完善保障制度 加快進城步伐——商洛市農民工市民化調查報告

國家統計局商洛調查隊

國內外發展的進程表明，農民工市民化是經濟社會發展到一定階段的歷史趨勢，也是當前全社會需要直面的重大現實問題。2013年12月，中央城鎮化工作會議提出的推進城鎮化主要任務中首要就是農業轉移人口市民化，解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題。同時全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。我省在“十二五”規劃中提出，用5年時間實現600萬有條件的農村居民進城落戶的目標，并相繼出臺了一系列政策和制度，推動我省城鎮化進程。商洛市農村人口占全市總人口的64%，讓農民工實現市民化，共享城市化的利益，是解決商洛市“三農”問題、實現城鄉一體化目標的需要，對于加快推進商洛市城鎮化進程，實現公平正義，維護社會和諧穩定具有深遠的影響。為進一步摸清我市農民工融入城市的基本情況，為全市有序推進農民工市民化提供參考，我們開展了專題調查，形成此報告。

一、基本現狀

商洛轄六縣一區，126個鄉鎮，1752個行政村，總面積1.93萬平方公里，全市現有人口248.8萬人，其中農業人口146.52萬人，占總人口的58.9%，非農業人口102.28萬人，占總人口的41.1%。目前，全市每年農村勞動力轉移就業人數在60萬人以上。陜西省農民工市民化政策實施以來，商洛市嚴格落實相關政策，并完善出臺了系列農民工市民化工作制度，加快推進全市農民工市民化進程。

（一）積極促進農民工就業創業

一是積極搭建平臺，完善就業服務。近年來，不斷加大投入力度，在7縣區建立了功能完善的人力資源市場，在126個鎮辦和52個社區建立了人力資源和社會保障服務所（站），并配備專職工作人員和公共服務設施，實現了省、市、縣、鎮、社區五級互聯互通。為落戶居民提供免費的就業政策咨詢、職業技能培訓、職業介紹、社會保險參保等服務，從政府層面保證了落戶地居民可以通過政府搭建的平臺得到優質、高效、快捷的免費公共就業服務。加大對就業人員的扶持力度，通過就業專項資金，鼓勵動員社會中介機構對就業人員提供免費的就業技能培訓、職業介紹等服務；二是加大勞務輸出，實現農民工異地就業。我市各級政府把勞務輸出作為解決就業、富民強市的產業來抓，全力加以推進，探索出了一條“政府引導、市場運作、專業培訓、規范管理、全程服務”的路子，初步形成了培訓—就業—維權—創業“四位一體”的勞務輸出發展模式，勞務輸出工作在組織機構、網絡建設、培訓層次、輸出規模、返鄉創業和權益保障方面取得了新的突破，實現了由自發無序型向有組織轉變、體力型輸出向技能型輸出轉變、單純輸出型向輸出創業型轉變、粗放型輸出向品牌型輸出轉變，目前勞務輸出已成為我市農民增收、脫貧致富的重要渠道。到2013年末，全市勞務輸出人數達到60萬人，占到農村富余勞動力的83.3%，創經濟收入近50億元。勞務經濟已經成為我市農民增收的“發動機”和“火車頭”，解決了大量農村勞動力的就業問題；三是鼓勵自主創業，帶動一方致富。各級政府出臺了一系列政策鼓勵農民工自主創業，對有創業意向的農民提供免費創業培訓；對啟動資金困難的可給予5萬—8萬元的小額擔保幫助其解決創業資金不足的問題；對落戶農民開辦的企業，被認定為勞動密集型企業的，可享受貸款本金最高200萬元的貸款貼息等政策。建設創業園區、創業孵化基地，為創業農民工提供相對低廉的廠房，工商、稅務、國土等部門也為農民創業者提供相應的稅費減免，共同扶持農民自主創業。

（二）加強職業技能培訓

商洛市進一步加強農村勞動力轉移就業培訓工作，2013年全市農村勞動力轉移就業培訓23.3萬人，其中引導性培訓18.3萬人，職業技能培訓5萬人，大大提升了全市農村勞動力轉移就業的規模和效益。更加重視農民工創業培訓，以創業培訓為載體，積極引導農民工回鄉創業，至2013年年底，全市開展創業培訓130多期，培訓人數3428人，培訓后成功創業3000多人。全市上下積極開展以“春風行動”和“就業援助月活動”等，搭建服務平臺，廣泛收集發布用工信息，并組織專場招聘會25場次，提供免費服務3.9萬人，跨地區組織勞務輸出22萬人，本地企業吸納農村勞動者1.9萬人，組織參加職業技能培訓7.5萬人，提供維權服務1023人。

（三）切實維護農民工權益

一是健全勞動合同制度，提高農民工合同簽訂率。利用各種手段，廣泛宣傳《勞動合同法》，以基層鄉鎮社保所為依托，在農民工回鄉過春節之際，印制發放宣傳彩頁，增強勞動者對簽訂勞動合同重要性的認識。全面推進勞動合同制度，全市各類經濟組織與從業人員的勞動合同簽訂率明顯上升，總體達到95%左右；二是健全工資福利制度，保障農民工工資待遇。按照工資指導線的調控目標，形成合理的職工工資增長機制。按照每年全省的工資調控線，及時將相關政策和調控目標下發各縣區、各部門，督促生產活動正常的企業按照工資指導線價位建立正常的職工工資增長機制，切實保障勞動者收入穩定增長。及時調整最低工資標準，加強對用人單位執行最低工資制度的情況進行定期檢查；三是加強勞動保障執法力度，切實解決農民工工資拖欠。據不完全統計，我市截至今年6月底，檢查用人單位940戶，涉及農民工人數2.23萬人，補簽勞動合同0.14萬份，參與處理突發事件12起，追發農民工工資3553.81萬元。在工作中加強部門協作，人社、住建、公安、工會等部門聯合執法。涉及10人以上的集體拖欠農民工工資案件，由市、縣區勞動監察機構負責人親自辦理，全市農民工拖欠工資案件的結案率達到90%以上；四是擴大農民工參保覆蓋面。完善各項社會保險政策，為農民工參保提供方便。農民工一旦以合同形式被企業錄用，按照企業職工同等待遇享受社會保險相關服務，以工傷保險為例，截至10月底，我市農民工參加工傷保險27486人。養老保險方面，農民工參保，不管是以個人的身份參保，還是參加城鎮企業基本養老保險，只要達到法定退休（養老）年齡，且累計繳費滿15年的，按城鎮企業職工基本養老保險計發辦法核定待遇，同時享受城鎮職工基本養老保險待遇調整政策。

（四）積極推進農民工進城落戶

各縣區進城辦通過與陜南移民搬遷工作的有機結合，將重點鎮政府駐地村委會改為社區居委會，保留原來的集體經濟組織形式不變，保留土地和宅基地權益不變，保留原來的惠農政策不變，允許農村居民一定年限內享受雙重待遇，讓農民轉換身份進城鎮，從村民變成城鎮居民，逐步融入城鎮生活。2010年至2013年，共辦理農民進城落戶21.51萬人，2014年前半年辦理農民進城落戶3.79萬人。

（五）大力發展家庭服務業，吸納農村富余勞動力就業

目前，我市在工商管理部門登記注冊的家庭服務業企業已達44家，注冊從業人員為750人（其中女性621人，男性129人），且全部是本市農村剩余勞動力及城市下崗失業人員。據調查，全市經工商管理部門登記注冊的家庭服務企業有44家，分為六類：第一類是以家庭服務為主要內容的家政服務企業，包括家電維修、保潔、清潔干洗、搬家、裝修、家教、月嫂、陪護等服務；第二類是以居家養老為主要服務內容的社區家庭服務平臺，包括社區超市、社區醫療、婚介、慶典、殯葬服務等；第三類是以小區管理為主要服務內容的物管公司；第四類是以房屋租賃、買賣中介為主要服務內容的房屋中介公司；第五類是快速興起的現代物流服務公司；第六類是未經工商部門注冊，以個人和家庭為單位聯系業務的個體經營者。家庭服務業已成為吸納就業尤其是安置城鎮下崗失業人員、農村富余勞動力等群體就業的重要領域，為解決進城農民工就業問題開辟了新的途徑。

二、農民工市民化的意愿

推進有條件的農村居民進城落戶工作從2010年9月啟動實施以來，全市共辦理農村居民進城落戶21.51萬人，其中：2010年辦理0.82萬人，2011年辦理6.53萬人，2012年辦理7.78萬人，2013年辦理6.38萬人。通過對全市進城落戶居民的調查情況來看，呈現以下幾個特點：

1．有意愿進城落戶情況

目前我市農業人口為182.2萬人，據統計，全市有進城落戶意愿的達22萬人，占總數的12%。其中有意愿落戶市外（包括西安、省外和其他地市）5萬人，占22%；各縣（區）的縣城9萬人，占40%；中心鎮8萬人，占36%。這種情況，一是說明農村居民進城落戶地域主要集中在我市本地，約占77%，而想遷往外地的約占23%；二是說明在有意愿進城落戶人群中，多數愿意遷入各縣區的縣城區，這一部分人約占市內落戶人員的52%（見下圖）。

2．當前進城落戶重點人群構成

全市農村居民進城落戶中，村改居占落戶總數的36%；陜南移民搬遷占落戶總數的21%；進城務工經商占落戶總數的17%；投靠子女親屬隨遷占落戶總數的12%；大中專畢業生及退伍士兵落戶占落戶總數的4%。統計數據表明，我市57%的農村居民主要是通過移民搬遷、村改居等模式進城落戶，這已成為我市農村居民進城落戶的主要渠道。

3．進城落戶地域分布情況

進城落戶按照地域分布，在市（區）的3.77萬人，占20.8%；在縣城的8.03萬人，占44.3%；在鄉鎮的6.33萬人，占34.9%。

三、農民工市民化呈現的特點

2013年商洛市農村勞動力103.2萬人，農村居民工資性收入為4394元，占全年純收入的比重也達到74.1%，是農村居民純收入的主要來源。2013年商洛農村勞動力轉移就業64.2萬人，創造經濟收入55.6億元。2013年全年外出從業人員占就業人員達47.5%，外出勞動力比例有所下降，待業人數有所增加，農民工所從事的行業由原來的單一性向多元化方向發展并呈現出新的特點。

（一）收入穩步增長

2013年，商洛市本地非農務工中70.45%的人平均日工資在50—100元，19.28%的人平均日工資在100—200元。與2012年相比，均呈現增長趨勢。外出務工月工資平均為2452.18元，同比增長5.7個百分點。省內月工資平均2246.2元，同比增長6.1個百分點；省外月工資平均2486.25元，同比增長8.3個百分點。

（二）從事行業以體力勞動為主

2013年全市外出從業人員從事第二產業人數占外出從業人數的51.04%，同比增加2.15個百分點，其中從事建筑業31人，占第二產業的72%，同比減少2.74個百分點；從事第三產業占外出從業人數的47.91%，同比增加1.91個百分點，其中，從事住宿餐飲20人，占第三產業的43.48%，同比增加9.38個百分點（見表1）。

（三）年齡結構年輕化

隨著工業化、城鎮化的快速發展，我市大量的農村勞動力從原有的土地上解放出來，選擇外出打工。而外出打工的農民工中以青壯年為主，調查顯示：外出務工的農民九成以上是青壯年，只有很少的老人出來打工。商洛市外出農民工近74%左右年齡在40歲以下。

（四）文化程度普遍偏低

我市農民工普遍文化程度不高，沒有什么專業技術，學習和吸收知識的能力比較欠缺，對信息不敏感，對自己的發展缺乏抱負和長遠計劃，對工作缺乏責任感和主動精神。在尋找工作上缺乏目的性，大多都只是從事低端的體力勞動，就業環境差，法律意識薄弱，屬城市中的弱勢群體。

（五）男性多于女性

由于受傳統觀念的影響，農村家庭對女性外出打工都持有慎之又慎的態度，特別是偏遠農村，有組織的外出務工女性所占比例就更低，其中，外出從業農民工男性勞動力約占三分之二，女性勞動力約占三分之一。另外，進城務工的農民大多從事的是體力、苦力活，由于男女生理上的差異，也在一定程度上影響著農村女性的外出務工。

四、農民工市民化存在的問題

（一）城鎮的發展水平滯后

城鎮的發展水平滯后使農民工的市民化進程受阻。根據城市發展S曲線理論，我市目前正處于城鎮化中期階段，城市的集聚效應隨著城市規模的擴大而增加，大量農業勞動力離開土地，進入城鎮就業，同時也促進了我市城鎮化快速發展。但是與此相伴隨的是城市的土地、水資源、滯后的基礎設施和公共服務難以滿足急速增加的城鎮人口的需求，甚至一些大城市已經超出了承載能力的范圍。這種不足，嚴重阻礙了農民工退出農村融入城市的途徑，弱化了城市對農民工市民化的推動力。

（二）二元社會制度導致農民工市民化不徹底

目前，以戶籍制度為代表的二元社會制度，是造成農民工已經實現地域轉移、職業轉移，但卻無法進行身份轉移，難以徹底完成市民化過程的主要原因。城鄉未形成統一平等的就業制度和一體化勞動力市場，歧視性的就業環境和缺乏就業信息，使得農民工在城市中以非正規性就業為主，難以融入城市主流社會。農民工的職業流動無法形成職業資本與地位的積累，缺乏穩定的職業與收入，大大降低了農民工市民化的能力。此外，二元社會保障體制導致農民工無法享受平等的“國民待遇”，高房價的城市住房供應系統提高了他們融入城市的“門檻”；子女在城市無法接受平等的義務教育等都使得農民工成為城市邊緣人。在這種復雜的社會環境與制度背景下，農民工往往把土地作為最后的保障，不愿意割裂與土地的聯系，造成了一腳城里、一腳城外的不徹底的市民化狀態。

（三）政策體系不完善

政府在農民工市民化的進程中，應該起到主導作用。但是目前來看，政府的推動力還有待加強。首先表現在政府層面缺乏解決農民工問題、全面推進其市民化的專項政策體系。目前有關農民工問題的政策，大多政出多門，缺乏系統的法律保護與長遠規劃。政府也未能提供完備的、均等化的公共服務體系，這使得農民工即使在城市轉變戶籍，得到工作，但無法享受與市民同等待遇的公共服務，難以真正融入城市的社區與生態環境中去。其次，政府在制定地方政策上的帶有歧視色彩，對農民工與市民實行差異化的管理體制。由于城市資源的短缺，容納能力的限制，如果接納農民工轉變為有城鎮戶口的市民，地方政府必然為此要支付高額的轉化成本，這使得地方政府普遍缺乏吸納農民工的愿望，出現經濟上接納，政策上排斥的現象。這加劇了農民工城市社會融入難的問題，使得農民工在城市社會里遭受著政治、經濟、文化、社會保障、教育等多方面的排斥。

（四）社會意識偏見

長期存在的城鄉二元制度使城市居民與農民工之間產生了心理距離。政府、媒體和城市市民對農民工都存在著不尊重、不信任、排斥的態度。地方政府僅僅把農民工看作是廉價勞動力，而忽視了其作為社會主體應該享有的合法權益。社會隨處可見對農民工的歧視現象，市民往往根據城市、企業、家庭、個人的需要來看待農民工，而很少把他們作為平等的社會成員和公民來看待。當一些市民呼吁平等對待、善待農民工時，并對農民工給予幫助救濟時，很多人是抱著同情、施舍的心理以及功利性目的來表現仁愛和友善。在這樣的基礎上，農民工是很難獲得真正意義上的平等。只有尊重農民工人格，消除他們在城市中的不安全感，才能形成有利于農民工城市融入的社會環境。

（五）農民工自身素質較低

農民工在由農民向市民的轉變過程中，除了受到外部因素的影響，內因也至關重要。農民工的人力資本和社會資本的多少，都是影響其進入城市并最終取得市民身份的必要條件。目前，我市農民工的文化程度、職業技能都較低。占農民工主體的新生代農民工多數人都接受了九年義務教育，雖文化水平有所提高，但是整體水平仍偏低，大部分人既缺乏農業生產的基本技能和經驗，又沒有接受過任何培訓，尚不能有效滿足市場需求，這嚴重影響了其市民化的能力。

與此同時，兌現政策的補貼資金籌集難和兌現難、政策吸引力不強、城鎮社區和基礎設施建設急需加強，以及進得來留得住能致富的壓力增大等問題也嚴重制約了商洛農民工市民化進城的推進。

五、加快農民工市民化進城的對策建議

推進有條件農民進城落戶工作開展以來，有力地促進了城鄉經濟社會的協調發展，極大地改善了進城農民的生活面貌，實現了農村資源的優化配置，加快了城鎮化建設的發展步伐。但是，與其他各市相比，我市農民工市民化在城鎮化進程中的推進比較緩慢，究其原因在于它是一個涉及人口轉移、生存、居住、發展、權利保障、角色轉換、社會認同等多方面的復雜的轉變過程，尤其是在我國所特有的城鄉二元經濟社會體制背景下，要想順利推進農民市民化，就需要對涉及上面各因素的多項政策、制度、措施進行改革和完善。

（一）加強人力資本提升，力促農民工市民化

目前，我市正致力于加快實現城鎮化、城市化、市民化，實現城市化與市民化的同步推進，必須要進一步加強農民工人力資本的提升。一方面，作為輸出地，我市各級政府要統籌規劃，將提高農民工素質，做好農民工的培訓工作納入地區的整體規劃：一要做好農民工的職業技能培訓和引導性培訓，通過崗前培訓、夜大培訓、實踐培訓等多途徑、多方式增強農民工就業能力，加強農民工職業穩定型，增強農民工抗風險能力；二要通過報紙、廣播、電視、網絡、講座等形式，宣傳輸入地的地理知識、民風民俗、行為習慣、語言等知識，使農民盡快融入輸入地生活；三要設置宣傳欄、專業網站等，定時定期發布輸入地用工需求。另一方面，作為輸入地，政府一要做好農民工現代觀念、文明規范、法治意識的教育，引導農民工形成與城市生活所相適應的現代觀念和思維意識，摒棄自由散漫、隨心所欲、封閉保守的小農思想和意識；二要增強農民工競爭意識、服務意識、生態意識與合作精神，以使其更好地適應城市社會環境、內化城市的文明準則與價值觀念，更好地融入城市，成為真正的城市居民。

（二）深化戶籍制度改革，有序推進農民工市民化

目前，戶籍管理制度阻礙了務工人員的優化配置和流動，又不利于城市的發展。城鄉統一的關鍵是要取消“農業戶口”與“非農業戶口”的界定，只有戶籍改革，農民工才有可能轉化為市民。政府一是要完善相關領域的配套法律法規，在法律層面確立統一的戶籍管理制度；二是要減小農業戶口與非農業戶口的差距；三是要逐步探索戶口的動態管理模式。總之，只有完善戶籍制度改革，制定更適宜的戶籍管理制度，創造有利條件，才能進一步加快我市農民工市民化的進程。

（三）深化就業制度，提高幫扶力度

就業乃民生之本。對農民工而言，就業是其立足之本，是其生活之源。農民工在城市就業的機會、穩定型程度及勞動報酬高低，直接影響了他們在城市的地位，進而影響他們的社會生活、文化價值、心理觀念等方面的城市融入，因此要進一步深化就業制度、加強農民工就業的幫扶工作。政府要完善《勞動法》及其相關法律法規，消除就業歧視，保障農民工享有平等的就業權；完善勞動力市場，將農民工納入到城市的就業政策指標內，建立統一開放、城鄉一體化的勞動力市場。

（四）健全住房體系，加大住房建設

“居住”是人的基本保障，高昂的房價將很多人拒之門外，在城市擁有一套房子凝聚了幾代人的心血，對于農民工而言，根本無力支付城市高昂的商品房，很多農民工居住在城市簡易破陋的工棚、農居點，安全無法保障，因此要加大農民工住房建設。政府要把農民工納入到城市的住房體系和計劃指標中來，盡可能擴大財政在保障性住房的投入，通過政府支持、社會慈善資助、企業贊助等解決好增加保障性住房的資金問題，逐步擴大廉租房與經濟適用房的建設，實現人人“住有所居”的夢想。

（五）優化社保制度，實現異地轉接

隨著農民工進城，傳統的土地保障逐步向社會保障轉移，農民工雖然為城市的發展做出了巨大貢獻，但卻沒有得到城市的認可，沒有被納入城市的社會保障體系中來，無法享受城市工傷、醫療、養老等社會保障，這不利于全社會的公平正義、不利于和諧社會的構建。因此，我市政府要把進城農民工的社會保障納入城市的保障體系和計劃指標中來，逐步擴大農民工的工傷、醫療、養老等社會保障，同時要創新社會保障體系，建立起個人的終身社會保險賬戶，實現全國范圍內的異地轉移接續。

（六）改革教育制度，破除歧視政策

教育乃興國之計，農民工不僅可以通過提升自身人力資本提高生活水平，還可以通過使子女接受更好教育，從而使子女謀求更好工作，提高生活水平。因此，農民工非常重視子女受教育問題，目前，高昂的借讀費、教育制度將農民工子女擋在城市學校之外，城市的農民工子女無法平等地享受城市優質的教育資源。因此，要改革現行教育制度、消除歧視性政策。政府要將農民工子女納入本城市、本區域教育的總體規劃中來；要加大財政資金對教育的投入力度，通過尋求社會幫助、社會捐款、慈善捐助等方式興建立優質公辦學校。

（七）加快城鎮建設，提高綜合承載能力

縣城和中小城鎮是吸納農村居民落戶的主要載體。加快縣城和重點鎮建設步伐，加大公共服務設施和保障房建設力度，合理配置公共資源，努力提升中小城鎮的綜合承載能力，增強其對農民進城落戶的吸引力。今后，我們要結合重點鎮建設，在每個縣區選擇1個重點鎮作為農民進城落戶示范鎮，在規劃引領、產業支撐、項目扶持、基礎配套等方面給予政策支持，不斷提高縣城和重點城鎮的綜合承載能力。農民進城落戶后的戶籍和公共服務以及管理職能在社區。只有切實加快社區建設步伐，盡快在中心鎮設立規范化社區，才能有效解決農民在中心鎮落戶后的戶籍管理問題。建議省上出臺政策，進一步加大資金、設施、人員等方面的支持力度，加快社區建設，盡快在中心鎮建立社區，增強進城落戶接收能力。

（八）加強宣傳引導，營造良好輿論氛圍

各級政府要做好正面宣傳引導，充分宣傳農村居民進城落戶優惠扶持政策，鼓勵農民工在城鎮自在地生活工作，也積極引導城鎮居民同等看待農民工，杜絕帶上“有色眼鏡”看待農民工。社會交往是農民工融入城市的重要環節，要擴大農民工的社會交往圈，提高他們的社會適應能力，打破城鄉之間、城市居民與農民工之間的界限，加強他們之間交流與互動、相互信任，建設新型、和諧的城市文化。提升新生代農民工的社會網絡資源，加大對新生代農民工的綜合素質的培養，消除城市市民對新生代農民工的歧視心理，重視新生代農民工心理問題的疏導工作，從而促進新生代農民工更好地融入城市生活，為農村居民進城落戶營造良好的社會輿論氛圍和工作環境。

撰稿：羅群英 姚慧峰 倪衛校 吳光衛