第四節 總體規劃的編制要領

一、堅持規劃的“兩條腿走路”總方針

我國的城市規劃與歐美發達國家相比，他們的總體規劃除了有必要的文本圖紙之外，還有比文本圖紙更多而完整的實施法律保障。而我國的城市總體規劃一般只是局限于自然學科門類研究，滿足于定方向、定指標、定布局，卻缺乏社會學科的支撐保障。似乎是一條腿走路，總是走不好。應該肯定，我國的城市總體規劃的文本理念很好、指標很多、圖表也很豐富，但傳統的規劃文稿偏重于論述，缺乏必要的論證，如闡述依據、保障性法規條例和實施細則。如此的規劃文件容易使城市總體規劃的內容空泛，也致使城市總體規劃總是頻繁地修編和修改，使總體規劃失去法律文件應有的嚴肅性和連續性。

二、規劃立法至關重要

總體規劃有兩大功能：引導與控制，它必須有法律的、經濟的和行政的手段來加以保障。因此，總體規劃的編制或修改，不能僅停留在傳統的修修補補，而應該是一次更高層面的深化改革；只有從戰略性的頂層綜合全面籌劃思維，總體規劃的編制才能取得革命性的進展。

在我國2015年4月頒布的《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》中，著重指出必須“加強城鄉規劃‘三區四線’（禁建區、限建區和適建區，綠線、藍線、紫線和黃線）管理，維護城鄉規劃的權威性、嚴肅性”（表1-6）。

表1-6 城鄉“三區四線”規劃及管理內涵

在依法治市的指導思想統領下，應該把總體規劃中各重要的條文，分別對應地制定配套的實施條例細則，其篇幅甚至要比傳統的城市總體規劃說明書更多才可以。總體規劃的文件應包含相應的立法條例法規文本，同時編制、同時上報、同時審批。并建立與之相適應的機制。也只有這樣，才能確保城市總體規劃不再淪為空談。

華盛頓的總體規劃在1789年由法裔美國人皮埃爾·夏爾·朗方主持規劃設計，由于經過嚴格的立法審批，220多年來雖經多次政府更迭，其嚴控的城市功能、完整的格局和嚴謹的空間輪廓，一直受到法律的嚴格保護控制，成為世人肯定的城市規劃和建設管理楷模（圖1-46～圖1-48）。

圖1-46 朗方的華盛頓規劃

圖1-47 華盛頓中心區總平面

圖1-48 華盛頓中心區鳥瞰圖

在這方面，城市總體規劃的完整成果宜參考歐美發達國家“兩條腿走路”的做法：規劃文稿和圖紙要有，更要有實施總體規劃的一系列配套法規條例。

三、加強科學論證

對總體規劃中重要的指標和數據，提出后必須補充論證依據，才能切實地實現。

（一）人口規模

許多總體規劃提出的人口控制指標，往往不到規劃期末就突破人口指標，使得城市的土地、環境、交通等各方面總是陷于被動的局面，而總體規劃的人口屢“控制”也往往屢失控，跳不出其惡性旋渦。一些市級及以上的城市，戶口并不局限于本市級行政主管部門控制，應該由與該市人口組成的各相關部門聯合控制，或者經由授權，賦予市級行政主管部門職權，用一元化的體制才能真正有效地調控。

（二）產業布局

要切實有效疏解中心大城市的人口、土地和資源環境壓力，應遷出不符合城市性質和發展目標的項目。其中一些影響較大的產業，需要市級以上相關部門統籌。

（三）歷史文化保護

盡管在總體規劃文稿中有許多關于歷史文化保護的條款，但若沒有配套法律條例，便容易變成一系列軟目標，無法保障有效實施的“硬”辦法，致使問題屢禁不絕、層出不窮。此外，歷史文化保護問題除了闡述一系列硬件之外，還應該補充建設諸如人文環境方面的軟件內容。

（四）環境保護

多年來，一直提出環保設施必須“三同時”（同時規劃設計、同時建設、同時投入使用），但因為各方因素的限制未能很好實現。環境保護現在已提到了各地政府的緊迫議事日程上，編制總體規劃時應考慮提供嚴格的配套立法，避免淪為空談。

其他總體規劃的各重要內容，也同樣需要科學論證和法律條例的支撐保障。