1.3　軌道交通政策概述

1.3.1　交通運輸政策概述

1.交通運輸政策的內涵、范疇與評價

政策指國家或國際組織為實現一定歷史時期的任務和目標而制定的約束人們行為的行動依據和行為準則。政策在《辭海》中是指行動指南與方針，其通常以具有強制性的規章、制度、法令、條例、政府文件等形式出現。國家或政黨為實現一定歷史時期的路線和任務而制定的行動準則被統稱為政策。交通運輸政策是指政府作為社會公共利益的主要代表，在有限資源條件的制約下，為實現交通運輸創造最大空間及時間效用的目標，按照一定時期內經濟與社會發展對交通運輸的需要，選擇綜合交通運輸體系的目標和重點，綜合運用行政、法律、經濟以及輿論等手段調節交通運輸參與者的行為而制定的前瞻性決策方案。交通運輸政策是國家或國際組織對交通的規劃、建設、養護和營運管理的指導原則和工作方針。具體體現在與交通運輸有關的法律、條例、規章或具體文件中。目標在于維護公共利益和提高交通運輸的投入產出效率。

（1）交通運輸政策主體

交通運輸政策的主體是指直接或間接地參與交通運輸政策制定、執行、評估和監控的個人、團體或組織。其特點是：政府是交通運輸政策中最主要的主體以及多層次、多元化。

（2）交通運輸政策客體

交通運輸政策的客體是指交通運輸政策所發生作用的對象，包括政策所要處理的交通運輸問題（事）和所要發生作用的交通運輸相關參與者（人）兩個方面，交通運輸政策客體的識別具有重要意義。

從“事”的角度來看，交通運輸政策問題是交通運輸領域應達到的狀態與觀察到的狀態的差距，這種差距導致社會上某一部分人的需要得不到滿足，并為此尋求援助或補償，這類問題就成為交通運輸政策問題。交通運輸問題是一種客觀條件，交通運輸問題是一種主觀定義，交通運輸問題受價值判斷的影響，交通運輸問題是一個關系到大多數人的問題，交通運輸問題的形成往往具有一個發展過程，交通運輸問題往往是系統性的問題。

從“人”的角度來看，交通運輸政策所發生的對象是各種交通運輸活動的參與者，因而包括這一領域的企業、個人、政府機構和各類組織。交通運輸政策主要調整的核心是這些個體之間的利益關系，鼓勵人們去從事某些活動，而禁止人們去從事另一些活動，引導人們朝向政府所期望的目標前進。政治社會化的影響，傳統思想觀念和行為習慣的制約，對政策形式合理與實質合理的看法，對成本收益的權衡，對大局或整體的考慮，避免受到懲罰以及環境條件的變化。

（3）交通運輸政策的目的

交通運輸政策的目的是滿足經濟社會活動對于交通運輸的需求，創造最大的空間及時間效用。交通運輸政策不是無意識或偶然性的行為，而是一種行為準則和行為規范，具有明確的目標取向，在特定的歷史時期內明確指明交通運輸發展的方向。具有明顯的時間動態性。

（4）交通運輸政策手段

①行政手段。依靠行政組織的權威，采用行政命令、指示、規定及規章制度等行政方式，按照行政系統、行政層次和行政區劃分來實現政策的方法。體現為各類交通運輸法規和標準。其特點是權威性、強制性、對象的有限性和時效性。

②法律手段。通過各種法律、法令、法規、司法、仲裁工作，特別是通過行政立法和司法方式來調整交通運輸政策執行活動中各種關系的方法。國家正式頒布的法律如《鐵路法》《公路法》《港口法》《民用航空法》等交通運輸專門法律。國家各交通管理機構制定的具有法律效力的各種規章、制度等規范。其特點是權威性、強制性、穩定性和規范性。

③經濟手段。根據客觀交通經濟的一般規律和物質利益原則，利用各種經濟杠桿，調節政策執行過程中的各種不同經濟利益之間的關系，以促進交通運輸政策順利實施的方法。主要方法包括：價格、稅收、投資、金融、利潤、罰款以及經濟責任、經濟合同等。經濟手段特點是以市場為基礎，通過改變市場信號，影響政策對象的經濟利益，引導其改變行為，可以降低執行成本。通過市場中介，把經濟有效的改善和發展交通運輸業的責任，從政府轉交給交通運輸業責任者，管理靈活。可有效地配置發展交通運輸業所需資金。

④思想誘導手段。是一種人本主義管理方法，它通過運用非強制性手段，誘使交通運輸政策執行者和政策對象自覺自愿地貫徹執行政策，而不從事與政策相違背的活動。其方法包括：制造輿論、說服教育、協商對話、獎功罰過等。

（5）交通運輸政策特點

①交通運輸政策屬于經濟政策；

②交通行業與國家的介入；

③與市場環境相互影響；

④體現交通運輸的公共性。

（6）交通運輸政策與交通運輸法規的關系

①交通運輸政策是交通運輸法規的靈魂；

②交通運輸法規是交通運輸政策的表現。

（7）交通運輸政策的基本目標

①國民經濟目標

以社會資源的最合理分配，實現交通運輸結構的合理化；綜合利用一切可利用的交通運輸手段實現運輸高效與安全。

②促進地區交流目標

通過運輸改善所涉地區差別。

③環境目標

消除交通公害和地球溫室效應，保護環境，抑制生態破壞，節約能源等。

（8）交通運輸政策法規的基本目標

①資源的合理配置：合理的交通運輸政策法規往往鼓勵和支持在原材料產地和生產基地之間建立大型的運輸干線，以保證資源配置的及時性和合理性。

②交通運輸的合理化：交通運輸的合理化主要包括交通運輸布局的合理化、交通運輸結構的合理化和交通運輸組織的合理化。

③產業的合理布局：交通運輸與產業布局也有很重要的關系，通過合理的政策法規設定，優化產業的合理布局，彌補短板。

④交通環境保護：政府對交通運輸環保政策的實施主要是通過一系列環保法律法規來實現的。

⑤抑制交通運輸業中壟斷勢力的形成和增長：交通運輸業容易形成壟斷，尤其在經濟發展的初期尤為明顯，應當制定相應的交通運輸政策法規來抑制交通運輸業中壟斷的形成和增長。

⑥規范交通運輸市場，減輕交通運輸帶來的社會公害：交通運輸業在促進國民經濟發展的同時，也具有污染、擁堵、易發生交通事故等嚴重的負外部性，這種外部性造成的危害是巨大的，需要規范運輸市場，從而減輕交通運輸帶來的社會公害。

⑦有利于交通運輸業公共服務性更好的體現：交通運輸業在很大程度上具有公共產品的性質，即個別消費者在進行這些產品的消費時無法排除其他消費者的消費。因此，世界上幾乎沒有一個國家的政府不通過各種方式、不同程度地直接投資和提供這些交通運輸設施，或者間接補貼這些設施和服務的提供者。

（9）我國交通運輸政策法規的長期目標

①基本形成健全的基礎設施供給機制，網絡系統基本形成，交通運輸方式結構合理，基本實現高效率、高質量協調運轉；

②交通運輸體系布局基本實現區域協調與普遍服務；

③交通運輸市場趨于成熟，交通運輸業具備參與國際競爭的能力；

④交通運輸自主創新能力大大增強，技術水平與國際接軌，智能型綜合體系基本建立；

⑤為全面建設小康社會、適應人民群眾的出行需求提供更快速、更便捷、更安全、更舒適的交通條件；

⑥綜合交通運輸體系基本滿足可持續發展的要求。

（10）交通運輸政策法規的主要任務

①推動綜合交通運輸體系的協調發展：鐵路、公路、水運，民航等運輸方式由各自的技術經濟特征決定了其各自的適用范圍。一方面，必須使各種運輸方式之間展開市場競爭，以充分發揮各自的優勢；另一方面，還必須促進各種運輸方式的合理分工和協調發展，以形成一個有機整體。

②促進交通運輸系統的可持續發展：環境和發展是當今社會普遍關注的重大問題。保護生態環境，實現可持續發展，必須高度重視資源和生態環境問題，增強可持續發展的能力。

③適應社會經濟發展的需求：交通運輸作為國民經濟的流動載體，溝通生產和消費，是經濟發展諸多影響因素中非常重要的一個。考查交通運輸的發展歷程可以發現，交通的發展與經濟的發展密不可分，所以，交通運輸政策法規的制定必須適應社會經濟發展的需求。

（11）交通運輸政策法規的表現形式

交通運輸政策法規總體上屬于上層建筑，它直接或間接地表達對當前或未來交通的某種意圖，可以用很多種表現形式出現。如：國家集團文件[國家集團（聯盟）的議定書、內部協議、備忘錄等]、國際會議文件（國際有關會議文件對交通政策做出的規定）、國家文件（國家的法律、法案、法規、國家綜合開發計劃等）、地方政府文件、交通運輸部文件（政府交通運輸部門的律令、法案或白皮書等）、相關部委共同制定的文件（由政府各相關部門共同制定的文件，以方針、標準、措施、綱要、建議等形式出現）、專家組文件（政府決策部門委托的專家組的報告形式）等。

2.我國交通運輸政策的基本架構

交通運輸政策是由一系列政策要素所構成的具有一定內在結構的有機整體。由于交通運輸政策涉及對象的復雜性以及交通運輸與其他經濟活動密不可分的性質，交通運輸政策的元素之間、元素與結構之間以及結構與環境之間的復雜與協調特性十分明顯，因此交通運輸政策的基本構架必然是由各項具體政策所構成的一個有機整體。各項具體政策是構成交通運輸政策體系的元素，在各自的范圍內相對獨立地發揮對交通運輸的導向、約束和協調功能。政策整體效果的發揮是以一定的結構為基礎的，交通運輸政策的基本架構是指各項政策在時間和空間上的排列順序和組合方式，這種排列順序和組合方式決定了各項政策相互聯系、相互作用，而形成交通運輸政策的整體合力。

交通運輸政策的系統架構可以從縱向子系統和橫向分系統兩個角度劃分。所謂子系統，是指構成交通運輸政策體系的要素，包括總政策、基本政策、具體政策三個等級，它說明了政策之間的縱向關系。所謂分系統，是指各交通運輸政策子系統按具體內容劃分的有關領域，包括投融資政策、市場規制政策、技術促進政策、安全政策等，它說明了交通運輸政策之間的橫向關系。

（1）交通運輸政策體系的縱向結構

交通運輸政策系統的縱向結構為一種塔形結構，包括總政策、基本政策、具體政策三個層次，它們構成交通運輸政策體系的三級子系統。

①總政策

總政策是交通運輸政策的制定主體在一定歷史階段為實現一定的交通發展任務而規定的指導全局的總原則。其構成要素主要包括總目標和實現總目標的途徑與保證。總目標的內容不是單一的，而是表現為多個方面，這幾個方面構成交通運輸總政策的若干重心。總政策的內容具有高度的概括性和綜合性，因此在實際貫徹過程中，需要把總政策的要素逐步分解，空間上分解為各個領域的目標和原則，在時間上分解為若干發展階段。總政策處于政策體系的最高級，是基本政策和具體政策制定和運行的基礎，具有提綱挈領、總攬全局的指導地位和較長歷史時期內的穩定性。

②基本政策

基本政策是政策主體用于指導某一領域或方面工作的指導原則，它是總政策在某一領域或方面的具體化，構成交通運輸政策的主軸。總政策是跨領域的、指導全局的綜合性政策，在一定歷史階段內是穩定不變的，而基本政策則只有局部性和階段性的特點。局部性是指基本政策的效力領域僅限于某一方面，階段性是指基本政策會根據總政策的目標在不同的時間段有不同的重點。

③具體政策

具體政策是交通運輸政策主體針對某一具體問題而制定的具體措施、準則、界限性規定等。具體政策是基本政策的具體化，體現為政策主體為實施某一基本政策而制定的實施細則或針對某一特殊問題而制定的行為準則，一些地方和部門為實施上級政策或為解決所屬區域的具體交通問題而制定的具體規定、實施辦法、政策界限等也納入到具體政策的范疇內。總政策、基本政策的內容最終要靠各個具體政策得到體現、落實，具體政策數量較多、涉及面廣，都是較為具體的問題，因此在政策目標、政策對象、行為界限等方面的規定必須是明確、具體、易操作的。

（2）交通運輸政策體系的橫向關系

交通運輸政策體系的橫向結構是指政策體系內各分系統之間的關系，交通政策的不同領域和方面都是相互聯系、相互作用的，它們各有不同的調控對象，功能各異，在實際運行過程中，應當彼此協調、相互配合、形成合力，才能促進整個綜合交通運輸體系的協調發展。各分系統政策之間的協調、配合關系主要表現在以下三個方面：

①目標的協調。各分系統政策目標應是按照交通運輸政策的總目標在各個領域分解而形成的，分系統政策所規劃問題的未來解決程度，必須從總目標出發而不能與之相悖。各分系統目標之間也應彼此相互協調，并與更低等級的政策目標相互配合。

②功能的配合。政策功能是指由交通運輸政策的行為規范性質所決定的解決問題的方式。各分系統的政策在實際運作過程中具有不同的功能，因此在解決某一交通問題時，要辨別問題的復雜性，使各分系統政策的功能相互配合。不僅各分系統政策的功能要相互配合，一個分系統內政策的功能也要相互配合。

③主次的配合。在一定時期內，各項交通運輸政策分系統必然存在當期解決的重點，當主要政策制定和實施時，也不能忽視相關次要政策的制定和實施，必須統籌兼顧、綜合平衡。

（3）政策重心

上述政策框架中的三個重心明確了我國交通運輸政策的總體定位，各個重心的內涵和作用闡述如下：

①規模擴張和協調發展并重

規模擴張與協調發展代表未來一段時期內綜合交通運輸體系發展的整體導向，發展交通運輸的最終目的，就是建立一個能夠提供數量足夠、供需結構協調、質量良好的運輸服務產品的交通運輸供應系統，以滿足經濟社會發展不斷增長的運輸需要。一方面要加快交通運輸在數量上的供給，提高交通運輸的總體規模；另一方面也要將統籌考慮方式內、方式間、區域間以及城鄉間的協調發展問題，統一安排，充分發揮交通運輸的系統效應，以實現交通運輸的集約化發展。規模擴張與協調發展的實現既需要在規劃上進行統籌考慮、統一安排，更需要在制度、機制上進行合理的設計，處理好各個政策對象的長遠利益關系，引導交通運輸的發展向整體利益最優的路徑加速前進。

②相對完善的社會主義交通運輸市場經濟體制

相對完善的社會主義交通運輸市場經濟體制代表我國交通運輸市場化改革的基本任務。建立健全我國社會主義市場經濟體制是我國長期堅定不移的基本發展路線，并在黨的十六屆三中全會中得到進一步的肯定和強化。作為國民經濟重要基礎部門的交通運輸，如何發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，實現資源的有效利用與整合，是中國交通運輸政策所面臨的基本課題，也是進行交通運輸政策設計考慮的基本出發點。交通運輸領域與一般的制造業、服務業有所不同，有其特殊的經濟屬性，很容易發生“市場失靈”，良好的經濟管理體制和機制是市場機制有效發揮作用的基礎，這種基礎必須通過深入的改革、有效的培育、科學的規范逐漸建立起來的，需要有一個過程。因此交通運輸發展的制度建設，是我國交通運輸政策的另一重心。

③可持續的智能型綜合交通運輸體系

以可持續發展為前提的客運快速化、貨運物流化的智能型綜合交通運輸體系是我國交通運輸發展的長期戰略目標，同時也是從長遠角度交通運輸政策的第三個重心。智能型交通體系的建設是實現交通運輸現代化，不斷提高交通運輸業的規模和效益，不斷提高服務水平的關鍵。在最近30年左右時間里，主要發達國家客運實現了高速化，長途貨運實現了重載化，客貨快運實現了網絡化，市場營銷實現了信息化，行車指揮實現了自動化，安全裝備實現了系統化，以此來滿足旅客在安全、快捷、舒適等多方面的需求，以及貨物運輸個性化、快速化、可靠性方面的要求。在我國人均資源貧乏、環境條件脆弱的客觀條件制約下，大力發展作為集先進的信息、電子、控制、工程技術為一體的智能交通系統，將能夠在節約資源和減少環境代價的前提下大大提高交通設施的利用效率和服務水平。因此，鼓勵交通運輸新技術、新材料、新工藝的開發，建立科研創新體系，推動技術創新應當是我國交通運輸政策戰略目標的核心。

（4）政策主軸

在以上三個重心的基礎上，按照政策所涉及的綜合交通運輸體系未來發展應遵循的主要方向，交通運輸政策體系可以具體概括為六個主軸：

第一，有效供給是未來很長一段時間內我國交通運輸發展的重要任務。通過合理高效的供給政策，能夠在短時期內緩解交通基礎設施的總量供需矛盾，促進供需結構平衡，逐步消除交通運輸制約經濟社會發展的瓶頸，同時提高交通基礎設施的建設、運營與維護效率，逐步形成政府和市場在交通基礎設施資源配置與管理上的合理分工。

第二，協調發展是我國交通運輸政策的重點，要解決長期以來交通運輸分方式的投融資管理模式，以及各方式市場化程度不同直接導致的各方式之間發展不平衡的問題，逐步協調綜合運輸體系與區域經濟發展、國家社會經濟不同發展階段的適應狀況，充分發揮綜合交通系統的總體效率。

第三，市場規制與競爭是按照世界貿易組織規則和市場經濟規律的要求，在交通運輸市場運營領域合理引入的政府規制和市場競爭，這同時也是我國建立完善的社會主義交通運輸市場機制的客觀要求。要結合我國綜合交通運輸體系發展與改革的實踐，充分發揮市場經濟在交通運輸資源配置中的基礎性作用，加快市場結構的優化和高效微觀主體的培育，逐步規范運輸市場準入與開放政策，建立健全合理的價格形成機制。

第四，技術進步是交通運輸發展的重要推動力，是實現客運高速化、貨運物流化的智能型綜合交通運輸體系這一長遠戰略目標的保證。要從國家規劃的層面激勵、引導和保障技術進步的水平、速度以及應用的效率，并將這種科技進步延伸到包括交通運輸的規劃、建設、運營和管理在內的交通運輸的全過程，最終促進交通運輸業與我國社會經濟的協調發展。

第五，以人為本更多地關注交通設施各參與方，解決最廣大人民群眾的交通需求問題，是全面提高交通運輸普遍服務水平、處理好交通運輸發展與穩定關系的重要內容。要全面提高交通安全防范水平，逐步強化交通運輸規劃、建設和運營中對各類交通運輸需求的充分體現，注意緩解交通服務的區域差異和城鄉差異，積極倡導公眾的參與和監督，保障交通運輸各參與方的權利和義務。

第六，可持續發展是在我國當前以及未來資源約束和環境承載的巨大壓力下交通發展政策的必然。要通過建立可持續的交通運輸體系，在實現交通運輸自身可持續發展的基礎上，逐步實現交通運輸與經濟、社會和環境三方面的協調發展。