2.1 國外研究成果綜述

縱觀財政分權理論的發展，大體上可以劃分為兩個階段，形成了兩代財政分權理論：以Tiebout(1956)和Oates(1972)為代表的第一代分權理論；以Weingast(1995)、Qian和Weingast(1997)以及Qian和Roland(1998)等為代表的第二代分權理論即市場保護的財政聯邦主義理論(Oates，1999，2005；Weingast，2009；劉曉路，2007)。不過，不論是哪一代財政分權理論，財政分權對政府效率和經濟增長的影響及其作用機理和制約因素都始終是這類研究關注的重點。

2.1.1 財政分權的經濟增長效應

1.理論觀點

現代經濟增長理論在刻畫經濟增長的動力源泉時，主要強調廣義資本(包括民間物質資本、公共物質資本和人力資本)積累以及技術創新的重要性(Aghion and Howitt，1992，2006；Barro，1990；Grossman and Helpman，1991；Howitt，1999；Lucas，1988；Romer，1990)。與此不同，財政分權理論則更多地從靜態視角出發，關注財政分權對政府效率進而對經濟增長的影響。

Oates(1972)提出了“分權定理(decentralization theorem)”，認為相對于中央政府而言，地方政府擁有更大的信息優勢，更加了解地區居民的多樣化需求以及公共服務成本信息，因此由地方政府更多地承擔公共服務提供職能可以更好地滿足Samuelson(1954)效率條件(即邊際成本等于邊際收益)，提高公共服務提供效率，促進經濟增長。這一觀點秉承了Hayek(1948)的思想，暗含著兩個非常重要的假設條件：一是即便中央政府可以較好地獲取地區居民偏好和公共服務成本信息，由于政治約束也無法實現地方公共服務的差別化最優提供；二是地方政府愿意并且能夠依據地區居民偏好和成本效率條件提供公共服務。顯然，第二個條件在現實經濟中很難得到滿足。Tiebout(1956)以及Brennan和Buchanan(1980)從更加現實的假設出發，強調財政分權作為一種有效的激勵和約束手段，不僅可以促使地方政府更加關注本地區居民需求，也可有效約束地方政府的自利行為，改善公共服務提供效率。其中，Tiebout(1956)主要強調的是居民跨區流動性引致的“用腳投票”機制，Brennan和Buchanan(1980)則主要關注資本跨區流動性帶來的對政府過度征稅權力的制約。與這一思想一脈相承，Weingast(1995)，Montinola、Qian和Weingast(1995)，Qian和Weingast(1997)，以及 Qian和Roland(1998)等提出的市場保護的財政聯邦主義理論將現代企業治理理論應用到政府治理中，同樣強調了財政分權對地方政府行為的激勵和約束作用；認為財政分權帶來的財政激勵和承諾機制會促使地方政府更好地保持和促進市場化進程，進而有利于經濟增長。

此外，一些經濟學家還特別強調了實驗聯邦主義(laboratory federalism)的重要性，認為分權化的政府體系提供了一個良好的政策實驗平臺，不僅有助于鼓勵地方政府進行政策制度創新，也有利于規避局部的政策制度實驗風險，促進經濟增長(Oates，1999；Schnellenbach，2003)。還有一些政治經濟學家認為，財政分權可以增強公眾政治參與，推進民主化進程，因而有利于經濟增長(Iimi，2005；Bodman and Ford，2006)。

不過，近年來，越來越多的政治經濟學家認為，第一代和第二代分權理論都過分強調了財政分權的好處，而在很大程度上忽略了財政分權帶來的負面影響。Bardhan和Mookherjee(2000)利用一個投票概率模型指出，財政分權可能會導致地方政府更加容易受到地方利益集團的影響從而產生政策偏差，這會抵消財政分權對公共服務提供效率的積極影響。Bordignon，Colombo和Galmarini(2008)考察了類似問題，強調當院外活動具有較大的影響而且不同利益集團之間存在較大的利益沖突時，財政分權將會帶來較大的政策扭曲。Cai和Treisman(2005)對市場保護的財政聯邦主義理論提出了批評，認為這一理論忽略了地區稟賦差異對地方政府行為的影響。他們利用一個簡單的理論模型證明了財政分權對不同稟賦地區的地方政府行為的影響并不相同——財政分權會激勵稟賦較好地區的地方政府采取“市場友好型”政策，但也會促使稟賦較差地區的地方政府更多地采取掠奪性政策。Albornoz和Cabrales(2013)認為，雖然地方政府較中央政府而言具有信息優勢，但這種信息優勢能否轉化為較高的公共服務提供效率還取決于地區間政治競爭的強度以及地方政府是否具有較高的政治責任感——當地區間政治競爭較弱進而地方政府責任感較差時，財政分權將導致更多的地方腐敗和效率損失。Wang(2013)則關注財政分權對不同級次政府行為的影響差異。他利用一個多級政府的政治經濟模型發現，財政分權對中央和地方政府的激勵和約束作用有所不同，這可能導致中央和地方政府采取截然相反的經濟政策(例如，較高的財政分權水平會削弱中央政府吸引外資的激勵，較低的財政分權水平則有助于避免地方政府被外資企業這一利益集團所“捕獲”)，因此對經濟增長的影響并不明確。Joanis(2014)指出，發展中國家在實施分權化改革時往往并不徹底，突出表現在中央政府經常會參與甚至干預地方公共服務(如基礎教育等)的提供，此時地方公共服務的發展狀況取決于中央和地方政府的效率以及它們的行為互動。他以此為基礎構建了一個政治代理模型，發現這種中央與地方政府職能重疊的部分財政分權(partial fiscal decentralization)會干擾選民對本地區政府績效的正確評價，因此無法有效約束(甚至會加劇)地方政府的機會主義行為，帶來較低的地方政府效率。Cai等(2009)則對實驗聯邦主義的觀點提出了批評，指出由于存在信息外部性和政治風險，財政分權會抑制地方政府的政策制度創新——只有在極少數情況下(例如，地方政府的政策制度實驗能夠得到中央政府很好的政治支持承諾)，財政分權才會鼓勵地方政策制度創新。González，Hindeiks和Porteiro(2013)則從政治預算周期(political budget cycle)的角度討論了財政分權的負面影響，指出在財政分權體制下，政治預算周期傾向于表現得更為突出，從而帶來更大的財政政策扭曲和宏觀經濟波動。

值得注意的是，上述研究都是從靜態視角出發，強調財政分權會改變行政和經濟效率進而對經濟增長產生重要影響，但并沒有在財政分權與經濟增長動態之間建立起直接、正式的理論聯系。Oates(1993)首次明確指出，既然財政分權從靜態視角來看可以帶來行政和經濟效率的改善，那么就一定會帶來長期的經濟增長。Davoodi和Zou(1998)將這一思想模型化，首次將財政分權納入到經濟增長的理論分析框架內，從動態角度考察了財政分權對經濟增長的影響。他們對Barro(1990)的內生增長模型進行了拓展，將政府支出劃分為中央政府支出和地方政府支出并同時納入到生產函數中，考察了財政分權對經濟增長的影響；指出財政分權與經濟增長之間存在著“倒U形”關系，經濟增長最大化的最優財政分權水平取決于中央政府與地方政府支出的生產效率(即產出彈性)之比，過高的財政分權水平將會阻礙經濟增長。Zhang和Zou(1998)以及Xie，Zou和Davoodi(1999)采取了類似的分析框架，Gong和Zou(2002)則進一步將這一分析框架拓展到多級政府框架，也得到了相似結論。Qiao，Martinez-Vazquez和Xu(2008)同樣在一個多級政府框架內考察了財政分權對經濟增長和地區間財力差異的影響，發現財政分權可以促進經濟增長，但這是以擴大地區財力差異為代價的。^注17 Brueckner(1999)則利用一個代際交疊(overlapping generation，OLG)模型考察了財政分權對經濟增長的影響，指出財政分權會改變年輕和年老兩代人的稅負水平，進而改變他們的儲蓄行為以及整個經濟的資本強度，但不會影響經濟的長期增長率。不過，他在后續的一項研究中同樣利用OLG模型強調財政分權可以促進人力資本投資和長期經濟增長(Brueckner，2006)。

由此可見，無論是靜態視角還是動態視角，已有理論研究都沒有對財政分權經濟增長效應給出一個清晰、明確的結論。事實上，正如Oates(1993)指出的，財政分權從理論上講對經濟增長具有潛在的促進作用，但是這種潛在影響能否轉化為對現實經濟增長的貢獻還取決于很多重要條件。Rodden，Eskeland和 Litvack(2003)認為，財政分權是否有助于提高政府和經濟效率在很大程度上取決于一國的政治、經濟和財政體制等制度安排。Weingast(2009)也承認，并非所有國家的財政分權化改革都可以實現促進和保護市場發展的作用，市場保護的財政聯邦主義理論能否成立還取決于一些較為嚴格的制度條件——是否具有統一的國內共同市場、地方政府是否面臨著預算硬約束以及地方政府是否擁有制度化的政治自主權等。

2.經驗證據

正是由于已有的分權理論對于財政分權是否有利于提升政府效率、促進經濟增長還存在著較大爭議，這促使經濟學家們更多地轉向實證研究，以期更好地揭示財政分權的經濟增長效應。Oates(1995)進行了這方面的開創性研究。他以40個國家1974—1989年間的數據為基礎，以地方政府自有財政收入占一國財政總收入的比重作為財政分權的度量指標，對財政分權的經濟增長效應進行了實證分析，發現財政分權對經濟增長具有顯著的促進作用。此后，大量經驗研究從不同角度出發，運用各種方法考察了財政分權的經濟增長效應，但迄今為止尚未形成一致看法。^注18

一些研究表明，財政分權確實有助于經濟增長。基于17個單一制國家與13個聯邦制的工業化國家和發展中國家1971—1990年間的面板數據，Yimaz(2000)發現較聯邦制國家而言，單一制國家的財政支出分權(地方財政支出占全國總支出的比重)對經濟增長具有更為突出的促進作用。Thieben(2003a)以21個發達國家1973—1998年間的橫截面數據為基礎的實證研究表明，財政支出分權對資本形成和全要素生產率具有顯著的正影響，但這種影響隨著財政支出分權水平的提高而呈現出邊際遞減的特點。Thieben(2003b)基于26個發達國家1981—1995年間面板數據的實證研究也得到了類似結論。Iimi(2005)指出，以往研究均在不同程度上忽略了財政分權的內生性問題——財政分權會影響經濟增長，反過來，經濟發展水平也構成了財政分權的一個重要決定因素(Oates，1972；Panizza，1999；Eller，2004)，而且增長回歸模型中也往往遺漏了一些重要變量，這些都導致財政分權變量可能存在較強的內生性。以51個國家1997—2001年間的橫截面數據為基礎，Iimi(2005)利用工具變量法較好地校正了這一問題，發現財政支出分權對經濟增長具有顯著的正影響。此外，針對已有研究大量是基于跨國數據的實證分析，Akai和Sakata(2002)認為這無法很好地消除不同國家歷史、文化、社會以及各種制度上的差異造成的影響，因此可能存在較嚴重的估算偏差問題，主張以單個國家作為研究樣本。他們認為美國各州的文化歷史差異較小，使用這種異質性較小的數據能夠更加準確地捕捉財政分權的經濟增長效應——他們運用美國50個州20世紀90年代的面板數據構建了4個財政分權指標(包括兩個標準的財政收支分權指標以及基于地方自有財政收入占地方財政總收入比重構造的兩個收入分權指標)，發現財政分權對經濟增長具有顯著的促進作用。Desai，Freinkman和Goldberg(2003)考察了俄羅斯80個地區的財政收入分權對經濟增長的影響。他們借鑒Lin和Liu(2000)的做法，以財政收入留成率(revenue retention rates)即地方政府從財政收入增加額中提留的收入比例，作為財政收入分權的度量指標，發現財政收入分權對經濟增長具有顯著的正影響；但當地方政府對財政轉移支付的依賴性較高時，財政收入分權的影響變為負的。類似地，Gemmell，Kneller和Sanz(2013)基于23個OECD國家1972—2005年間數據的實證研究，也發現財政收入分權有利于經濟增長，財政支出分權則具有顯著的負影響，因此地方政府對財政轉移支付的依賴性越小，就越有利于經濟增長。

不過，也有一些研究發現財政分權對經濟增長具有明顯的抑制作用，而且這種不利影響在發展中國家表現得更為突出，這可能與發展中國家普遍缺乏良好的政治經濟制度以及高素質的地方政府官員有關(Litvak，Ahmad，and Bird，1998；Weingast，2009)。Davoodi和Zou(1998)以1970—1989年間46個發達國家和發展中國家為樣本，發現發展中國家的財政支出分權對經濟增長具有顯著的抑制作用，而在發達國家這種負效應并不顯著。類似地，Enikolopov和Zhuravskaya(2003)發現發展中國家的財政收入分權不利于經濟增長，一個重要原因在于發展中國家普遍缺乏良好的政黨制度。他們的研究是以21個發達國家以及70個發展中和經濟轉型國家1975—2000年間的橫截面數據為基礎，并利用兩階段最小二乘法(2SLS)校正了內生性問題。Rodríguez-pose和Ezcurra(2011)以1990—2005年間21個OECD國家為樣本，考察了財政支出分權(包括總支出和教育等各類支出分權)和財政收入分權的經濟增長效應，發現無論是支出分權還是收入分權對經濟增長均具有顯著的抑制作用。不過，他們使用的是OLS方法，忽略了內生性問題帶來的影響。

還有一些研究指出，在現實經濟中，財政分權對經濟增長的影響非常復雜，與經濟發展水平、財政分權水平以及其他相關制度安排有關，因此，財政分權與經濟增長之間并非單純的線性關系。事實上，Davoodi和Zou(1998)，Oates(1999)，以及Xie、Zou 和Davoodi(1999)認為，財政分權與經濟增長之間是一種“倒U形”關系。這一理論預測得到了一些實證研究的支持。Akai，Nishimura和Sakata(2007)基于美國50個州1992—1997年間面板數據的實證研究發現，無論是財政支出分權還是財政收入分權，與經濟增長之間確實存在著“倒U形”關系。Xie、Zou和Davoodi(1999)則認為，美國的財政分權程度可能恰好處在經濟增長最大化的最優水平上(即“倒U形”曲線的頂點)，體現為財政支出分權對經濟增長沒有顯著影響。他們的研究同樣是基于美國50個州的面板數據，但樣本期為1948—1994年間。Wang(2013)利用121個國家2001—2008年間的面板數據，從吸引外商直接投資的角度考察了財政分權對經濟增長的影響，發現財政分權與外商直接投資之間具有顯著的“倒U形”關系，而且這一結論對于不同的財政分權指標具有較好的穩健性。

Bird(1993)在一項關于東歐轉型國家的實證研究中指出，財政分權與經濟增長之間的關系遠比理論預測的復雜；事實上，在很多情況下很難明確判斷財政分權對經濟增長具有怎樣的影響。Woller和Philipps(1998)運用23個發展中國家1974—1991年間的數據考察了財政分權對經濟增長的影響，發現財政分權對經濟增長的影響并不顯著。Bodman和Ford(2006)基于18個OECD國家1996年的橫截面數據以及1982—1998年間的面板數據的實證研究也得到了同樣的結論。Martinez-Vazquez和Mcnab(2005)利用52個發達國家和發展中國家1972—1997年間的面板數據，考察了財政分權對經濟增長的直接和間接影響，得到的結論是財政分權對經濟增長不具有顯著的直接影響，但有助于物價穩定從而對經濟增長具有間接的促進作用。不過，這些影響與經濟發展水平有關——財政分權對發達國家經濟增長具有穩健、顯著的直接抑制作用，但間接影響并不顯著，發展中國家的情況恰恰相反。Feld，Kirchgssner和Schaltegger(2004)以19個OECD國家1973—1998年間的面板數據為基礎，結合地方政府的稅收自主權改進了財政收入分權的度量指標，發現財政分權對經濟增長的影響不顯著，但中央與地方收入共享明顯不利于經濟增長，這凸顯出地方政府稅收自主權的重要性。Thornton(2006)也認為，以往的研究大多只利用地方財政收支占全國財政收支的比重作為財政分權水平的度量指標，忽略了地方政府實際擁有的稅收自主權，因而可能夸大了財政分權對經濟增長的促進作用。他運用19個OECD國家1980—2000年間的面板數據，依據地方政府對稅基和稅率的控制程度構造了新的財政收入分權指標，發現財政收入分權對經濟增長的影響并不顯著。Filippetti和Sacchi(2013)利用20個OECD國家1973—2007年間的數據考察了行政和政治制度安排對財政分權的經濟增長效應的影響，發現稅收收入分權對經濟增長的影響并不明確，很大程度上取決于一國的行政和政治分權水平——只有當行政和政治分權水平較高時，稅收收入分權才有助于經濟增長，反之則不利于經濟增長。Asatryan和Feld(2014)認為，以往的實證研究沒有很好地解決模型不確定性問題，因此得到的結論普遍存在偏差。他們以23個OECD國家1975—2000年間的面板數據為基礎，利用貝葉斯模型平均的方法(Bayesian Model Averaging Approach)發現，財政分權(利用地方擁有全部或部分稅基或稅率自主權的稅收收入占全國稅收收入的比重以及傳統的財政分權指標加以度量)對經濟增長沒有任何穩健的影響。不過，他們的研究也沒有很好地解決財政分權變量的內生性問題。

由此可見，已有實證研究采取的計量方法、樣本以及財政分權度量指標都存在較大差異，因此無法得到一致結論也在情理之中(Esteban-Laleona，Frutos-Madrazo，and Miguel-Bilbao，2011)。特別值得指出的是，Feld，Baskaran和Schnellenbach(2009)進行了一項卓有成效的工作——他們收集了1998年以來正式發表(包括發表于學術期刊和著作中)的學術論文、工作論文、政策報告以及碩士和博士學位論文等26項關于財政分權的經濟增長效應的實證研究，以此為基礎進行了所謂的元分析(meta analysis)^注19。他們在分析中詳細區分了各項研究在樣本國家(跨國、單一國家、發達國家以及發展中國家等)、樣本數據(時序數據、橫截面數據、面板數據以及樣本期等)、經濟增長(人均實際GDP增長率、人均GDP增長率、GDP增長率或其他指標)、財政分權的度量指標(地方財政收支占全國財政收支的比重、是否剔除了人口規模的影響、是否考慮了地方政府財政收支自主權以及其他指標)、控制變量、估算方法(OLS、固定效應以及是否校正了財政分權的內生性問題等)以及估算結果(回歸系數、標準差和顯著性)等方面的差異。他們的分析表明，已有實證研究并沒有提供關于財政分權是否有利于經濟增長的強有力的證據，不同方法特別是使用不同財政分權度量指標得到的結論存在較大差異。他們進一步指出，目前這類研究至少面臨著三大挑戰：一是如何完善財政分權的度量指標以更好地捕捉和刻畫地方政府真正擁有的財政收支自主權；^注20二是如何有效校正財政分權變量的內生性問題；三是如何清晰、明確地揭示出財政分權影響經濟增長的作用渠道、作用機理以及制約因素。

2.1.2 財政分權的作用機理

就財政分權影響經濟增長的作用機理而言，已有研究主要強調財政分權及其制度安排蘊含的激勵和約束機制，及其對地方政府的利益動機、目標定位以及行為選擇的深刻影響，普遍認同財政競爭機制和公共池機制是兩個十分重要的影響機制。^注21

1.財政競爭機制

目前，關于財政競爭的研究成果非常豐富，但對于財政競爭是否有助于規范地方政府行為、促進經濟增長還存在著較大爭議。一種觀點認為，財政競爭會迫使地方政府采取“避高就低(race to the bottom)”^注22的競爭策略，導致無效率且低水平的政府收支規模以及扭曲的支出結構，不利于經濟增長。這類文獻秉承了傳統公共經濟學的做法，假定政府是“仁慈的”，追求的是社會福利最大化。^注23 Wilson(1986)，Zodrow和Mieszkowski(1986)，Mintz和Tulkens (1986)以及Crombrugghe和Tulkens(1990)基于這一假設構建了標準的財政競爭模型，指出在資本具有良好的跨區流動性的情況下，與合作均衡相比，非合作競爭均衡下各地區的實際有效稅率低于帕累托最優水平，進而導致地方公共服務處于無效率的低水平狀態，不利于經濟增長。基于類似假設(即資本具有良好的跨區流動性而居民的跨區流動性較差)，Keen和Marchand(1997)以及Borck，Caliendo和Steiner(2007)進一步指出，轄區間財政競爭不僅會導致地方實際有效稅率和地方公共服務處于無效率的低水平狀態，還會導致地方政府支出結構的扭曲——地方政府會更加注重基礎設施等生產性支出以吸引資本，而忽視與本地區居民福利密切相關的教育、醫療等社會性公共服務。這種扭曲的地方政府支出行為雖然短期內有助于經濟增長，但會導致較大的增長扭曲，不利于經濟的長期可持續增長。基于已有的理論和經驗事實，Wagener(2013)認為地方政府在轄區競爭中主要關注的是相對于其他競爭者的績效表現，而且會模仿其他轄區政府的政策行為。他將這些因素引入到一個標準的財政競爭模型中，發現此時即便只有較少的轄區參與競爭，財政競爭也會帶來很大的效率損失因而不利于經濟增長，原因在于：追求相對績效最大化和政策模仿行為會進一步加劇地方政府為了爭奪資本而采取的低稅負以及“重生產而輕民生”的扭曲性支出行為。不過，上述研究采用的是靜態模型，并沒有很好地揭示出財政競爭對經濟增長動態的影響。Kthenburger和Lockwood(2010)在一個隨機的Barro(1990)內生增長模型框架內考察了財政競爭對經濟增長的影響。他們考慮了地區投資者的異質性(將投資者劃分為兩類，即風險中性的投資者以及風險厭惡的投資者)，發現生產率沖擊的方差足夠大時，財政競爭將導致較高的均衡稅率水平，抑制經濟增長。

與上述觀點不同，Tiebout(1956)認為財政競爭是有益的。他假設居民具有良好的跨區流動性，因此可以依據各地提供的公共服務數量和質量以及稅負水平選擇居住地，這種“用腳投票”機制會促使地方政府在不提高地區稅負水平的情況下努力提高公共服務數量和質量以吸引更多的居民遷入本地區，因此有利于經濟增長和社會福利水平的提高。由此可見，Tiebout(1956)認為財政分權之所以能夠帶來效率改善和經濟增長，主要是因為財政分權引發的財政競爭可以作為激勵和約束地方政府行為的一個有效手段。但是，較高的遷移成本使得Tiebout(1956)的“用腳投票”機制在現實經濟中很難有效發揮作用。事實上，很多研究指出，這一機制可能只適用于遷移成本很低的美國(Oates，1999)。Brennan和Buchanan(1980)同樣強調財政競爭是有益的。但與Tiebout(1956)不同，他們假設資本具有完全流動性，并且認為政府本質上是利維坦式的自利者，追求的是財政收入規模的最大化；在這種情況下，財政分權引發的財政競爭有助于約束地方政府的過度征稅權力和自利性行為，迫使其采取更加合理的稅收和財政支出政策，因而有利于經濟增長。與這一思想一脈相承，Weingast(1995)、Qian和Weingast(1997)以及Qian和Roland(1998)等同樣認為地方政府并非“仁慈的”，而是存在著自身政治和財政利益，在假設資本具有完全流動性的情況下，提出了市場保護的財政聯邦主義理論，強調財政分權有助于強化地區間財政競爭和財政激勵，促使地方政府更好地保持和推動市場化進程，促進地區經濟增長。

然而，在現實經濟中，企業投資存在著調整成本，而且地方政府出于地方保護的目的也會對企業遷移和資本流動施加各種限制，因此資本并非是完全流動的。有鑒于此，Lejour和Verbon(1997)構建了一個資本不完全流動的兩地區財政競爭模型，不僅考慮了已有財政競爭文獻強調的財政外部性，還特別引入了所謂的增長外部性(即一個地區對本地區資本征稅不僅會減少本地區的投資，也會對其他地區的投資產生抑制作用)，發現財政競爭是否有助于經濟增長取決于這兩種外部性的大小對比——若財政外部性更大，財政競爭有利于經濟增長；若增長外部性更突出，財政競爭將阻礙經濟增長。Rauscher(2005)在Brennan和Buchanan(1980)的模型基礎上考慮了投資調整成本，發現稅收競爭對資本流動性和經濟增長的影響并不明確。Becker和Rauscher(2013)則將Wildasin(2003)提出的資本不完全流動的財政競爭模型與Romer(1986)提出的“干中學”增長模型有機地結合起來，在一個內生增長理論分析框架下考察了稅收競爭對資本稅率和經濟增長的影響。與傳統觀點不同，他們的研究表明，資本流動性與資本稅率之間并非簡單的線性關系——特別地，當消費的跨時替代彈性小于1時，資本流動性減弱反而會導致較低的資本稅率，因此通過限制資本的跨區流動無法有效校正政府“避高就低”的競爭性行為；稅收競爭有助于增強資本的跨區流動性，因此有利于經濟增長。

就實證層面而言，大量研究致力于估算地方政府的財政支出和稅收政策反應函數，以識別和檢驗財政競爭是否存在以及地方政府間的策略行為互動模式，探究財政競爭機制在決定地方政府行為中的重要作用。Case，Rosen和Hines(1993)較早考察了這一問題。他們運用空間計量方法估算了美國州政府的支出政策反應函數，發現美國各州在財政支出政策方面確實存在著策略互動，從而證實了財政支出競爭的存在性。此后，大量研究利用不同的樣本和不同的方法也得到了類似的結論(Murdoch，Rahmatian，and Thayer，1993；Baicker，2005；Solé-Ollé，2006)。其中，Solé-Ollé(2006)考慮了兩類財政支出外部性，即地方公共服務提供帶來的收益外部性(benefit spill￣overs)和相鄰轄區公共服務擁擠帶來的擁擠外部性(crowding spill￣overs)，基于西班牙地方政府的實證分析發現，這兩種外部性均顯著存在。還有一些研究特別考察了地方政府在各類支出方面的競爭性行為。例如，Borck，Caliendo和Steiner(2007)以及Ermini和Santolini(2007)分別基于德國縣級政府數據和意大利城市數據，發現地方政府在不同類別的支出方面呈現出不同的競爭行為模式——在公共安全支出和基礎設施支出方面更多地表現為策略互補模式，在社會福利支出方面則具有明顯的策略替代性。Fiva和Ratts(2006)利用挪威434個地方政府的面板數據和工具變量空間計量模型，估算了地方政府在福利標準和實際福利政策方面的反應函數，發現地方政府存在顯著的福利競爭性行為，但他們認為這種福利競爭并非一定就是“避高就低”的。與之不同，Dahlberg和Edmark(2008)以瑞典城市數據為基礎，在利用一個外生的政策變化構造了工具變量并較好地校正了福利政策的內生性問題后，發現地方福利政策呈現出較為明顯的“避高就低”的競爭特點。

關于稅收競爭，早期的實證研究普遍發現地方稅收政策存在顯著的相互影響(Brueckner and Saavedra，2001；Revelli，2001；Buettner，2003)。例如，Carlsen，Langset和Ratts(2005)使用1996—1998年間挪威的城市數據和企業數據，考察了地區稅負水平與企業流動性的關系，發現企業流動性較差的地區往往具有較高的稅負水平，這為稅收競爭提供了很好的經驗證據。Edmark和gren(2008)基于1993—2006年間瑞士283個地方政府數據的實證研究發現，瑞士地方政府在制定和實施所得稅政策時存在一定程度的相互影響，這主要是稅收競爭機制在發揮作用。然而，Lyytikinen(2012)認為，以往的研究沒有很好地校正內生性問題，因而有可能高估了地區間的稅收競爭程度。他利用工具變量法仔細校正了內生性問題，得到的結論是芬蘭的地方政府之間并不存在顯著的財產稅競爭。類似地，Isen(2014)在利用斷點回歸(regression discontinuity)方法很好地校正了內生性問題后，發現沒有明顯的證據表明美國俄亥俄州的地方政府(包括縣、市和學區政府)在所得稅、財產稅和銷售稅方面存在著競爭性行為。

值得注意的是，在現實經濟中，地方政府并非單獨而是會同時使用稅收—支出一攬子政策工具來爭奪稀缺資源。這意味著，地方政府的支出競爭行為與稅收競爭行為應是同時決定的，并存在著相互影響。然而，以往的研究大多單獨考察稅收競爭或是財政支出競爭，即便同時考察了這兩種競爭也往往忽略了它們之間的相互影響。Bénassy-Quéré，Gobalraja和Trannoy(2007)以及 Gomes和Pouget(2008)較早意識到了這一問題，但沒有給出正式分析。直到Hauptmeier，Mittermaier和Rincke(2011)才首次在一個分析框架內就財政支出競爭和稅收競爭二者的相互影響進行了實證研究。他們利用德國地方政府數據估算了一個兩維的財政政策反應方程(即將營業稅稅率與基礎設施支出視為共同決定的內生變量)，發現地方政府的營業稅和基礎設施支出競爭政策之間存在著相互影響——當其他轄區增加基礎設施支出時，地方政府也會增加本轄區的基礎設施支出；但當其他轄區降低營業稅稅率時，地方政府不僅會降低本轄區的營業稅稅率，還會增加基礎設施支出。

除了檢驗財政競爭是否存在以外，還有一些研究直接考察了財政競爭對經濟增長的影響，但總體而言這方面的實證研究較少。Feld，Baskaran和Dede(2004)以瑞士26個州1980—1998年間的數據為基礎考察了稅收競爭對經濟增長的影響，發現稅收競爭會促使地方政府提高財政資金配置效率，促進經濟增長。De Rin，Giacomo和Sembenelli(2011)運用17個歐洲國家1997—2004年間的企業數據考察了企業所得稅競爭對企業進入的影響，發現企業有效平均稅率降低有利于新企業的創建。依據Schumpeter(1942)以及Aghion和Howitt(2006)提出的“創造性毀滅(creative destruction)”增長理論，企業進入會帶來質量改善型創新(quality-improving innovation)，促進經濟增長。不過，De Rin，Giacomo和Sembenelli(2011)發現這種影響存在明顯的閾值效應——當有效平均稅率高于一定水平后，這種促進作用將不復存在。Grassmueck和Shields(2010)采取了比較新穎的做法。他們以美國城市1992—2002年間的橫截面數據為基礎，利用城市轄區數量作為財政競爭程度的度量指標(轄區數量越多意味著財政競爭程度越高)，發現財政競爭對經濟增長具有顯著的促進作用。不過，他們的研究沒有很好地校正城市轄區數量的內生性問題。最近，Hatfield和Kosec(2013)以美國城市1969—2006年間的橫截面數據為基礎，同樣利用城市轄區數量度量財政競爭程度，并運用小河流的數量作為轄區數量的工具變量從而較好地解決了內生性問題，也得到了類似結論。

雖然學術界在刻畫財政競爭機制方面進行了大量卓有成效的研究，但迄今為止，由于方法論的制約，還鮮有研究將財政競爭、地方政府行為和經濟增長納入到一個統一的實證分析框架內，因此并不能很好地澄清財政分權→財政競爭→地方政府行為→經濟增長這一完整的機制鏈條是否成立。這也是今后此類研究需要重點解決的一個難題。

2.公共池機制

前文指出，Brennan和Buchanan(1980)將轄區間財政競爭視為一種約束地方政府自利性行為的有效機制。然而，這一約束機制在現實經濟中往往很難發揮作用，原因在于：在一個多級政府框架下，不同級次的政府會通過合謀來規避這一約束——較高級次的政府會掌控大部分財政資源而只賦予較低級次的政府較大的支出自主權，然后通過財政轉移支付來彌補其財力的不足(Ehdaie，1994；Grossman，1989)。這樣的財政分權體制安排會引發公共池問題——財權與事權不匹配導致地方政府出現縱向財政失衡，更加依賴財政轉移支付和地方債務等公共池資源；這會弱化地方政府的預算約束，割裂地方公共服務的成本收益聯系，促使地方政府更多地將本地區公共服務成本通過這些公共池渠道轉嫁給其他轄區居民(Weingast，Shepsle，and Johnson，1981；Rodden，Eskeland，and Litvack，2003)。雖然一定程度的縱向財政失衡是不可避免的，而且可能是有益的(其為中央政府利用財政轉移支付約束和控制地方政府提供了一個重要基礎)，但嚴重的縱向財政失衡會導致較大的地方政府行為扭曲(突出表現在財政支出的過度擴張以及較低的稅收努力)和效率損失(Stein，1999；Rodden，2003；Rodden，Eskeland，and Litvack，2003；Fiva，2006；Jia，Guo，and Zhang，2014)，從而不利于經濟增長，這便是已有文獻所強調的公共池機制。

但需要指出的是，公共池機制能否實際發揮作用以及對地方政府行為的扭曲性影響還在很大程度上與政府間轉移支付制度、政府組織結構以及民主政治制度有關。Stein(1999)，Rodden(2003)以及Rodden、Eskeland和Litvack(2003)指出，如果政府間轉移支付制度的規則性和透明性較差，財政轉移支付的資金分配主要取決于上下級政府之間的“討價還價”，地方政府可以更容易地將財政成本轉嫁給其他轄區，公共池問題及其對地方政府行為的扭曲性影響會更為嚴重。Bordignon，Cerniglia和Revelli(2003)以及Bucovetsky和Smart(2006)進一步指出，即使財政轉移支付是按照既定的公式分配資金(如均等化轉移支付)，也會在一定程度上抑制轄區間財政競爭，削弱其對地方政府行為的約束作用。而且，財政轉移支付存在著突出的信息不對稱問題，而當中央政府利用財政轉移支付彌補地方財力不足時會釋放出較強的“救助信號”；尤其是受政治經濟因素的制約，中央政府無法真正做到任由地方政府破產而不管，那么將產生嚴重的中央救助問題^注24，進一步強化公共池效應。事實上，Brennan和Buchanan(1980)強烈反對建立政府間轉移支付制度，認為這是政府合謀的典型產物。Weingast(2009)也指出，政府間轉移支付制度的設計一定要充分考慮到道德風險問題以及對地方政府行為的激勵和約束作用，否則將帶來巨大的效率損失。^注25

作為地方政府的一個重要制度環境，政府組織結構同樣對公共池問題具有重要影響。Weingast，Kenneth和Christopher(1981)較早研究了政府組織結構對公共池問題的影響，提出了所謂的“1/n法則”——當某一轄區的公共投資來自上級政府的預算撥款時，該項目的收益完全由本轄區居民享有，成本卻可以轉嫁給其他轄區居民，所以來自該轄區的政府議員在進行預算審議時更傾向于增加這類公共投資項目；因此，轄區政府數量越多，公共池問題及其帶來的政府規模擴張越嚴重。此后，大量文獻進一步就民主政治體制對公共池問題的影響進行了深入研究(Baron，1991；Persson，Roland，and Tabellini，1997，1998，2000；Alesina and Perotti，1999；Ricciuti，2004；Rodden，2005)。^注26總體而言，這些研究表明，議會制更容易導致公共池問題以及政府預算規模的膨脹，總統制通過權力的適當集中有利于校正公共池問題及其帶來的政府行為扭曲。與上述研究不同，Perotti和Kontopoulos(2002)特別考察了預算執行主體數量的影響，指出影響公共池問題的主體不僅包含立法會成員(即議員)，還包括預算執行單位(即政府各個職能部門以及地方政府)；這些預算執行主體的數量越多，采取的博弈規則越復雜，公共池問題越嚴重。他們將這一機制稱為政府分拆機制。不過，需要特別注意的是，Perotti和Kontopoulos(2002)強調的政府分拆機制與Brennan和Buchanan(1980)強調的財政競爭機制(也稱為政府分拆機制)的理論預測(地方政府數量越多，財政競爭程度越高，越有利于約束地方政府行為，地方政府規模就越小)完全相反。

上述研究較好地刻畫了財政分權以及相關制度安排帶來的公共池問題及其對地方政府行為的影響，但卻忽略了另外一種重要的公共池資源(即不同級次政府共享稅基)帶來的影響(Berry，2008)。在一個主要依據地域管理原則構建的多級政府體系下，不同級次的政府擁有相同的稅基，這會導致縱向財政外部性(vertical fiscal externalities)和公共池問題。^注27 Knight(2006)稱之為“公共稅收池問題(common tax pool problem)”。Cassing和Hillman(1982)、Flowers (1988)以及Keen(1998)較早地考察了這種公共池問題及其對地方政府稅收政策行為的影響，指出這更容易引發地方政府的過度征稅行為。不過，Cassing和Hillman(1982)以及Flowers (1988)的研究是基于Brennan和Buchanan(1980)的分析框架(即認為政府是利維坦式的“怪獸”)，Keen(1998)的研究則是基于標準的財政競爭分析框架(即假設政府是“仁慈”的)。Keen和Kotsogiannis(2002)將標準的財政競爭模型拓展到一個多級政府框架下，較為全面地考察了轄區間橫向財政外部性和不同級次政府間縱向財政外部性對地方稅率水平的影響。他們的研究發現，當整個經濟的總稅基對地方稅收政策足夠敏感時，縱向財政外部性的影響將居于主導地位，從而引發地方政府的過度征稅行為；而當稅基的轄區間流動性足夠大時，橫向財政外部性的影響更為突出，從而導致過低的稅率水平。Devereux，Lockwood和Redoano(2007)同樣在一個分析框架內同時考察了橫向和縱向財政外部性，但關注的是這兩種財政外部性的存在條件。他們發現，當消費需求的價格彈性較低以及轄區間套利的激勵較弱時，橫向財政外部性較強，相反，則縱向財政外部性較為突出。總體而言，目前這方面的理論研究還比較少。不過，這類文獻雖然沒有明確論及縱向政府級次的影響，但均暗含著適當減少政府級次有助于減少公共池問題并規范地方政府行為，這與Brennan和Buchanan(1980)以及Shadbegian(1999)的觀點是一樣的。

目前，這方面的實證研究還主要停留在公共池問題及其對地方政府行為影響的經驗檢驗上。Grossman(1989)、Ehdaie(1994)、Stein(1999)、Jin和Zou(2002)、Rodden(2003)以及Fiva(2006)發現，較高的縱向財政失衡將導致較大的政府支出規模；Eyraud和Lusinyan(2013)發現較高的縱向財政失衡會導致政府原始赤字規模的增加，賦予地方政府更大的收入自主權則有助于減少政府原始赤字規模。上述研究較好地驗證了公共池機制的存在性，但這些研究或者是基于單個國家的時序數據或者是基于跨國樣本，因此并不能很好地捕捉公共池問題對地方政府行為的影響，而且忽略了縱向財政外部性和公共稅收池問題。Brülhart和Jametti(2006)利用瑞士城市地方政府的稅收數據檢驗了橫向和縱向財政外部性的存在性，發現相對于橫向財政外部性而言，縱向財政外部性更為突出，意味著公共稅收池問題對瑞士地方政府行為具有更大的影響。Devereux，Lockwood和Redoano(2007)發現美國州政府的煙草稅政策具有較強的相互影響，即呈現出較強的橫向財政外部性，州政府的燃油稅政策則受聯邦政府政策的影響更明顯，即存在著突出的縱向財政外部性。Berry(2008)基于美國縣級政府的數據，巧妙地利用每個縣內轄區重疊的、具有征稅權的特定職能政府^注28(如學區政府)的數量與城市數量的比值來度量橫向財政外部性和縱向財政外部性——分子刻畫了縱向政府分拆程度(捕捉了縱向財政外部性)，分母刻畫了橫向政府分拆程度(捕捉了橫向財政外部性)；發現這一指標越大，縣級政府的自有財政收入和財政支出規模越大，這很好地揭示了公共池問題(特別是公共稅收池問題)對地方政府收支行為的扭曲性影響。

由于已有的理論研究并沒有在公共池問題與經濟增長之間建立起直接的理論聯系，因此目前學術界還普遍缺乏就這一機制對經濟增長影響的實證研究。^注29事實上，只有Jin和Zou(2005)以及Gemmell，Kneller和Sanz(2013)隱含地涉及了這一問題。Jin和Zou(2005)運用中國省份數據發現財政收支責任安排不匹配程度越高(即縱向財政失衡越嚴重)越有利于經濟增長。不過，他們的研究并沒有直接引入縱向財政失衡，而是依據財政收支分權對經濟增長的影響差異推斷出這一結論。相反，Gemmell，Kneller和Sanz(2013)基于23個OECD國家1972—2005年間的數據發現，財政支出分權不利于經濟增長，財政收入分權對經濟增長則具有顯著的促進作用；由于OECD國家普遍是財政支出分權水平大于財政收入分權水平，因此這意味著財政收支分權越匹配越有利于經濟增長。