。既然最低生活保障以外其他社會救助行為均屬于行政給付行為，那么這些行為同樣都具有可訴性。《社會救助暫行辦法》第65條對此也作出了規(guī)定：“申請或者已獲得社會救助的家庭或者人員，對社會救助管理部門作出的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”

3.行政機關(guān)未遵循法定條件和程序締結(jié)行政協(xié)議的可訴性

關(guān)于行政協(xié)議的可訴性問題，《行政訴訟法》第12條第1款第11項僅對“行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除”行政協(xié)議的可訴性問題作了規(guī)定。誠然，該項規(guī)定對行政協(xié)議履行過程中可能發(fā)生爭議的多數(shù)情形作了概括。不過，該規(guī)定并未提及行政協(xié)議簽訂過程中行政機關(guān)未遵循法定條件和程序締結(jié)行政協(xié)議的可訴性問題。為了保證行政協(xié)議簽訂的公平性、規(guī)范性，有關(guān)法律、法規(guī)均對行政協(xié)議簽訂條件、程序等問題作了規(guī)定。如果行政主體違反法定條件、程序締結(jié)行政協(xié)議，那么其他符合法定條件的公民、法人或者其他組織就可能喪失締約機會。比如某項政府采購依法應當采用公開招標的方式確定供應商，但采購人卻決定實施邀請招標，某個符合條件的供應商就可能因此失去締約機會。由于締結(jié)行政協(xié)議屬于行政活動，而違反法定條件、程序締結(jié)行政協(xié)議可能侵害潛在締約對象的締約權(quán)益，因而應當允許因行政機關(guān)未遵循法定條件和程序締結(jié)行政協(xié)議而受到侵害的公民、法人或其他組織就此提起行政訴訟。