第二節　立憲派對官制改革的不滿和國會請愿的發動

一　立憲派對官制改革的不滿和批評

清廷于發布預備立憲詔書的第二天，就下令進行官制改革。表面看來，似乎對改革的態度相當積極。實際上，它是基于加強集權的考慮，才這樣做的。

義和團運動和八國聯軍的侵略給予清朝的統治機器以很大的打擊，中央政府的權力被削弱了；相對地，各省督撫的權力卻有所增長。當西太后與光緒帝西逃的時候，東南兩個最重要的督臣劉坤一與張之洞，還有山東巡撫袁世凱，與帝國主義列強達成所謂“東南互保”，儼然以獨立的政治實體與外國人打交道。此后，他們又以源源不絕的供應，維持西安小朝廷的一切費用，這樣他們便取得了對內政外交的極大的發言權。“辛丑條約”訂立后，巨額賠款全靠各省分擔，從而造成了沒有各省督撫的支持，朝廷就無所作為的局面。清朝統治者深深感到了這種對它不利的處境，想利用預備立憲的機會，收回它失去的權力，加強中央專制的力量。與此相關的，還有另一個問題，也是清朝統治者焦思苦慮的，即庚子之后，某些漢族官吏的實力增長了。比如袁世凱，他手握兵柄，控制京畿，威懾數省，很遭滿人的疑忌。清朝統治者希望借預備立憲之機，削弱漢官權力，加強滿人的優勢。除此之外，為了保證預備立憲按照“納民于軌”的路線進行，朝廷需要有自己信得過的得心應手的一套行政機構。在建立這樣一套行政機構時，還可以添幾個新名目，借以欺飾中外耳目，這是一舉數得的事。

本來，官制改革并不能給立憲派帶來直接的好處。但因清末吏治實在太腐敗了，他們希望通過官制改革，能在一定程度上澄清吏治，以便促進憲政的實行。但這已與清廷改革官制的動機大相徑庭了。

1906年9月2日，清廷下詔委派載澤、世續、那桐、鐵良等八名滿族大臣，及張百熙、袁世凱、徐世昌等六名漢族大臣會同編纂新官制。同時另委奕劻、孫家鼐、瞿鴻禨三個軍機大臣擔任總司核定之責。又命張之洞、岑春煊等總督，派員來京協助。

9月6日，在朗潤園設立新官制編制館，以楊士琦、孫寶琦為提調，下設起草、評議、考定、審定四課。課員有金邦平、張一麐、曹汝霖、汪榮寶、陸宗輿、錢能訓等共十三人，其中大部分是學習法政的留學生。而楊士琦、金邦平、張一麐等都曾是袁世凱的幕僚，所以，在這次官制改革中，袁世凱占據了十分有利的地位。在最初幾次編纂大臣會議上，袁世凱是發言最多、提議最多的一個。他主張取消軍機處，設立內閣，目的是擴張北洋集團一派的勢力，因而引起滿族親貴的極大不滿。以排漢著名的鐵良⁽²⁶⁾，忍不住當面與袁爭執起來。載澤為此上折奏劾鐵良有意阻撓。礙于輿論，鐵良表面上不得不有所收斂。

但矛盾并沒有解決。滿族親貴要奪漢官的權力，漢官不能不有所抵制；贊助立憲的人主張大力裁汰重疊機構和冗員，以省靡費，抵制立憲的人則不愿多所更張。這種斗爭不但在參加編纂新官制的大臣中間進行著，而且在從中央到地方的大多數官員中間同樣展開著。在公布新官制案之前，一直有人為此上書，其中贊助立憲的，提出自己的改革建議；抵制立憲的，則極力維護舊制，勸誡朝廷不要輕易改變。在內外議論紛紜的情況下，編纂大臣們決定，凡直接涉及皇室利害的問題，均置而不議。

11月6日，公布了西太后最后裁定的新官制案。其內容主要是：

內閣軍機處一切規則照舊。令各部尚書均充參予政務大臣，輪班值日，聽候召對。

外務部、吏部、學部照舊。

將巡警部改為民政部。

將戶部改為度支部，以財政處并入。

將兵部改為陸軍部，以練兵處、太仆寺并入；預定設立海軍部與軍咨府，未設以前均歸陸軍部辦理。

禮部以太常寺、光祿寺、鴻臚寺并入。

將刑部改為法部，掌管司法。

將大理寺改為大理院，專掌審判。

將工部并入商部，改為農工商部。

設郵傳部，掌管輪船、鐵路、電線、郵政。

將理藩院改為理藩部。

都察院改設都御史一員、副都御史一員，六科給事中改為給事中，御史各員缺均照舊。

舊有的宗人府、內閣、翰林院、欽天監、鑾儀衛、內務府、太醫院、各旗營侍衛處、步軍統領衙門、順天府、倉場衙門等均照舊。

預定要設立的資政院、審計院等只是準備“依次成立”。

從上述內容可以看出，這次官制改革，除了更換幾個名目，合并幾個次要的衙門，新增一個郵傳部以外，整個腐敗的統治機器沒有任何實質的改革。立憲派所期望的責任內閣，連提都不曾提到。而預定設立的資政院則不知究竟何時才能實現。對于涉及皇室大權及滿族親貴利害的各衙門，則明確聲明不予更動。

最值得注意的是，公布新官制案的第二天，重新任命的各部院大臣的名單：

外務部尚書瞿鴻禨（原任）

吏部尚書鹿傳霖（原任）

民政部尚書徐世昌（原任巡警部尚書）

度支部尚書溥颋（宗室）

禮部尚書溥良（宗室）

學部尚書榮慶（蒙族）

陸軍部尚書鐵良（滿族）

法部尚書戴鴻慈

農工商部尚書載振（皇族）

郵傳部尚書張百熙

理藩部尚書壽耆（宗室）

按清朝舊制，各部均設滿漢尚書各一員。現在號稱滿漢不分，結果在十一個部之中，漢官只有五人，滿蒙貴族則有六人。而且其中外務部尚書雖是漢人，但上有管部大臣奕劻和會辦大臣那桐，實際上瞿鴻禨不能算該部的主管官員。這樣一來十一部之中便是漢四、滿六、蒙一，滿漢比例是六比四。特別重要的幾個部如度支部、陸軍部都是掌握在滿人手里。鐵良擔任陸軍部尚書，并從袁世凱手里收回了北洋陸軍一、三、五、六等四鎮的指揮權，同時宣布各省新軍統歸陸軍部管轄。這一切，明顯地反映出滿人集權的趨向。

不消說，官制改革的結果使立憲派大為失望。還在官制案公布之前，有些立憲派已得知改革的某些內幕情況。如張謇在是年10月23日（舊歷九月六日）日記中寫道：“瑞觀察來談時事，義憤見于詞色。都中方擾擾也。”瑞觀察即是瑞澂，他是同情立憲的，后來加入預備立憲公會。所謂“都中方擾擾”即指在改革官制過程中，統治集團內部的勾心斗角。這段日記明顯地反映了張謇的不滿情緒。

新官制案和新任各部尚書、侍郎發布后，所有的立憲派都表示極大的不滿。上諭發布的第三天，11月8日，《時報》即著文抨擊說：“此次之改制，止系添出幾個新名目，汰去幾個無權力之大員，絕無他影響也。”以后該報又發表社論，更進一步指出，所謂中央官制的改革，“唯汲汲以中央集權為秘計，且各部集權皆可從緩，獨兵政與財政兩部一若惟恐稍縱即逝者”⁽²⁷⁾。

當時在海外活動的立憲派也紛紛批評這次官制改革的虛偽。徐佛蘇在日本的報紙上見到消息后即寫信給梁啟超說：“政界反動復反動。竭數月之改革，迄今仍是本來面目。……政界之難望，今可決斷。公一腔熱血空灑云天，誠傷心事也。”⁽²⁸⁾信中還說到他所熟識的革命派領袖黃興乘機勸導他重新回到革命道路上來，他感到很大的精神壓力。徐氏的態度反映出立憲派中一部分有心救國的青年對清政府不滿而彷徨苦悶的情緒。梁啟超對這次改革自然也不滿，但他勸其同黨不要因此過于失望。

在楊度等人辦的《中國新報》上，對官制改革進行了相當激烈的批評。熊范輿指出，官制改革暴露了清政府想“借此愈使專制運用之靈活”。他并且指出，“編制委員中意見沖突，互相反對者，不過各欲借此為政界角逐競爭之具，因以增殖自己之勢力而已”⁽²⁹⁾。熊范輿的剖析是正確的。在朝廷大員中，雖有人贊助立憲，但多半是利用名義提高自己的聲望，擴充自己的勢力。所以他們之間的矛盾斗爭實質是爭權奪利。

中央官制的改革已使立憲派大不滿意，而外官制的改革則更是虎頭蛇尾。在公布中央官制案的同時，朝廷曾指示編纂官制大臣繼續擬訂各直省官制。直省官制直接涉及督撫權力問題，沒有他們的贊助是不行的。編制館曾擬定兩種方案征求各督撫意見。第一種方案主要是建立以督撫為首長的行省衙門，合布政使、按察使兩使署于同一衙門內，由督撫直接部劃，實行同署辦公，而另外設立高等審判廳，專司審理案件。這比較接近立憲國地方官制。第二種方案基本沿襲現制，只是強調分工，以明責任。結果各督撫復電，明確贊同第一種方案的只有岑春煊、趙爾巽兩人，其余有六個督撫表示有條件的贊成；而明確反對第一種方案的則有八人，另有四人意見折衷。鄂督張之洞、甘督升允則對兩個方案都不以為然，實際是反對改革。張之洞曾兩次復電編制館。其第一電主要強調民情浮囂，物力匱乏，官制“不宜多有紛更”，只可“就現有各衙門認真考核，從容整理，舊制暫勿多改”⁽³⁰⁾。其第二電專駁司法獨立。他說，如果司法獨立，督撫不能過問案情，就會有人強行西法，對革命黨“曲貸故縱”，結果“不過數年，亂黨布滿天下，羽翼已成，大局傾危，無從補救”⁽³¹⁾。這顯然是嚇唬朝廷，意在維護督撫權力。

由于多數督撫反對和抵制，外官制改革遲遲不能進行。直到1907年7月，才發下一道上諭，規定：改各省按察使為提法使，增設巡警、勸業兩道，裁撤分守分巡各道，酌留兵備道，分設審判廳，增易佐治員。如此而已。完全放棄了原擬方案，僅改添幾個新名目以為敷衍。但即使這樣一個極不足道的改革，還要東三省“先行開辦”，直隸、江蘇“擇地試辦”。

官制改革是清政府標榜預備立憲的第一個實際行動，結果弄得內部矛盾加劇，又引起立憲派強烈不滿。本來對宣布預備立憲一舉，立憲派曾報以熱烈歡呼，至官制改革一場鬧劇過后，他們開始不信任清政府了。楊度說：“政府寧肯與人民以一尺之空文，不肯與人民一寸之實事；人民與之爭者，宜與爭實事，而不與爭空文。”⁽³²⁾對立憲派來說，最重要的利益是參與政權。所謂“爭實事”主要就是爭參政權。于是，從1907年秋天起，立憲派便開始發動國會請愿運動。

二　1907年—1908年的國會請愿運動

在官制改革中，清朝統治者完全回避了國會與責任內閣的問題，毫無開放政權的意思，這是立憲派最感失望的。他們指出：“國會乃立憲之真精神所在”，“政府靳而不與”，這是無意實行立憲的表示⁽³³⁾。某些立憲派分子不但懂得開國會是實行立憲的關鍵，而且認識到任何專制統治者都不會自愿實行立憲，自愿開設國會，給人民以參政權。要實行立憲，只有人民自己起來爭取。他們說：“立憲之事不可依賴政府，而惟恃吾民自任之。”⁽³⁴⁾“有強迫政府立憲之國民，無自行立憲之政府”。因此，不能“坐待他人之以政權授我”⁽³⁵⁾。從這種認識出發，立憲派發動了國會請愿運動。

最早提出國會請愿問題的是憲政講習會的領袖楊度。他在1906年冬寫的《中國新報敘》里就提出了這個問題。1907年春，在給梁啟超的信里他更明確地提出，應把國民的注意力完全集中到請開國會這一個目標上來。當時，梁啟超表示贊同他的意見⁽³⁶⁾。楊的這一主張還特別集中地表現在憲政講習會成立時所發布的《意見書》中。憲政講習會是國會請愿運動的首倡者。

1907年秋，憲政講習會會長熊范輿和沈鈞儒、雷光宇、恒鈞（滿人）等人領銜，給清廷上了第一份要求速開國會的請愿書。其中已經把立憲派關于開國會的理由、國會應有的職能等基本主張都明確提出來了。

請愿書宣稱，專制制度的最大弊害是政府與人民隔絕，“政府孤立于上，人民漠視于下”⁽³⁷⁾，因而不能有力地抵御侵略。立憲國因有國會把人民同政府聯系起來，上下同負責任，使國家獨立而強大。請愿書還認為，在專制制度下，由于人民的要求總得不到反映，久而積成怨憤，有一部分人就會鋌而走險。革命都是由專制制度本身造成的，所以要防止革命“禍亂”，只有開設國會，真正實行立憲；靠鎮壓和殺戮是無濟于事的。請愿書指出，中國正處在“存亡危急之秋”，外部列強環逼，內部革命蠭起，如不趕緊實行立憲，“恐三數年后，燎原莫救”。它要求一兩年內就開設國會。

解救“內憂外患”，這是立憲派要求速開國會的最根本的理由。以后歷次請愿書都是反復強調這一點。

尤其值得注意的是，熊范輿等在請愿書中，用了最多的篇幅來說明他們關于國會職能的主張。歸結起來有如下幾點：一、國會是監督政府行政的機關。專制制度下因沒有國會監督政府，所以腐敗放任；有國會監督，“一人失職，彈劾之書立上，一事失宜，質問之聲即起”，可保“官無尸位，責有專歸”，使政府對國會負責任。二、國會監督全國的財政。捐稅經國會認可，便不致有橫征暴斂；財政由國會監督，才不致有貪污中飽。三、國會是立法機關。經國會制定民刑各法，使司法漸次獨立，并逐步收回治外法權。立憲派顯然是把國會制度理想化了。但卻充分地反映了他們參與政權的渴望，這是國會請愿運動的基本精神所在。

這份請愿書在報紙上發表以后，發生了很大影響。不久就有一些海外華僑、留學生等相繼上書和致電朝廷，要求速開國會。

熊范輿及憲政講習會的一些活動分子，首先在湖南、上海等地展開活動⁽³⁸⁾。他們在湖南的活動，很快取得了進展，這個省最早派出請愿代表入京上請愿書。由此帶動各省立憲派陸續發起請愿簽名運動，于是逐漸形成為全國性的國會請愿運動高潮。

1908年3月，河南省立憲派在省教育會召集許多府縣代表集會，討論請愿速開國會的問題。當時路過河南的熊范輿，應邀在會上發表演說。會后，便在省內掀起請愿簽名運動，并很快推出代表趕赴北京呈遞請愿書。繼河南之后，廣東、江蘇、安徽、直隸、奉天、吉林、山東、山西、浙江等省，也陸續有代表入京上請愿書，有的要求二三年內召集國會，有的更提出一年以內即開國會。在請愿書上簽名的，一般都有數千人，如河南有四千余人，安徽五千余人；有的更多，如江蘇為一萬三千人，而山西省據稱達兩萬余人，顯示運動帶有相當的群眾性。有些省未及選派代表入京，但也展開了請愿簽名運動，如江西、福建、貴州等省。在請愿運動高潮時，湖南省女界單獨上了一道請愿書，一時傳為美談。在上海，成立了國會期成會。這是由憲政講習會、政聞社和預備立憲公會聯合發起組織的，專門從事請愿聯絡活動。北京八旗士民也有一千五百人簽名上書請開國會。鄭孝胥、張謇等人，在請愿發動初期，一度表現遲疑。后來，在運動進入高潮時，也領銜發了請愿電。這一情況既反映了鄭、張等人的保守，同時也反映出請愿運動所造成的聲勢，它終于推動這些謹慎、懦怯的上層分子也下決心投入運動。當時的報刊（革命派直接控制的報刊除外）輿論是一片請開國會的呼聲，連某些官員也為形勢所推動，表示贊助請愿運動。從1907年冬到1908年夏，先后有黑龍江巡撫程德全、兩江總督端方、河南巡撫林紹年等上折奏清速開國會。駐外使臣孫寶琦、胡惟德、李家駒等也電奏請開國會。一時全國上下，以請開國會為時髦，給頑固守舊勢力造成很大的輿論壓力。憲政編查館館員們有一次討論國會期限問題，有一個福建人叫高種，他主張二十年后開國會。消息傳出，人人爭罵高種“愚頑”，福建同鄉會宣布不認高種為福建人。可見當時輿論的聲勢。

清廷對這場請愿運動一開始就抱著懷疑態度。運動發展的形勢超出他們的預料，感到難于應付。各省代表的請愿書陸續交到都察院，都察院的官員曾多次聲言擬于某日某日代奏，結果卻總沒有代奏，可以反映出統治階層的彷徨無策。

當時正在德國“考察憲政”的頑固派于式枚，給朝廷上一道奏折，攻擊請愿運動是“胥動浮言，幾同亂黨”，要求朝廷“遇事彈壓”⁽³⁹⁾。其實朝廷也正打著同樣的主意，只是還沒有找到合適的借口。當上海國會期成會成立時，清政府特電江督端方，要他查清該組織的內幕，如稍有可資借口之處，就準備予以取締，從而達到壓抑請愿運動的目的。但端方是一向標榜贊助立憲的，他與立憲派，特別是張謇等人關系很密切，自然不肯說壞話。稍后，便發生了政聞社員陳景仁電奏激怒朝廷的事件。清廷不但下令將陳景仁革職，而且下令查禁了政聞社。這次上諭中說：政聞社“內多悖逆要犯，廣斂資財，糾結黨類，托名研究時務，陰圖煽亂，擾害治安。若不嚴行查禁，恐將敗壞大局。著民政部、各省督撫、步軍統領、順天府嚴密查訪，認真禁止。遇有此項社伙，即行嚴拿懲辦，勿稍疏縱，致釀巨患。”⁽⁴⁰⁾但奇怪的是，把政聞社的案情說得如此嚴重，而令下之后，卻并沒有抓任何一個政聞社員，足見處分政聞社的目的全在于鎮懾立憲派，遏止請愿運動。當時《字林西報》有一段議論說得很明白，它說：“滿洲政府之政策，實欲箝制國民之口舌，使之不言。而嚴辦政聞社員，不過借端而已。”⁽⁴¹⁾在查禁政聞社的第三天，又以刊登康有為為海外華僑寫的請愿書為罪名，將《江漢日報》（武漢）封禁。這一連串的打擊，出乎康、梁及所有立憲派的意料，政聞社遵命解散了，其他請愿代表也偃旗息鼓，各回本省去了。

西太后之流不愿居鎮壓請愿運動的惡名。當憲政編查館擬就了“憲法大綱”和“議院選舉法綱要”時，她立即召集王公大臣會議，定下九年后開設國會的期限。遂于8月27日——查禁政聞社后兩個星期，將“憲法大綱”和“九年籌備清單”同時公布，算是對請愿運動的一種答復。

這個憲法大綱，根據赴日考察憲政大臣達壽的建議，照搬日本天皇欽定憲法的模式，逐條詳列君主大權。其中包括君主對行政、立法、司法有最后裁定的權力；對議院有決定開會、停會、展會以及宣告解散的權力；統帥陸海軍的權力；更動憲法的權力；宣戰、媾和與實行非常法的權力以及任免官吏的權力等等。同時明文規定，議院不得干預君主的這些權力。這是一部典型的君權憲法。清廷急于炮制和公布這樣一個憲法大綱，不啻是預先警告資產階級立憲派，不要存分享政權的打算！自然，軟弱的立憲派不敢直接攻擊欽定的憲法大綱。但他們也不肯放棄自己分享政權的要求。以后更大規模的請愿運動可以證明這一點。只是因為九年籌備清單規定明年各省諮議局就要開會，他們隨即把注意力放到諮議局的籌備活動上去了，所以國會請愿運動暫時沉寂下來。