移民搬遷扎實推進 困難問題亟待解決——對漢中市陜南移民搬遷安置工作的調查

國家統計局漢中調查隊

陜南移民搬遷安置是陜西省委、省政府決定實施的一項重大惠民工程和戰略舉措，按照《陜南地區移民搬遷安置總體規劃》,2011—2020年漢中市共需搬遷239932戶、852540人，搬遷建筑面積2853.4萬平方米。

一、移民搬遷規劃的背景和搬遷類型、規模

（一）嚴重的地質災害、洪澇災害威脅和貧困影響

漢中市位于陜西省西南部，地處秦巴山區，地理環境與地質環境復雜，地質構造發育、地質災害類型較多，且分布點多面廣，是陜西省地質災害較多發區之一。

全市地質災害高易發區面積4263.11平方公里，占全市國土面積的15.65%；中易發區面積6857平方公里，占全市國土面積的25.17%；低易發區面積10239.49平方公里，占全市國土面積的37.58%。全市地質災害易發區總面積為21359.6平方公里，占全市國土面積的78.40%，高出全省18.9個百分點，不易發區面積5886.39平方公里，僅占21.87%。

據統計，截至目前漢中市共有各類地質災害隱患點3297處，威脅52948戶、208702人安全。2001—2010年間，共發生地質災害600多起，造成253人死亡或失蹤，直接經濟損失199億多元，特別是2010年入汛以來的強降雨，新增地質災害160處，造成28人死亡、5人失蹤、19人受傷、18萬間房屋受損、1.57萬公頃耕地損毀的重大人員傷亡和財產損失。

漢中市氣候屬南暖溫帶北亞熱帶半濕潤氣候，雨量充沛，年平均降水量800—1000毫米，但年內分配不平衡，局地時有強降雨發生。區內河網縱橫，水系密布，大部分地區山高坡陡、巖石風化、剝蝕嚴重，山洪危害極為嚴重，屬陜西省山洪危害最主要的群發區和危害地帶。據不完全統計，近10年來漢中市幾乎每年都會發生不同程度的洪澇災害，其中不乏五十年一遇和百年一遇的特大洪水。

漢中市11個縣（區）中，至今尚有100多萬人居住在邊遠高海拔和自然條件極差、災害頻繁發生的地方，生存環境惡劣，生產生活條件極差，群眾長期處于貧困狀態。因此，實施移民搬遷工程是解決群眾貧困問題的重要途徑和最好方式，有利于從根本上改變生產生活條件，充分享有社會各類公共資源，提高自我發展能力，促進增產增收，脫貧致富。

通過實施移民搬遷，能有效改善群眾生產生活條件，完善和優化基礎設施，逐步擴大村莊及小城鎮規模，發展壯大特色產業，拓寬經濟發展門路，增加群眾收入，推動人口向城鎮聚集，以城鎮化建設吸引移民搬入的良性循環，以此推動生態環境建設，改變農村貧窮落后面貌，加快新農村建設和城鎮化進程，促進城鄉一體化發展。

（二）搬遷的類型和規模

漢中市移民搬遷的對象分為地質災害移民搬遷、洪澇災害移民搬遷、扶貧移民搬遷和生態移民搬遷四種類型，漢中市共需搬遷239932戶、852540人，搬遷建筑面積2853.4萬平方米。其中，地質災害避險移民搬遷45860戶、164607人，搬遷建筑面積504.2萬平方米；洪澇災害避險移民搬遷76956戶、254530人，搬遷建筑面積931.9萬平方米；扶貧移民搬遷97254戶、360080人，搬遷建筑面積1170.4萬平方米；生態移民搬遷19862戶、73323人，搬遷建筑面積246.9萬平方米。

二、搬遷安置工作扎實有序推進

一是迅速成立機構。市委、市政府把陜南移民搬遷安置作為一項重大的惠民工程和戰略舉措來抓，成立了由胡潤澤市長任組長，張雁毅副市長任副組長，市政府辦、發改委、財政局、監察局、國土局、扶貧辦等21個部門單位主要負責人為成員的“漢中市移民搬遷安置工作領導小組”，全面組織領導此項工作。11個縣區均成立了縣政府主要領導任組長，常務副縣長、分管副縣長任副組長，市發改委、扶貧開發辦、國土局、水利局等部門負責人為成員的工作領導小組，下設辦公室，配備了專職領導，抽調了工作人員，落實了辦公用房和辦公設備，有8個縣解決了移民辦工作經費，并對各部門的職責、任務逐一細化明確。各鄉鎮及時成立了組織機構，建立了“鄉鎮落實、移民到村、責任到戶、搬遷到人”的工作機制。

二是廣泛宣傳動員。充分利用多種形式進行廣泛宣傳動員，全面宣傳陜南移民搬遷工作政策方針和具體要求，統一了思想，提高了認識。其中，寧強縣共召開各種會議236次，印發宣傳材料4600余份，制作橫幅65條，廣播、電視宣傳40次。

三是及時制訂方案。市上制定了《關于大力推進移民搬遷安置工作的實施意見》，各縣區制訂了2011—2020年移民搬遷工作實施方案，明確了目標任務、搬遷對象、主要原則、方法步驟、政策規定、工作措施等，落實了鄉鎮實施主體責任和相關部門的共建責任，實行縣級領導包抓，部門緊密配合，整合各方力量協同推進。略陽確定了24名縣級領導和22個部門包抓11個集中安置點制度。

四是量化分解移民搬遷任務。從2011—2020年，每年按規劃總量10%以上實施移民搬遷任務，前5年實施移民搬遷任務要達到規劃總量的60%。

五是建立考核獎懲機制。11個縣區均將陜南移民搬遷安置工作納入年度目標考核內容，制定了考核辦法和獎懲措施，建立了月通報、半年考評、年終考核的制度。勉縣、西鄉縣、鎮巴縣政府分別同鄉鎮和有移民搬遷工作任務的部門簽訂了目標責任書，夯實了責任。

六是加快實施進度。按照邊規劃邊建設的思路，嚴格實行“周報告、月評比、季通報、年考核”工作制度，不等不靠，全面加快集中安置區規劃和戶型、施工圖設計，切實加大土地調整、征用等工作力度，全面加快移民搬遷安置工作步伐，目前全市已有8個縣的31個集中移民搬遷點開工建設，動工建房4465戶、16822人。

三、創新理念，大膽探索移民搬遷的新路子

（一）借鑒外地經驗

“他山之石，可以攻玉。”借鑒外地經驗，實施移民搬遷。2011年6月10日，城固縣委、縣政府統一組織15個鎮村共50余人，先后赴安康市漢濱、平利、紫陽等縣區，學習集中安置點規劃選址、土地調整、資金籌措等方面的經驗，進一步開闊視野，提升理念。通過學習借鑒，提出了集中安置規劃意見，博望、天明、五郎、五堵、大盤等鄉鎮在此基礎上，規劃了5個集中安置區，于7月8日在全市率先開工。

（二）因地制宜，確定了四種移民搬遷安置方式

全市確定了向城鎮遷移、向移民新村遷移、小村并大村遷移、自主分散遷移四種移民搬遷方式。其中略陽縣采取以集鎮為中心，以促進人口聚集為目的，以四種類型為對象，圍繞“四種方式”建設一批規模較大的集中移民點，即對年人均純收入高于全鎮平均水平的農戶引導到重點鎮、中心鎮實行“富人進鎮、勞工經商”；對年人均純收入低于全鎮平均水平的農戶引導到具有城鎮化發展潛力的村實行“鎮內調劑、有土安置”；對產業大戶、產業基地農戶，實行“產業開發、集聚安置”；對特困農戶采取購置當地村民舊房并接管該村民田地，實行“窮人下鄉、投親靠友”。

（三）整合各類專項資金，把基礎設施、公共服務設施與移民搬遷統一規劃

市政府要求各相關部門按照“用途不變、渠道不亂、各記其功、各盡其力”的項目資金整合原則，立足道路、堤防、供排水、電力等基礎設施和學校、幼兒園、文化、醫療、商業、綠化等公共服務設施的配套規劃建設，最大限度地整合資金，重點保證集中安置點基礎設施建設的投入。

（四）制定相應優惠政策

各縣區均結合實際，制定了相應的移民搬遷優惠政策。其中略陽縣制定了較為詳盡的優惠政策。一是優先解決移民的生產生活，每人享受一份國家扶持補助，每個符合條件的移民優先辦理一份新型農村社會養老保險，每戶培訓轉移一個勞動力；二是移民戶獨生子女費、農村養老保險、新型合作醫療、最低生活保障制度等隨戶口遷移，由遷入地負責銜接落實；三是在堅持移民戶原有集體資產享有權不變、土地承包權、林木收益權和自留山的使用權、已享受的退耕還林補助政策不變的前提下（已享受農村居民進城落戶補助政策的除外），鼓勵農民依法、自愿、有償流轉土地，推進土地由分散型向規模型轉變，防止耕地拋荒；四是結合小城鎮建設，創建衛生保潔、綠化養護等公益性崗位優先安排移民就業；結合農業產業化進程，優先安排移民在農業公司就業；結合工業化進程，優先招聘符合條件的移民到工業園區就業等政策措施，拓寬移民增收渠道，增強自身發展能力。

（五）積極籌措資金，快速啟動建設

2011年，全市共需投資21.78億元，按省定政策，農戶自籌6.6億元，除過省財政和省級配套資金，需市縣配套資金6.5億元，2011年規劃的集中安置點建設水電路等配套設施需投入5億多元。移民搬遷戶按所選擇戶型面積出資，其余資金由各級財政補助并整合其他資金予以解決。市政府研究，在市縣財政配套資金中，由市財政承擔20%，其余80%由縣區財政承擔。

在省政府陜南移民搬遷有關政策文件未正式下達的情況下，面對2011年移民搬遷任務重、時間緊的要求，絕大部分縣區堅持不等不靠，提早做出安排部署，提早下達年度任務，提出完成時限，克服各種困難，采取超常規的方法，千方百計籌措移民搬遷建設資金，落實集中安置點建設用地，實行邊征地邊規劃邊報批的靈活辦法，為安置點快速啟動建設贏得時間，爭取主動。在縣級財力十分困難的情況下，已籌集了部分資金，先期用于土地征用和安置點“三通一平”基礎建設，保證了移民搬遷安置點的順利開工。目前，全市共籌措移民搬遷資金28027萬元，其中縣區政府籌資7097萬元，移民戶出資13459萬元，整合資金7471萬元。

寧強縣、洋縣、略陽縣抓住機遇，積極主動與陜南移民搬遷工程公司對接，尋求財力、物力支持。寧強縣、洋縣與陜南移民搬遷工程公司達成了委托代建、聯合建設意向。截至目前，全市已有8個縣31個集中移民安置點開工建設。

四、移民搬遷中的亮點和開創性工作

市政府和各縣區政府高度重視陜南移民搬遷工作，出臺了一整套總體規劃、工作計劃和具體政策執行標準，按照地質災害避險移民、洪澇災害避險移民、扶貧移民、生態移民的比例嚴格執行，在開創性工作中形成了一些亮點。

（一）科學規劃，精心選址

按照“搬得出、穩得住、能致富”的要求和“統籌城鄉、統一規劃、集中安置、設施配套、安全避險、有利發展”的原則，在進一步調查核實移民對象、摸清情況的基礎上，按照立足長遠、適度超前的思路，及時科學地編制了2011—2020年移民搬遷安置總體規劃。通過實地踏勘，科學合理確定集中移民安置點的選址和安置規模，解決了搬遷什么人和搬遷到什么地方的具體問題。全市2011年移民搬遷共規劃集中安置點148個，其中1000戶以上的安置點7個，300戶以上的安置點31個，100戶以上的安置點80個。在安置點的選址上，大多數確定在緊靠城鎮和產業園區，有利發展商貿服務、勞務經濟和主導產業，超前考慮移民戶的就業增收問題，以實現“搬得出、穩得住、能增收、可致富”的目標。其中：寧強縣結合縣城新區建設，集中建設二道河安置點，規劃安置2904戶，2011年實施一期工程，可安置1851戶、8631人。洋縣磨子橋安置點規劃面積550畝，計劃分三期實施，安置移民戶3000戶、11900人；洋州鎮草壩安置點規劃面積270畝，計劃安置1039戶、4156人，分三期實施。勉縣圍繞推動城鎮化發展，建設陜鋼工業園區、武侯墓旅游景區、周家山農業產業化科技園區，分別規劃了勉陽鎮3000戶、周家山鎮2000戶、定軍山諸葛村1000戶以上的集中安置點。西鄉縣在城關、堰口、峽口、白龍塘、茶鎮規劃了具有示范作用的循環農業依托型、旅游產業依托型、集鎮依托型、石材工業園區支持型、商貿服務依托型的5個移民示范社區。佛坪縣抓住引漢濟渭工程庫區移民搬遷的有利機遇，規劃了3個100戶以上的集中安置點。

（二）“六個優先”篩選移民搬遷戶

略陽縣采取“六個優先”篩選移民搬遷戶，確保政策落實到位。一是從沒有享受過國家優惠建房政策的戶優先；二是居住地有地質災害的戶優先；三是“三不通”的高山偏遠吊莊戶優先；四是居住地處于水源地和天然林保護區的戶優先；五是本村的農戶優先；六是能一次性繳清自籌款的農戶優先。

（三）不等不靠，精心籌劃

在資金和各項配套政策暫未到位的情況下，廣泛宣傳動員，先行啟動移民點開工建設，已有8個縣31個集中移民安置點開工建設，動工建房4465戶、16822人。其中寧強縣二道河集中安置點，漢源鎮已征地180畝，完成投資2020萬元，并實施了“三通一平”，首期10棟移民搬遷樓基礎已開挖。略陽縣接官亭鎮、橫現河鎮兩個集中移民安置試點已完成整體效果圖設計、施工圖繪制、地質勘探評估、“三通一平”等前期工作，施工企業已進駐工地。橫現河鎮石壩村集中移民點占地15畝，2011年、2012年規劃的200戶建筑面積將達到24萬平方米，建房投入2400萬元，另外基礎設施及相關服務配套設施計劃投入619萬元，2011年100戶農戶的自籌建房款400萬元已全部交清，目前移民點正在開挖基礎。接官亭鎮目前已完成“三通一平”,8月8日將開挖基礎。

（四）具體情況具體對待，調動移民搬遷戶積極性

在此次移民搬遷工程中，有很多農戶居住于高山上，世代以種地為生，無任何技能，移民搬遷后對原有的住房和耕地暫時予以保留，主要原因一是考慮到這些農戶適應新的生活模式需要循序漸進的過程；二是保證這些移民戶沒有在新居住區找到新的就業門路的情況下，仍有基本的收入來源，打消移民搬遷戶后顧之憂。

（五）動員一切力量幫扶共建

一是借助省級“兩聯一包”定點扶貧和全省“千村千企”結對扶貧的機遇，加強與中、省赴漢聯縣包村扶貧單位的聯系和銜接，積極爭取社會各方面對移民戶建房和安置點建設的幫助與支援；二是動員三大建材生產企業積極支援我市移民搬遷建設項目。如略陽縣，鋼材：動員略陽鋼鐵公司按發貨當日現行價優惠10%，年優惠供應量不低于5000噸；水泥：動員象山水泥公司按發貨當日現行價優惠10%，年優惠供應量不低于30000噸；灰磚：動員嘉陵建材公司按發貨當日現行價優惠10%，年優惠供應量不低于4000萬塊；河沙：現行價45元/立方米，由縣水利部門統一按40元/立方米限價，降低了移民安置建設成本。

（六）嚴格審查，進行公示

為確保移民搬遷工作公平、公開、公正、透明，一是對申報移民搬遷的農戶按要求進行嚴格審查、篩選；二是對進行移民搬遷的農戶進行公示，將名單張貼在鎮政府和村委會，接受群眾監督。其中寧強縣嚴格按照個戶申請、群眾評議、村上審查（公示）、鎮上審核、縣上審定的程序，層層把關、嚴格紀律；城固縣由國土部門牽頭，對調查摸底的移民搬遷戶逐鄉鎮、點對點核實，分別建立到村搬遷安置臺賬、分時段安置臺賬、到戶移民搬遷臺賬等。

（七）建立激勵機制，嚴格目標責任考核

為確保移民搬遷工作積極穩妥推進，漢中市人民政府將以市政府辦的名義下發《漢中市移民搬遷工作考核獎懲暫行辦法》，辦法共8條，實行百分制計分，量化考核。同時，將移民搬遷工作納入縣區年終綜合考核范圍，考核分值為5分，年終由市移民搬遷工作領導小組辦公室將考核得分及時報送市考核辦。

市政府與各縣區政府簽訂移民搬遷安置工作目標責任書，納入年度目標考核內容，實行每月通報、半年考評、年終考核的制度。按年度考核得分排名，縣區獎勵前三名，市直部門按被考核單位總數的30%確定先進名額；縣區年度考核為前三名的各獎勵30萬元，用于獎勵縣（區）、鎮主要領導、分管領導、先進個人及移民部門工作人員；對年度評為先進的市直部門獎勵1萬元，用于獎勵部門工作人員。獎勵資金由市財政納入年度預算。

對連續三個月移民搬遷安置工作評比排名末位的縣區，除給予通報批評外，對主要領導、分管領導和有關責任人進行誡勉談話；未完成當年移民安置任務的縣區，對主要領導、分管領導和有關責任人責令糾錯，取消該縣區和該縣區主要領導、分管領導及有關責任人的年終綜合考核評優資格，并按所欠任務的百分點扣減該縣區下年度的生態補償項目資金、扣減下一年度相關項目資金；連續兩年未完成年度移民安置任務的縣區，按照干部管理權限和有關程序，對縣區政府主要領導、分管領導和有關責任人責令辭職或免職，取消該縣區所有評先評優資格；未完成當年移民搬遷安置工作任務的市直部門，視其情節對主要領導、分管領導和有關責任人進行誡勉談話或責令糾錯，取消其年終綜合考核評優資格；連續兩年未完成移民搬遷安置工作任務的市直部門，對其主要領導、分管領導和有關責任人責令辭職或免職。

五、移民搬遷對居民生產生活的影響

移民搬遷工程將對移民搬遷戶生產生活乃至社會發展、環境保護產生重大影響，主要有以下幾個方面：

（一）移民搬遷后有效地避免了地質和洪澇災害，達到了防災減災的目的，從而保證了農戶生命財產安全

（二）極大地改善了移民搬遷戶的生產生活條件

移民搬遷工程中有近三分之一的移民搬遷戶居住于“三不通”地區，嚴重阻礙了當地農戶生產生活水平的提高，實施移民搬遷后，教育、醫療、養老等生產生活條件將極大改善，有利于農村青壯年勞動力外出務工，推動農村城鎮化。

（三）從根本上改變了移民搬遷戶生活模式和生產方式

移民搬遷后，農戶由分散居住變為集中居住，由農村向城鎮化邁進，由依靠耕地生存向務工，發展二、三產業轉變，有利于農民科學文化素質的提高。同時，也解決了部分農戶想建房，卻苦于沒有宅基地等問題。

（四）群眾中還存在一些值得關注的現實問題和顧慮

通過對橫現河鎮和接官亭鎮入戶實地調查，群眾有以下現實問題和顧慮值得關注：

（1）多數移民搬遷戶是為子女考慮。全家不完全搬遷，父母仍在老房子居住，繼續從事耕地、護林、養殖等勞務，子女居住搬遷安置新房。橫現河鎮石狀溝村10戶移民搬遷戶中有6戶表示還要在老房子居住，徹底放棄還要3—6年時間，甚至更長。

（2）移民戶自籌資金存在困難。通過調查有三分之一的農戶自籌資金存在問題，信用社貸款在要求擔保的情況下也很難得到貸款支持。

（3）群眾普遍對搬遷安置房產權存在顧慮。由于搬遷安置房沒有產權，農戶心里不踏實，總覺得房子不是自己的，擔心不能長期居住。

（4）搬入移民安置點后，沒有土地有顧慮。部分群眾擔憂移民搬遷后，如果一時找不到工作，又沒有土地耕種，沒有穩定的收入來源，生活將陷入困境。

（5）群眾對收取的安置點用地青苗補償費存有疑問。目前，有關政策尚不明晰，沒有明確的標準和執行辦法。橫現河確定收費標準本村每平方米100元，外村每平方米150元，戶均1萬—1.5萬元；接官亭鎮確定本村每平方米100元，外村每平方米200元，戶均1萬—2萬元。

六、移民搬遷安置工作中亟待解決的問題

（一）配套政策不明晰

目前，僅僅出臺了農戶搬遷安置房農戶自繳費用標準，選擇60平方米繳1萬元，80平方米繳2萬元，100平方米繳4萬元，其他一些政策則沒有出臺，如土地補償、青苗補償等。建議盡快制定防震、消防、衛生等操作性較強的各項相關配套政策和執行標準，便于基層實施。

（二）集中安置點用地如何報批，報批土地的相關規費是否可以減免或優惠

（三）戶籍管理、土地承包權、山林承包權等配套優惠政策應予明確

（四）配套項目明顯滯后

移民安置點的路、橋、電、護堤、護坡等目前無法落實，沒有明確由誰建、怎樣建，資金怎么解決，嚴重影響移民項目的實施。建議省上盡快明確配套項目及資金投入渠道。

（五）市縣財政配套壓力大，建設資金嚴重不足

移民戶建房補助，集中移民安置點土地征用和基礎設施建設需要大量資金，根據規劃測算，全市實施2011年移民搬遷任務需市縣配套移民戶建房補助資金6.5億元，需投入移民安置點基礎設施資金5億多元，盡管縣區已籌集了部分資金，但與實際需要相差甚遠，資金缺口大，將影響整體工作的快速推進。建議盡快落實省級配套資金，確保工程順利進行。

（六）各職能部門協同配合力度不夠，沒有形成合力

鄉鎮負責實施辦理相關手續費時費力。基礎設施及相關配套設施的建設涉及計劃、國土、環保、水利、消防、供電、交通、通信、衛生、教育等相關部門和單位，項目的申報批復手續繁雜，影響了移民點的建設施工進度。建議省、市、縣政府盡快出臺強有力的措施，強化協作，明確相關手續由各職能部門到基層現場辦公，提高工作效率。

（七）“新舊交替”問題要慎重，不能搞“一刀切”

農戶由舊房搬入新居，需要一個適應和緩沖的過程，應該給予適當的過渡期，不能完全執行搬入新房拆舊房的政策。建議相關部門制定明確的執行標準和辦法。

（八）部分農戶符合搬遷條件又繳不起自籌款

目前存在其他各方面都符合條件，但繳不起自籌款的農戶，這些農戶占應搬遷移民戶的近三分之一，他們大多處于高山和“三不通”地區，收入水平低，無力負擔3萬—5萬元自籌款。建議省、市政府制定相關政策，通過財政貼息、扶持貸款等幫助解決。

（九）空巢老人現象應重視

由于移民搬遷工程的實施，不可避免地會出現農村空巢老人，實地調查中，很多農戶是讓子女居住，老人仍住舊房，以管護山林和耕地為生，空巢老人日后的贍養、醫療等現實問題，應引起足夠的重視。

（十）移民搬遷采取集中安置，社區配套管理辦法標準應統一

安置點戶數基本在50戶以上，100戶、200戶的居多，社區形成后，要有新的措施進行管理，如物業管理、治安、衛生、文化體育設施建設等，要制定一系列明確的實施辦法和標準。

（十一）進展不平衡

大部分縣已完成了2011年集中移民安置點規劃和施工圖設計，并啟動實施了部分移民安置點建設，但有的縣還處于編制安置點規劃階段，建設用地未落實到位，資金未籌措，工作滯后。

（十二）存在等靠思想

個別縣對省、市關于陜南移民搬遷工作安排部署貫徹落實還不到位，一些鎮認為上級還未下發政策性文件和下撥配套資金，有畏難情緒，存在消極等待觀望的現象。

總之，陜南移民搬遷工程是一項重大而具有深遠影響的民生系統工程，需要從各個方面認真研究、精心籌劃，不斷完善各項政策和實施辦法，總結經驗、實事求是，才能確保實現“搬得出、移得住、能致富”的總要求。

撰稿：孟金俠 史萬選