1.4 基本觀點(diǎn)

本項(xiàng)研究就中國(guó)財(cái)政分權(quán)化改革及其制度安排對(duì)地方政府行為和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響及其作用機(jī)理進(jìn)行了較為全面、系統(tǒng)的研究，從中可以凝練出如下一些基本觀點(diǎn)：

1.從政府與市場(chǎng)關(guān)系的角度來看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在不同時(shí)期蘊(yùn)含著不同的理論內(nèi)涵

1978年改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)始終保持著持續(xù)高速增長(zhǎng)，引發(fā)了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們紛紛致力于探究中國(guó)“經(jīng)濟(jì)奇跡”的內(nèi)在動(dòng)因和主要根源，以期從中凝練、總結(jié)出“中國(guó)增長(zhǎng)模式”的典型特征、一般規(guī)律和理論內(nèi)涵，為今后中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇提供良好借鑒。

回顧30多年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的歷程，核心無外乎要處理好兩個(gè)關(guān)系：一是政府與市場(chǎng)關(guān)系，二是政府間財(cái)政關(guān)系。前者的關(guān)鍵在于明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能定位以及政府干預(yù)的合理邊界，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性和決定性作用；后者的核心則在于完善中央與地方以及各級(jí)地方政府間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，促進(jìn)各級(jí)政府職能優(yōu)化，更好地發(fā)揮政府作用。毫無疑問，一個(gè)科學(xué)合理的“政府間關(guān)系”是規(guī)范政府行為、構(gòu)建良好的“政府與市場(chǎng)關(guān)系”的前提與基礎(chǔ)。正因如此，財(cái)政管理體制變革及其對(duì)地方政府行為的影響，業(yè)已成為深刻認(rèn)識(shí)和理解30多年來中國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程快速推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的一個(gè)重要視角，形成了很多富有見地的觀點(diǎn)。其中最具代表性也最具影響力的是Weingast和錢穎一等經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的“市場(chǎng)保護(hù)的財(cái)政聯(lián)邦主義(market-preserving fiscal federalism)”理論(Oi，1992；Weingast，1995；Montinola，Qian，and Weingast，1995；Qian and Weingast，1996，1997；Qian and Xu，1993；Qian and Roland，1998；Qian，Roland，and Xu，1999)。這一理論將中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)主要?dú)w因于財(cái)政分權(quán)化改革強(qiáng)化了地方政府的財(cái)政(收入)激勵(lì)，促使地方政府更好地處理政府與市場(chǎng)關(guān)系問題，采取保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展的措施，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。

然而，仔細(xì)觀察改革開放以來我國(guó)地方政府行為的發(fā)展演變軌跡，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，以20世紀(jì)90年代中期為分水嶺，中國(guó)地方政府實(shí)際上形成了兩種截然相反的行為模式：一是20世紀(jì)90年代中期以前地方財(cái)政收支規(guī)模持續(xù)快速下降，“低收入、低支出”的行為模式特征明顯；二是20世紀(jì)90年代中期以來地方財(cái)政收支規(guī)模持續(xù)增加，“高收入、高支出”的行為模式特征日漸突出。

結(jié)合不同歷史階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律來看，這兩種不同的地方政府行為模式蘊(yùn)含的政府與市場(chǎng)關(guān)系對(duì)中國(guó)的市場(chǎng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然會(huì)產(chǎn)生截然相反的影響：20世紀(jì)90年代中期以前的地方政府低收入、低支出的行為模式有助于減輕企業(yè)稅負(fù)，但也嚴(yán)重阻礙了道路交通等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，而后者對(duì)于正處在工業(yè)化初期的中國(guó)的市場(chǎng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能具有更為突出的不利影響；20世紀(jì)90年代中期以來逐漸形成的地方政府高收入、高支出的行為模式增加了企業(yè)稅負(fù)，卻也很好地推動(dòng)了道路交通等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，為中國(guó)的市場(chǎng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)騰飛奠定了良好的“硬件”基礎(chǔ)。同時(shí)，這兩種不同的地方政府行為模式對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定也造成了不同的沖擊：前者更容易誘發(fā)企業(yè)的投資沖動(dòng)，也嚴(yán)重削弱了地方政府尤其是中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力；后者則有助于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在穩(wěn)定性，同時(shí)也強(qiáng)化了中央的宏觀調(diào)控能力以及地方政府貫徹落實(shí)中央發(fā)展戰(zhàn)略的意愿。這是20世紀(jì)90年代中期前后中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出不同波動(dòng)特征的一個(gè)重要原因(郭慶旺、賈俊雪，2006b；賈俊雪，2008，2012；賈俊雪、郭慶旺、趙旭杰，2012)。

就此來看，20世紀(jì)90年代中期以前的地方政府行為模式總體上更傾向?yàn)椤笆袌?chǎng)制約型”的，此后的地方政府行為模式則呈現(xiàn)出較為明顯的“市場(chǎng)友好型”特點(diǎn)。這意味著，改革開放以來，中國(guó)實(shí)際上形成了兩種完全不同的政府與市場(chǎng)關(guān)系，蘊(yùn)含著不同的理論內(nèi)涵，也意味著單純從政府與市場(chǎng)關(guān)系的角度尚不足以全面解釋20世紀(jì)90年代中期以前的中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。那么，又是什么因素支撐、推動(dòng)了這一時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)呢？是民間經(jīng)濟(jì)活力巨大釋放的“改革紅利”，還是快速開放以及外資大量涌入帶來的“開放紅利”？另一方面，值得高度警惕的是，在中國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)背景下——道路交通等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)已實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，過分依靠大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的做法已越來越難以持續(xù)，地方政府的收入(包括稅收收入和土地出讓收入)動(dòng)員能力已漸近極致，財(cái)政可持續(xù)性問題日益突出——目前的這種高收入、高支出的地方政府行為模式是否業(yè)已接近或是超越了政府干預(yù)的最優(yōu)邊界？在當(dāng)前全面深化改革的歷史關(guān)口，如何推進(jìn)財(cái)政體制改革以有效避免地方政府收支規(guī)模持續(xù)膨脹的態(tài)勢(shì)，形成更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的地方政府行為模式？諸如此類的問題，值得深思，亦是需要持續(xù)追蹤、不斷深入研究的方向。

2.政治利益構(gòu)成了地方政府的根本利益，財(cái)政分權(quán)模式的不同決定了地方政府實(shí)現(xiàn)其根本利益的手段和途徑不同

“市場(chǎng)保護(hù)的財(cái)政聯(lián)邦主義”理論將我國(guó)地方政府的行為激勵(lì)完全歸結(jié)為財(cái)政(收入)激勵(lì)——地方平均收入留成率越高，地方政府的財(cái)政(收入)激勵(lì)越大(Jin，Qian，and Weingast，2005)。誠然，追求財(cái)政利益是我國(guó)地方政府的一個(gè)重要利益動(dòng)機(jī)，但這卻很難完全解釋為什么財(cái)政承包制改革賦予了地方政府很大的財(cái)權(quán)和財(cái)政(收入)激勵(lì)(地方平均收入留成率較高)卻導(dǎo)致地方財(cái)政收入規(guī)模的持續(xù)下降，也很難解釋為什么1994年分稅制改革極大地削弱了地方政府的收入自主權(quán)和財(cái)政(收入)激勵(lì)(地方平均收入留成率較低)卻帶來了地方財(cái)政收入規(guī)模的不斷攀升。這些都意味著，單純從財(cái)政(收入)激勵(lì)的視角去認(rèn)識(shí)和理解我國(guó)地方政府的行為特點(diǎn)及其經(jīng)濟(jì)影響可能會(huì)造成較大偏頗，也無法在理論發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之間建立起良好的邏輯一致性。

實(shí)際上，從中國(guó)的具體國(guó)情特別是高度集權(quán)的行政和政治體制背景來看，政治利益(或者說是職務(wù)晉升利益)構(gòu)成了我國(guó)地方政府的根本利益，財(cái)政分權(quán)化改革則決定了地方政府擁有可以自主實(shí)現(xiàn)其根本利益的政策工具和政策手段。換言之，中央政府通過行政和政治集權(quán)確保可以依據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略來改變和決定地方政府的根本利益，通過財(cái)政分權(quán)模式的選擇來左右地方政府實(shí)現(xiàn)其根本利益的政策手段。這可以為中國(guó)不同財(cái)政分權(quán)化改革時(shí)期地方政府的行為模式變化及其經(jīng)濟(jì)影響提供一個(gè)具有良好邏輯一致性的解釋，揭示中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得巨大成功的制度基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)視為是“中國(guó)增長(zhǎng)模式”的核心特點(diǎn)。

1978年改革開放以來，隨著我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，中央改變了之前以政治表現(xiàn)為主的官員評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立健全了以增長(zhǎng)績(jī)效為核心的干部考核和選拔體系。這一政治晉升機(jī)制的轉(zhuǎn)變使得地方政府的政治利益與經(jīng)濟(jì)利益保持了高度一致性，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的地方政府的政治利益動(dòng)機(jī)逐步形成并日益強(qiáng)化，而不同的財(cái)政分權(quán)化改革決定了地方政府實(shí)現(xiàn)這一根本利益的政策手段差異。1978—1993年間的財(cái)政承包制改革賦予了地方政府很大的收入自主權(quán)，使得地方政府擁有很大的權(quán)力來通過“先征后返”和“包稅”等多種手段改變企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)，從而更傾向于采取低稅負(fù)的競(jìng)爭(zhēng)策略以“招商引資”，致使地方財(cái)政收入進(jìn)而財(cái)政支出規(guī)模下降，形成了低收入、低支出的地方政府行為模式。與此形成鮮明對(duì)照的是，1994年分稅制改革及其后續(xù)的一系列政策調(diào)整均采取了財(cái)權(quán)集中的做法，極大地削弱了地方政府的收入自主權(quán)，壓縮了地方政府的低稅負(fù)競(jìng)爭(zhēng)空間，迫使其不得不更多地運(yùn)用財(cái)政支出手段來吸引投資和直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而促使地方政府通過加強(qiáng)稅收征管以及土地出讓和大規(guī)模借債等各種渠道來為快速增加的支出融資，高收入、高支出的行為模式日益凸顯。

因此，規(guī)范地方政府行為、促使地方政府轉(zhuǎn)變職能的根本在于政治激勵(lì)約束的優(yōu)化完善，以及與之目標(biāo)兼容、激勵(lì)相容的最優(yōu)的財(cái)政分權(quán)模式的確立。在新的歷史時(shí)期，迫切需要地方政府轉(zhuǎn)變職能以貫徹落實(shí)中央關(guān)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署時(shí)，單純寄希望于財(cái)政體制改革已不足以從根本上解決問題甚至可能會(huì)適得其反，今后的改革應(yīng)當(dāng)是“財(cái)”和“政”的綜合協(xié)調(diào)改革以推進(jìn)我國(guó)地方政府治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)。其中的核心和關(guān)鍵在于改革次序的合理選擇——應(yīng)首先加快推進(jìn)我國(guó)干部考核評(píng)價(jià)制度改革，切實(shí)改變以GDP增長(zhǎng)為核心的政府政績(jī)考核體系，建立包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等核心社會(huì)民生發(fā)展指標(biāo)的復(fù)合型績(jī)效評(píng)價(jià)體系，優(yōu)化政治激勵(lì)，促使各級(jí)政府更好地樹立科學(xué)發(fā)展的政績(jī)觀和責(zé)任感；在此基礎(chǔ)上，深化財(cái)政管理體制改革，確立科學(xué)合理的財(cái)政分權(quán)模式，解決我國(guó)財(cái)政管理體制長(zhǎng)期存在的事權(quán)劃分不明晰以及財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重錯(cuò)位等突出問題。

3.過分依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決財(cái)政分權(quán)不當(dāng)?shù)牟焕绊懙淖龇ú⒎亲罴堰x擇，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)更為匹配應(yīng)是完善我國(guó)財(cái)政管理體制的根本

現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論指出，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配很容易引發(fā)公共池和中央救助等道德風(fēng)險(xiǎn)問題，削弱財(cái)政分權(quán)及其引發(fā)的地區(qū)間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府行為的激勵(lì)和約束作用，對(duì)地方政府乃至于中央政府的財(cái)政收支效率產(chǎn)生不利影響，因而主張財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配(Stein，1999；Rodden，2003；Fiva，2006；Jia，Guo，and Zhang，2014)。但是，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，由于大量公共支出事務(wù)更適合由地方政府負(fù)責(zé)，而適合由地方政府征收的稅源較為有限，而且，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也是中央政府增強(qiáng)對(duì)地方政府的財(cái)政掌控力、促使地方政府更好地貫徹落實(shí)中央政策意圖的一個(gè)有效手段，因此很少有國(guó)家能夠真正做到財(cái)權(quán)與事權(quán)的完美匹配。

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)歷了兩次重大的財(cái)政體制改革，即20世紀(jì)80年代的財(cái)政承包制改革和1994年分稅制改革，形成了兩種截然不同的財(cái)政分權(quán)模式。財(cái)政承包制改革采取的是財(cái)權(quán)過度下放的分權(quán)模式，這種分權(quán)模式確定了地方政府的財(cái)政分配主導(dǎo)地位，中央政府需要依靠“逆向轉(zhuǎn)移支付”即地方上解來獲取必要的財(cái)政收入，因而是一種極端的、反常的分權(quán)模式，不僅嚴(yán)重削弱了中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政控制力，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乃至于政治穩(wěn)定也造成了較大沖擊。因此，無論是從單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角還是從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，這樣的分權(quán)模式都是不可持續(xù)的。

1994年分稅制改革徹底摒棄了這種分權(quán)模式，形成了財(cái)權(quán)層層集中、事權(quán)層層下放、借助財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決地方縱向財(cái)政失衡的分權(quán)格局。這種分權(quán)模式確立了中央財(cái)政在整個(gè)財(cái)政分配中的主導(dǎo)地位，強(qiáng)化了中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政控制力，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政治穩(wěn)定產(chǎn)生了積極影響。不過，隨著時(shí)間的推移，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)錯(cuò)位的矛盾日益加劇，而且這一矛盾在較低級(jí)次的地方政府層面表現(xiàn)得尤為突出，帶來了一系列較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。我國(guó)中央政府并沒有通過優(yōu)化財(cái)政收支責(zé)任安排來化解這些問題，而是更多地寄希望于通過加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度來化解它們。然而，由于存在著信息不對(duì)稱和財(cái)政外部性等問題，這種做法蘊(yùn)含著巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。雖然激勵(lì)相容的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策能夠較好地校正道德風(fēng)險(xiǎn)問題及其對(duì)地方政府行為的扭曲性影響，但會(huì)帶來額外的信息租金和效率損失。而且，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度長(zhǎng)期以來一直較為復(fù)雜，缺乏合理設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，呈現(xiàn)出碎片化和短期化的特點(diǎn)，不利于長(zhǎng)期、穩(wěn)定的激勵(lì)約束機(jī)制的形成。因此，1994年分稅制改革事實(shí)上存在著從一種極端分權(quán)模式趨向另一種極端分權(quán)模式的不良傾向，而且表現(xiàn)得越來越突出。

因此，今后我國(guó)財(cái)政管理體制改革的根本在于能否確立一個(gè)最優(yōu)的可持續(xù)的財(cái)政分權(quán)模式。顯然，這是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，不僅需要考慮財(cái)政經(jīng)濟(jì)因素，還需要綜合考慮文化、歷史、社會(huì)和政治等諸多因素。不過，改進(jìn)的方向至少是明確的——適當(dāng)下放財(cái)權(quán)、上收事權(quán)、減少財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，形成一個(gè)財(cái)政收支責(zé)任更為匹配的分權(quán)格局。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高資金分配的科學(xué)性、規(guī)則性和透明性，充分發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策引導(dǎo)作用及其對(duì)地方政府的激勵(lì)和約束作用。