二“海內為郡縣，法令由一統”

統一之后秦始皇決意“尺土不封”，廢分封而立郡縣。正像李斯等大臣所言：“昔者五帝地方千里，其外侯服夷服諸侯或朝或否，天子不能制。今陛下興義兵，誅殘賊，平定天下，海內為郡縣，法令由一統，自上古以來未嘗有，五帝所不及！”“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的古老理想，終于化為“海內為郡縣，法令由一統”的現實了。這確實是“自上古以來未嘗有，五帝所不及”的。

當然，國破家亡的六國臣民，不會馬上就對秦廷表達臣服歸屬之感，他們敵視這個“虎狼之國”的鐵腕統治，心底埋藏著“始皇帝死而地分”的故國之思。秦末大起義中，六國舊貴族紛紛恢復國號與王號，顯示了列國格局的傳統影響。隨后項羽又分封了十八諸侯王。分封雖與大一統背道而馳，卻非項羽個人所能左右，而是歷史的必經曲折。同時項羽的分封，既不以列國的舊主與舊土為據，所封也非項王的親族姻戚，而是按各起義將領的實力和戰功來分封——時代畢竟是變化了。

漢高祖劉邦最初對制御天下頗感力不從心，還有人提出，秦“內亡骨肉本根之輔，外亡尺土藩翼之衛”，其二世而亡是廢分封造成的。所以劉邦在剪除異姓王的同時，又“尊王子弟大啟九國”，分封了九位同姓王。這些王國地域遼闊，“分天下半”，諸王自征租賦、自鑄貨幣、自行紀年，甚至“自為法令，擬于天子”。當時的人形容為“一脛之大幾如腰，一指之大幾如股”。這時的王朝在形式上是統一的，實際卻大有各自為政的味道。漢景帝三年（前154），吳王劉濞聯合諸國悍然起兵發難，是為“七國之亂”。中央集權面臨嚴峻考驗。

“七國之亂”數月即被平定，漢武帝又采取了一系列強硬措施去壓抑藩國，顯示中央集權畢竟是時代趨勢。對關東的征發徭役、用兵平亂、發布法令、派遣官吏等活動，以及各地日益頻繁的經濟文化交往，都在無形中強化著朝廷與地方的一體性。此后“分封”大致只是一種對宗室與功臣的優遇，但一般不構成割據分權因素；封國下降為郡縣制的附庸了，王侯“衣食租稅而已”，封土而不臨民。胡寶國先生曾指出，西漢前期史家稱說籍貫時，還照老習慣使用著“齊人”“魯人”“楚人”的說法，后來就逐漸改口為“某郡某縣某鄉某里人”了。郡縣，才是臣民安身立命的基本單位。

秦朝人口約有4000萬，然經秦朝酷政和秦末戰火，到漢初只剩下1500萬至1800萬了。休養生息中，編戶數量在逐步回升。漢武帝用兵四夷，版圖幾乎擴大了一倍；西漢末年，編戶已近6000萬口了。這是秦漢王朝的最盛之時。

廣袤疆土和眾多子民，是通過一百多個郡國加以管理的。這時的中央政府直接面對一百多個郡國，比后世的地方行政層次簡潔得多。章太炎先生評論說：“太守與天子剖符，而下得刑賞辟除；一郡之吏，無慮千人，皆承流修職；故舉事易而循吏多。”郡之長官稱“太守”，下面有郡丞給他做副手；另有都尉掌兵，自有一府。郡府分設諸曹，各有掾史。縣級的行政單位，西漢約有1587個，東漢約有1180個。萬戶以上的縣，長官稱“令”；萬戶以下的縣，長官稱“長”。郡縣諸曹的名稱，跟中央三公府中的諸曹相近，但中央諸曹對郡縣諸曹并無明顯的對口指揮關系。漢人往往拿郡守跟古代的諸侯相比，是有道理的。秦漢的郡仍是單元式的地方行政單位，郡守就是一郡之主，集財政、司法、監察、軍政及選官權力于一身。歷史早期的地方控制，往往采用“一人主一方”的簡單辦法；而后代的地方行政體制，民政、司法、軍政等權力各有所主，呈分枝結構，就精致得多了。漢宣帝把郡太守說成是“吏民之本”，老百姓能否安居樂業，就靠郡守二千石了。由此，郡國成為地方行政的重心所在。

西漢成帝時，東海郡有民139.4萬，員吏約2203人，吏民的比例約為1:633。西漢末全國在籍人口近6000萬，員吏約12萬余，吏民比例約1:500。若以官民比太大來判斷秦漢政府難以實現真正的中央集權，那還是過于武斷了。因為，郡府縣廷中除在編員吏外，還有大量長官自行招聘的編制外的非員吏，其數量經常超過員吏數倍。進而縣以下有鄉、亭、里等，其下還有什伍。“亭”是行旅所宿處，又是驛站和鄉官的治所，設有亭長。亭長有保障治安的責任，有點像今天的派出所所長，劉邦就曾干過這個差使。里則有里正、里典。也就是說，還有大量無秩但為官府承擔行政職責的人，他們雖不在“員吏”概念之內，但也是帝國金字塔的基石。有些學者認為，中國的官兒太少，所以皇帝的統治只能達到縣一級，其下就是社區自治了，此說法恐怕昧于史實。

在居民的“什伍”編制中，實行告奸、連坐的辦法，一家有罪則整個什伍都受株連。秦朝的居民到了17歲就得“傅籍”，即登記戶口。在秦朝時不時還能看到以身高定年齡的做法，例如用“五尺”“七尺”來劃分年齡段，那時候官府還難以確切掌握居民年齡，就只好看個頭高矮了。漢代的戶籍上記載著居民的爵位、房屋、妻子、奴婢、畜產等等。每年八月，地方官都要案比戶口、編制戶籍，所謂“八月算民”。通過郡縣、鄉里和戶籍以及連坐、告奸等制度，千萬小農被納入了政府的緊密控制之下了，變成了賦役的可靠來源。秦始皇、漢武帝南定夷越、北擊匈奴時所動員的巨大兵力和浩大財力，就是以編戶齊民體制為基礎的。

若把郡縣鄉里系統比作“條條”，那么西漢也存在著“塊塊”的系統。西漢于產鹽之地，設有遍及28個郡國的35處鹽官；于出鐵之處，設有遍及40郡國的48處鐵官；有國營手工業的地方設工官、服官，有水池及魚利者設水官。它們都屬中央派出機構，歸中央的大司農、少府或水衡都尉直轄。漢武帝實行均輸、平準之法，在各地設置均輸官，負責輾轉發賣各地的貢物以營利，直屬大司農。王莽變法時，在長安及洛陽、邯鄲、臨淄、宛、成都設置了五均司市師，以管理市場、買賣貨物、平抑物價。這種統制性的財政政策，在東漢開始退縮，鹽鐵官轉屬郡國，均輸之事廢罷；大司農下屬仍有平準令，但其職責僅僅是“掌知物價”，已不事商業經營了。

為強化中央對地方的監察，漢武帝分天下為豫、冀、兗、徐、青、荊、揚、益、涼、并、幽、交州及朔方等13州部，各置刺史，秩六百石。刺史的職責是以六條問事。六條之中，有一條針對地方強宗豪右，其余五條針對郡守二千石，監察他們是否存在著不奉詔書、不恤疑獄、選署不平、子弟恃怙榮勢、違比下公等行為。藩國也是刺史的重點防禁對象。顧炎武對刺史制度大加贊揚：“夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制、內外相維之意也。”漢武帝還設置了司隸校尉，督察京師，并糾察皇太子、三公以下及旁州郡國。東漢稱洛陽為司隸，相當于一州，朔方合于并州，州部的數目變成了13個。

西漢后期，刺史逐漸有了固定的治所和下屬。東漢中期后，往往以刺史統兵鎮壓各地起事者。戰爭爆發時，往往需要大范圍地統籌軍政，這時刺史就成了人選之一。這樣一來，州部的權力就繼續增大了。漢靈帝進而把一批要州刺史之職改為州牧，秩二千石；若以宗室或九卿擔任，則為中二千石。由此，州牧逐漸變成了郡守國相的上司，郡縣兩級制開始向州郡縣三級制過渡。在漢魏之交，州牧、郡守割據一方的情況相當突出。這與單元式地方行政體制下地方官權力過大有著密切關系。相比之下，歷史后期的地方行政權力被分解開來，就大大消解了地方行政單位的割據潛力。