第五節(jié) 區(qū)域規(guī)劃概述

一、區(qū)域規(guī)劃概念釋義

（一）區(qū)域規(guī)劃的定義

以跨越市域空間范圍的視角，將與自然地理、環(huán)境要素、交通體系和經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系密切的地區(qū)融合為一個整體，對區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會活動、交通組織、生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)等要素，進(jìn)行戰(zhàn)戰(zhàn)略性的部署。

（二）區(qū)域規(guī)劃的任務(wù)

充分發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢，全面整合區(qū)域資源，合理利用環(huán)境條件，科學(xué)規(guī)劃人口分布、產(chǎn)業(yè)布局，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實施一體化的空間布局和法規(guī)性的支撐保障。

（三）區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容

1）分析區(qū)域內(nèi)外的自然環(huán)境及資源，統(tǒng)籌社會發(fā)展環(huán)境條件，確定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，提出區(qū)域規(guī)劃綱要。

2）根據(jù)自然地理和地質(zhì)條件，劃定全域的三類用地范圍：

①建設(shè)用地。

②農(nóng)業(yè)用地。

③非建設(shè)、非農(nóng)業(yè)用地。

3）擬定城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村體系總體規(guī)劃，確定其功能性質(zhì)、用地范圍及規(guī)模。

4）擬定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與空間布局。

5）擬定區(qū)域內(nèi)外交通及運輸體系規(guī)劃。

6）擬定舊城保護(hù)改建、新區(qū)建設(shè)、文物保護(hù)規(guī)劃。

7）擬定城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)設(shè)施、水利建設(shè)、能源建設(shè)、安全防災(zāi)設(shè)施等專項規(guī)劃。

8）擬定大數(shù)據(jù)、智能化城鄉(xiāng)體系規(guī)劃。

二、區(qū)域規(guī)劃理論的提出

早在1915年英國人蓋迪斯在《演變中的城市》一書中首先提出了“集合城市”的區(qū)域規(guī)劃概念，并在以后的規(guī)劃實踐中得到了逐步發(fā)展。

第二次世界大戰(zhàn)后，由于城市矛盾出現(xiàn)了復(fù)雜化，人們逐漸認(rèn)識到不能僅在城市的轄區(qū)范圍內(nèi)考慮問題，必須從區(qū)域的，甚至國土的更大范圍內(nèi)來研究諸如資源配置、生產(chǎn)力分布、交通架構(gòu)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的要素進(jìn)行整體思考和規(guī)劃調(diào)節(jié)，從而避免了產(chǎn)業(yè)重復(fù)配置、人口無序流動、環(huán)境資源捉襟見肘等弊端。在一些發(fā)達(dá)國家，首先研究了經(jīng)濟(jì)區(qū)域規(guī)劃，大城市僅作為其中的一個經(jīng)濟(jì)單位、社會單位和城市系統(tǒng)；人們把目光由城市、市鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向了區(qū)域，區(qū)域規(guī)劃得到了廣泛的重視和應(yīng)用。

巴黎、倫敦、華盛頓等歐美大城市率先編制了大首都圈的區(qū)域規(guī)劃：巴黎在l965年打破了舊概念，制訂了“巴黎地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃”，采用了“保護(hù)舊城歷史文化、發(fā)展新城鎮(zhèn)群”的方針，摒棄在一個地區(qū)內(nèi)只修建一個單一中心的傳統(tǒng)概念，代之以規(guī)劃一個新的多中心布局的區(qū)域，把巴黎的發(fā)展納入新的大巴黎圈之內(nèi)（圖1-49）。

倫敦及英國東南部的區(qū)域規(guī)劃，幾個幾十萬人口的新城有效疏解了倫敦中心區(qū)的壓力（圖1-50）。

圖1-49 大巴黎地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃示意圖

圖1-50 倫敦跨區(qū)域的新城布局示意圖

華盛頓首都區(qū)在第二次世界大戰(zhàn)后城市化的速度很快，其增長速度也是美國各大城市中增長最快的。為適應(yīng)首都發(fā)展，美國國會于1952年通過了“首都規(guī)劃法”，于1954年和1961年相繼進(jìn)行了首都特區(qū)規(guī)劃，采用了“放射形長廊”的區(qū)域規(guī)劃方案（圖1-51）。

圖1-51 華盛頓地區(qū)“放射形長廊”區(qū)域規(guī)劃布局示意圖

三、《新都市主義憲章》

（一）背景簡析

由于城市中心區(qū)的衰落、城區(qū)用地的無序蔓延、環(huán)境惡化及農(nóng)田和原野生態(tài)的被蠶食喪失，使城市總體布局模式正面臨著一個相互關(guān)聯(lián)的新挑戰(zhàn)。怎么恢復(fù)都市地區(qū)中心和市鎮(zhèn)的活力，重新配置無序蔓延的郊區(qū)成為具有真正社區(qū)和多樣化的城區(qū)，保護(hù)自然環(huán)境，以及保護(hù)已有的文化傳統(tǒng)遺產(chǎn)，正成為緊迫的任務(wù)。

（二）《新都市主義憲章》的誕生

“新都市主義協(xié)會”于1993年在北美召開專題會議，研究探索有關(guān)城市改造和新區(qū)規(guī)劃的理念與方法。出席會議的170名來自政府、民間團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)、社會活動家和各界專業(yè)人士。在會議上，與會人士摒棄了局限于某一個城市規(guī)劃與建筑的思維模式，而著眼在經(jīng)濟(jì)、交通、人口、資源、環(huán)境等更為廣闊的領(lǐng)域，探索更合理解決問題的途徑，從而形成了《新都市主義憲章》。該憲章是指導(dǎo)現(xiàn)代城市總體規(guī)劃的里程碑，對編制好現(xiàn)代城市規(guī)劃的發(fā)展具有劃時代的指導(dǎo)意義。

（三）《新都市主義憲章》的精神

會議主張通過以下原則來指導(dǎo)城市規(guī)劃和設(shè)計、開發(fā)實踐及制訂公共政策：

1.地區(qū)：大都市、城市和城鎮(zhèn)

1）大都市地區(qū)是由流域、岸線、農(nóng)田、地區(qū)公園和河流盆地為地理邊界而確定的地域所組成。

2）大都市地區(qū)僅是當(dāng)代世界的一個基本經(jīng)濟(jì)單元。規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、公共政策及政府合作必須反映這個新的現(xiàn)實。

3）大都市與其地域內(nèi)用地和自然環(huán)境有必然的聯(lián)系，這種聯(lián)系是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和文化上的。耕地和自然村落對大都市就像花園對住宅一樣重要。

4）位于城市邊緣的新開發(fā)應(yīng)該以社區(qū)和城區(qū)的方式組織，并與現(xiàn)有城市形式形成一個整體。

5）城鎮(zhèn)應(yīng)該帶來盡量多的公共和私用空間，以支持地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，惠及不同收入的人群。工作崗位應(yīng)避免貧窮區(qū)的相對集中。

6）城市和城鎮(zhèn)的開發(fā)和再開發(fā)應(yīng)該尊重歷史形成的模式和邊界。

7）地區(qū)的規(guī)劃應(yīng)該支持眾多的交通選擇，公共交通、步行和自行車系統(tǒng)應(yīng)該在全區(qū)域范圍最大限度地暢通，以減少對汽車的依賴。

2.構(gòu)筑社區(qū)、城區(qū)和帶形走廊

1）必須肯定社區(qū)、城區(qū)和帶形走廊是大都市開發(fā)和再開發(fā)的基本模式。

2）社區(qū)應(yīng)該是緊湊的和功能混合使用的，走廊是地區(qū)內(nèi)社區(qū)和城區(qū)的連接體，它們包括大道、鐵路、河流和公園大道。

3）日常生活的許多活動應(yīng)該發(fā)生在步行距離內(nèi)，使不能駕駛的人群，特別是老年人和未成年人可以自理。相互連接的街道網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該設(shè)計為鼓勵步行，減少機動車的出行次數(shù)和距離，節(jié)約能源。

4）在合理規(guī)劃和協(xié)調(diào)的前提下，公共交通走廊可以幫助組織大都市的結(jié)構(gòu)和復(fù)蘇城市中心。

5）在社區(qū)內(nèi)，應(yīng)能加強個人和市民的聯(lián)系，這對一個真正的社區(qū)很重要。

6）集中的機構(gòu)、商業(yè)活動和市政基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該置于社區(qū)和城區(qū)內(nèi)，學(xué)校的規(guī)模和位置應(yīng)在孩童可以步行或使用自行車的范圍內(nèi)。

7）適當(dāng)?shù)慕ㄖ芏群屯恋厥褂脩?yīng)該在公共交通站點的步行距離內(nèi)，使得公共交通成為機動車的一個可行替代物。

8）一系列的公園，從小塊綠地和村莊綠化帶到球場和社區(qū)花園，應(yīng)該分布于全社區(qū)內(nèi)。

3.街區(qū)、街道和建筑布局原則

1）開發(fā)必須要充分地適應(yīng)機動車交通。它只能以尊重步行和公共空間形態(tài)的方式完成。

2）街道和廣場應(yīng)該對步行者安全、舒適和有吸引力。合理的布局鼓勵步行并使鄰居相識和保衛(wèi)他們的社區(qū)。

3）建筑和景觀設(shè)計應(yīng)植根于當(dāng)?shù)氐臍夂颉⒌匦?、歷史和建筑實踐。

4）重視當(dāng)代的大都市中的歷史建筑、城區(qū)和景觀的保護(hù)及更新，以保持城市社會的連續(xù)和演變。

5）社區(qū)規(guī)劃布局應(yīng)為所有建筑提供清晰的地點、氣候和時間感，采用自然方式的采暖通風(fēng)比機械系統(tǒng)有更高的資源效率。

四、區(qū)域規(guī)劃中“城市群”的涌現(xiàn)

在第二次世界大戰(zhàn)后至今的70年內(nèi)，由于工業(yè)化、交通運輸業(yè)以及國際貿(mào)易的快速發(fā)展，農(nóng)村城市化也隨之大發(fā)展，以大城市為中心的城市群先后在世界各地出現(xiàn)，“城市群”成為現(xiàn)代總體規(guī)劃的大方向（圖1-52）。如大紐約、大倫敦、大巴黎、大東京圈（圖1-53）等地區(qū)，我國的長三角、珠三角、環(huán)渤海、長江中游和成渝等城市群均已陸續(xù)出現(xiàn)。據(jù)2014年統(tǒng)計，全國GDP達(dá)到了63.6萬億元，而五大城市群的GDP總和就占據(jù)了約一半（圖1-54）。

圖1-52 世界六大城市群分布圖

圖1-53 東京都市圈復(fù)合城市群結(jié)構(gòu)示意圖

圖1-54 中國五大城市群

我國已摒棄早期過分強調(diào)“發(fā)展小城鎮(zhèn)”的思維模式，在新的城市化進(jìn)程中，規(guī)劃城市群已漸成主流?！爸槿恰痹谝?guī)劃城市群方面走得較早，20世紀(jì)末的廣州城市交通規(guī)劃即已沖破行政區(qū)轄概念，把佛山、東莞等融入以廣州為核心的交通體系；現(xiàn)在則把廣州與佛山組合成一個同城化的核心中心區(qū)——“廣佛都市核心區(qū)”，向外輻射帶動十多個城市一體化發(fā)展（圖1-55、圖1-56）。2008年12月，國家頒布了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出：“強化廣州佛山同城效應(yīng)，攜領(lǐng)珠江三角洲地區(qū)打造布局合理、功能完善、聯(lián)系緊密的城市群。以廣州佛山同城化為示范，以交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化為切入點，積極穩(wěn)妥地構(gòu)建城市規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作共贏、公共事務(wù)協(xié)作管理的一體化發(fā)展格局，提升整體競爭力。到2012年實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，初步實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。到2020年，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和基本公共服務(wù)均等化?！?/p>

圖1-55 珠江三角洲區(qū)域規(guī)劃城市群布局示意圖

除了以上海為輻射源的“長三角”城市群之外，國務(wù)院2015年4月批復(fù)了《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，這是貫徹落實長江經(jīng)濟(jì)帶重大國家戰(zhàn)略的重要舉措，也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》出臺后國家批復(fù)的第一個跨區(qū)域城市群規(guī)劃。這一舉措對于加快中部地區(qū)全面崛起、探索新型城鎮(zhèn)化道路、促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展具有重大意義（圖1-57、圖1-58）。

隨著城市化的大發(fā)展，更多的城市群將不斷涌現(xiàn)。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，未來我國還將打造培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，使之成為推動國土空間均衡開發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。中國的城市群規(guī)劃已進(jìn)入正式編制階段，初步確定打造20個城市群。包括5個國家級城市群、9個區(qū)域性城市群和6個地區(qū)性城市群。

北京早在21世紀(jì)初即已有了“大北京規(guī)劃”的構(gòu)思，在京津冀的空間范圍內(nèi)，一體化布局城市群（圖1-59）。

圖1-56 廣（州）佛（山）城市群一體化結(jié)構(gòu)示意圖

圖1-57 “長三角”城市群分布圖

圖1-58 長江中游城市群示意圖

圖1-59 “大北京規(guī)劃”中的城市群關(guān)系示意圖

只有優(yōu)先編制好區(qū)域規(guī)劃，才是切實編制好城市總體規(guī)劃的上位依據(jù)與保障。以北京為例，以往的總體規(guī)劃僅局限于北京市域的范圍內(nèi)研究問題，盡管規(guī)劃中有“采取差異化戰(zhàn)略，加強北京在京津冀地區(qū)、全國和全球產(chǎn)業(yè)鏈中的合作與分工”的提法，然而只是淺淺一筆，缺乏全面而具體化的內(nèi)涵。目前提出了“京津冀一體化”的規(guī)劃空間范圍，是實施區(qū)域規(guī)劃邁開的堅實第一步。今年已把京津冀協(xié)同發(fā)展列為一個重大的國家戰(zhàn)略，并強調(diào)了“三要”，即：“要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域率先取得突破；要大力促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，增強資源能源保障能力，統(tǒng)籌社會事業(yè)發(fā)展，擴大對內(nèi)對外開放；要加快破除體制機制障礙，推動要素市場一體化，構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機制，加快公共服務(wù)一體化改革”。但是，僅著眼于“京津冀”有限的空間范圍，尚不足以解決好合理的資源配置、產(chǎn)業(yè)安排、勞動力及人口統(tǒng)籌和環(huán)境保護(hù)等多方面的難題，還應(yīng)把對京津冀的資源和環(huán)境保護(hù)有很大關(guān)聯(lián)度的內(nèi)蒙古、山西納入?yún)^(qū)域規(guī)劃（相當(dāng)于華北行政區(qū)范圍），并更宜加上環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，才能避免分散性重復(fù)建設(shè)（如化工、汽車、制造業(yè)、港口乃至遠(yuǎn)洋捕魚等），更有效地控制環(huán)境污染，使北京的總體規(guī)劃有更合理的區(qū)域布局和環(huán)境資源支撐。

同時，應(yīng)關(guān)注增強集聚要素的吸引力。對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣鎮(zhèn)可以有序改市，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。培育壯大陸路邊境口岸城鎮(zhèn)，完善邊境貿(mào)易、金融服務(wù)、交通樞紐等功能，建設(shè)國際貿(mào)易物流節(jié)點和加工基地（表1-7）。

表1-7 中國計劃重點建設(shè)的陸路邊境口岸城鎮(zhèn)一覽表