2.2 政府投資

按照投資主體的不同，政府投資和民間投資共同構成了一國的總投資，兩者在國民經濟的運行中相互影響、相互制約。

2.2.1 政府投資的定義

目前國內學術界對政府投資還沒有公認的界定。吳敬璉（2001）認為政府投資是與企業投資相對應的，而劉國光（2004）認為政府投資是相對于民間投資而言的。考慮到我國政府對國有企業和國有控股企業仍有相當大的影響，本書對政府投資的界定與劉國光（2004）的較為相似，將國有企業和國有控股企業的投資歸入政府投資。本書參考李斌和張帆（2009）的研究成果做出如下定義：政府投資是指政府（包括中央政府和地方各級政府部門）為了實現其職能，滿足社會公共需要，實現經濟和社會發展戰略，投入資金等各種資源用以轉化為特定（實物或無形）資產的行為和過程。顧名思義，政府投資是政府利用國有資金進行的投資行為。主體是政府，產權或責任屬于國家。政府投資最終形成的資產具有明顯的公有制特征，是一國公有制經濟（或國有經濟）的主體部分（孟耀，2004）。政府投資與民間投資、外商投資共同構成一國的社會總投資。政府投資的對象主要集中在公益性、基礎性、關系國計民生或事關國民經濟發展的重大項目上（王敬軍，2003）。常見的分類有兩種：一種是按投資對象分成基礎設施投資、醫療衛生投資、生態環保投資、科技教育投資等，另一種是按政府層級分成中央政府投資和地方政府投資。政府投資的資金主要來源于財政預算收入，包括稅收收入、非稅收收入等。一般來說，這部分資金具有無償性和相對固定性的特點。另外，發行國債、銀行貸款、增發貨幣等也是政府投資資金的重要補充。

財政投資是指國家各級政府在其允許的財力及一定的財政風險內，用財政預算資金安排的基本建設支出和其他生產建設支出，是政府財政支出的一部分，也稱為投資性財政支出或生產性財政支出（孫茂穎、胡蓉，2007）。西方發達國家奉行私有制，政府大多扮演著“守夜人”的角色，政府投資資金幾乎全部來自財政收入，所以政府投資近似等價于財政投資（如圖2-1）。而在我國，政府是個“積極的干預者”，國有經濟在國民經濟中仍然占有相當大的比重，政府投資資金除了財政收入還有其他來源，所以說財政投資是政府投資的一部分。政府投資除了包括財政投資，還包括政府部門投資和國有企事業單位國有資產投資。于是，我們應當采用“國有經濟中固定資產投資額”指標來衡量我國的政府投資額，而不應當采用“某些財政支出項目的加總”指標，否則會造成對政府投資的“低估”。我國政府投資、財政投資和財政支出三者的關系如圖2-2所示。

政府投資不同于公共投資。顧名思義，公共投資是以公共領域為對象進行的投資活動，是從投資對象角度進行定義的，它與經營性領域投資共同構成總投資；而政府投資是從投資主體角度進行定義的，是與私人投資（民間投資）相對應的概念范疇。所以說，政府投資不一定是公共投資，公共投資不一定是政府投資。圖2-3直觀地表達了它們之間的關系。

目前學界對政府投資的統計和測度，大多采用兩種指標：一是政府投資的絕對規模，度量政府投資在某一時期內（通常是一年）的名義或實際貨幣總額。這一指標是從總量的角度進行分析的。二是政府投資的相對規模，側重從結構的角度進行分析，度量政府投資絕對規模占本國GDP或GNP的比重，也度量政府投資絕對規模占社會總投資的比重。本書對政府投資的定量分析將主要采用上述兩個指標。

2.2.2 政府投資的職能

政府投資的職能是指政府投資從其產生、發展到終結過程中，對社會經濟的有利作用。現代國家政府投資的職能十分廣泛，一般包括四個方面：

1．提供公共產品和服務，為民間投資營造良好的投資環境

優越的投資環境，是民間投資的一個重要誘因，它往往體現為公共設施、基礎設施及軟環境的完善。這些因素往往是通過政府投資來實現的，其理論依據是西方財政學的市場失靈理論（廖家勤等，2012）。由于公共產品具有非排他性和非競爭性，容易發生“搭便車”行為，因而在市場自由運行時，沒有廠商愿意生產公共產品，從而導致公共產品的無效供給，資源配置出現低效率。因此，提供公共產品和服務是政府投資的一個重要使命或職能。政府投資的主要方向應當是市場失靈的領域，如教育、文化、國防、環境保護等。

2．均衡社會投資，調控宏觀經濟

政府投資是調控經濟運行的一個重要政策工具，它具有相對靈活性，在一定范圍內可依據經濟社會的需要作適時調整：當社會投資低迷、經濟緊縮時，政府通過實施擴張性財政政策，增加政府投資量，擴大社會的有效需求，從而拉動經濟增長。其理論依據是凱恩斯的有效需求理論：邊際消費傾向遞減引起消費不足，資本邊際效率遞減與心理上的流動偏好引起投資不足，共同造成了有效需求不足。有效需求不足可能導致宏觀經濟總量失衡（如經濟危機、失業），此時擴大政府投資，往往能夠緩和經濟波動；相反地，當社會投資量呈擴張勢頭、經濟“過熱”時，政府投資適度減少，可避免由財政過度支出引起的財政風險以及資本市場的供給過剩。

3．調節投資結構，引導投資方向

在市場經濟條件下，市場引導投資，投資往往“唯利是圖”，向利潤靠攏，因此民間投資往往顯得十分盲目，經常出現“資本扎堆”的現象。同時國民經濟中有些行業，是民間資本極少進入或不愿意進入的。一種是弱勢產業，如農業、制造業，由于處于產業鏈的低端，且競爭十分激烈，其利潤已經被攤得很薄，對資本難有吸引力；另一種是基礎性產業，如鐵路、公路、機場、港口、通信、能源等，這些行業的社會效益大而經濟效益不顯著，投資規模大、周期長、風險大，甚至有些投資難以回收成本；還有一種是高科技產業，如航天工業，技術門檻很高，一般資本很難具備投資條件。因此，上述行業就迫切需要政府投資的介入，這樣才能彌補現代市場的低效率。政府投資不僅可以填補民間投資的盲點，平衡社會投資結構，還可以通過先行先試，帶動民間資本也進入該領域。

4．彌補民間投資的不足，調節國民經濟運行

索洛模型告訴我們，發展中國家要實現經濟的跨越式發展，充足的投資是前提和保障。然而，資金不足往往是發展中國家經濟發展的瓶頸所在。民間資本相對匱乏，而且比較分散，無法形成強有力的規模效應，對經濟的貢獻十分有限。在這種情況下，如果單單依靠民間投資來推動本國經濟，顯然是不現實的。最好的選擇是增加社會資源中由國家支配的比例，政府負責統籌規劃，高度有效地集中人力、物力和財力進行重點建設，集中有限的資金發展重點產業。其優勢在于，政府投資實行集權體制，保證投資相關指令性計劃容易貫徹執行，可以提高社會投資效率，降低社會投資成本，有利于推動經濟增長。

導讀資料：中國的“4萬億投資”

2008年的全球性金融危機給世界經濟造成重創，美國、歐洲和日本等發達經濟體以及以金磚國家為代表的新興經濟體和發展中國家都受到嚴重的沖擊。隨著金融風險通過各類渠道擴散到全球，各國實體經濟發展受到嚴重影響，出現不同程度的放緩或衰退。在全球金融危機的影響下，我國經濟下行壓力也逐漸加大。

針對國內外經濟形勢的變化，我國政府迅速、及時做出反應，于2008年11月推出“4萬億投資”計劃以及一系列擴大內需的刺激措施，為中國經濟率先復蘇和世界經濟增長做出了重要貢獻。

從2008年4季度到2010年底，新增了中央政府投資11800億元，帶動地方政府投資8300億元、銀行貸款14100億元、企業自有資金等其他投資5800億元，共同完成了4萬億元的投資工作量，著力加強了7大重點領域投入，包括保障性安居工程，農村民生工程和農村基礎設施，鐵路、公路和機場等重大基礎設施，醫療衛生、教育、文化等社會事業，節能減排和生態建設，自主創新和產業結構調整，以及汶川地震災后恢復重建等。

4萬億投資計劃按照“調結構、轉方式、促民生”的基本方針安排投資，對擴大內需和加強經濟社會薄弱環節發揮了重要作用。國家和地方分別建成了一批大型項目，民生工程不斷向深度和廣度推進，自主創新和節能減排投資顯著加強，汶川地震災后重建工作取得重大成就。

資料來源：國家發改委投資研究所.4萬億投資計劃回顧與評價.和訊新聞網，http://news.hexun.com/2012-12-04/148686158.html，2012-12-04.

2.2.3 政府投資的特征

根據上述政府投資的定義和職能，可以總結出政府投資的主要特征。學術界普遍認為，政府投資具有公共性、外部性、基礎性、戰略性和非營利性五個顯著特征。

1．公共性

公共性是政府投資最本質的特征，是政府投資的根本屬性。公共管理學認為，所謂公共性（Publicness），是指“大家的”、“公有的”、“非私人的”、“超越私有且由全體所共有的”、“代表集體而不限于某個人的”。政府投資的主體不是某個人（如政治家、領導），也不是某私人機構（如企業、社會團體），而是代表公眾利益的公共機構（政府）。政府投資的產生，從一開始就是為了滿足社會公共需要，實現公共目標和公共利益。一項政府投資能否存在并得到貫徹實施，必然是以國家和公眾的意志為首要原則。但在現實中，由于各種原因，常有個人凌駕于公權之上，致使政府投資淪為某個人或某一群體謀利的工具，這是十分不合理的現象。

2．外部性

西方財政學認為，外部性（Externality）是指一個主體的經濟行為使其他主體因此受益或受損的情況，也即溢出效應（廖家勤等，2012）。發生正外部性時，經濟行為的收益不全歸行為主體所有；發生負外部性時，經濟行為的成本不全由行為主體承擔。在現實經濟中，政府投資大多以社會基礎項目和公益項目為主，如國防建設、修建公路、治理污染、保護生態等，由此產生的投資成果往往具有公共產品和公共服務的屬性，社會成員不用任何成本便可享受政府投資帶來的好處，也即“搭便車”，從這一意義上說，政府投資具有明顯的正外部性。也正因此，與私人投資不同（他們可以通過市場價格機制獲得等價的投資回報），政府投資的收益一般是完全溢出的，投資成果為社會公眾所共享。

3．積累性

從資金的最終用途來看，政府投資是一種投資，而不是消費。或者說，政府投資可近似理解為政府的投資性支出。消費性支出以單純的資金一次性消耗為主要內容，并不會給生產帶來根本改變，如災害救助、最低生活保障支出、養老保險支出等。而政府投資最終總會形成一些有形或無形的資本，有助于社會擴大再生產。如教育領域的政府投資會形成人力資本，研發領域的政府投資會形成技術資本，基礎設施領域的政府投資會形成鐵路、機場等資本，這些資本會長期存在并隨著政府投資增加而不斷積累，最終作用于經濟產出。因此我們說，政府投資具有積累性的特征。

4．戰略性

如前所述，政府投資具有宏觀調控的職能，是政府調節社會經濟運行的常用政策工具之一。在經濟發出危險信號時，加大政府投資會擴大社會總需求，為宏觀經濟帶來乘數效應；在通貨膨脹不斷加劇時，壓縮政府投資有助于平衡社會供求，穩定總體物價水平。因此，一項政府投資的出臺，必然是基于對當前社會經濟形勢的把握和考慮，帶有明確方向的戰略目標：它要么用于抵御外來經濟沖擊，熨平宏觀經濟的周期性波動；要么用于提高國民素質，提高社會的勞動生產率；要么用于優化社會投資結構，實現產業結構轉型升級；要么用于提高國民的基本公共服務水平，增進國民福祉等。因此，政府投資具有戰略性的特征。

5．非營利性

政府是非營利的，所以政府投資應當也是非營利的，或者是低營利的。私人投資的目的是實現收益最大化，盡可能用最小的成本獲得最高的回報，這是由資本天生的逐利性決定的，但是政府投資有所不同。政府投資是國家將部分社會資源用于公共領域以滿足社會公共需要，它更多追求的是社會效益最大化，而不是投資收益最大化。從成本—效益的角度來看，有時候政府投資甚至是零（經濟）利潤的。因此，西方學者大多認為，政府投資具有非營利性。公共性是非營利性的根本原因，外部性是非營利性的直接原因。但在現實中，政府并不總是“大公無私”的，政府投資在許多國家不僅是營利的，還是盈利的，非營利性名存實亡。當然這可能與一國的經濟體制、經濟發展水平、財政狀況等因素有關。

導讀資料：中國財政非營利化水平連降六年

中國社會科學院于2013年7月3日發布《中國公共財政建設報告2013》（全國版）。該報告顯示，自2007年以來，中國公共財政建設綜合指數呈升高態勢，財政的公共化程度明顯提高。不過，其中的一項重要指標——財政非營利化的水平卻連續6年下降：2013年財政非營利化指標得分為63.28分，相較2007年累計下降13.46分，累計降幅達17.54%。

報告稱，由于中國當前的公共財政建設在計劃經濟向市場經濟轉軌的背景下進行，政府與市場的分工逐漸明晰。在市場經濟條件下，政府不能以追逐營利為目的，而只能以社會公共利益為目的和最終歸宿。財政資金從競爭性領域退出，實現非營利化是經濟體制轉軌對公共財政建設的具體要求。

資料來源：龐無忌.中國財政非營利化水平連降六年.中國新聞網，http://finance.chinanews.com/cj/2013-07-03/4999482.shtml，2013-07-03.

2.2.4 政府投資的影響因素

公共選擇理論告訴我們，在民主體制下，選民會在一定程度上影響政府官員的意志和行動。選民也即納稅人，他們作為政府投資的“真正出資人”，基于自身認為的“需要”，對政府投資與否以及投資的數量、投資部門、投資地區、投資行業進行投票，從而決定著最終政府投資的規模和結構。因此我們說，政府投資受到了公共選擇的影響。

另一方面，公共選擇理論也告訴我們，出于一己私利，又或是政治派系斗爭，政客們可能做出與公眾民意不相符甚至相違背的政治決策。政府投資也會如此，它可能是某個政治家的主觀意志的產物，也可能是不同政治力量相互較量的產物。這是由政府投資的主體特殊性決定的。

但是，不管是由選民來作主，還是由政府官員來作主，在政府投資政策出臺之前，決策者必然會經過一番理性思考，根據當前的社會經濟形勢論證政府投資的可行性和必要性，預測和估計可能產生的政策效果，然后依此確定政府投資的規模和結構。一般情況下，決策者會考慮以下幾種因素：

1．資金來源

政府投資是政府對社會資源的再分配，而在一般市場經濟條件下，這部分資源大多來自財政收入，其中主要是稅收收入。充裕的資金來源，是政府投資能夠實施的首要前提。沒有財政收入作保障，政府投資便是無源之水、無米之炊。因此在投資之前，政府決策者必須考慮本國當年的財政收入狀況，“有多少錢辦多大事”，若有必要還需考察通過發行國債、增發貨幣等其他非正常途徑創收的潛力有多大。近年來，大部分國家尤其是以美國和歐盟為代表的西方發達國家，由于受到歐洲債務危機和美國債務危機的影響，財政狀況十分嚴峻（如附表2所示），入不敷出的財政預算早已無法滿足日益增長的政府投資需求，因此從某種程度上說，一國的財力大小，直接決定了本國政府投資的規模。

2．經濟運行情況和國際經濟環境

政府投資作為社會有效需求的一部分，必然會直接或間接地對本國經濟產生“乘數”影響。因此在制定投資政策之前，政府必須全面了解當前國內及至全球經濟的運行情況，從數據上發現當前經濟發展存在的問題，并預測將來可能遭遇的各種風險或沖擊，從而決定是否有必要利用政府投資對經濟進行宏觀調控。當經濟增長疲軟時，增加政府投資可以拉動經濟，創造就業；當經濟增長過熱時，減少政府投資可以抑制通貨膨脹，控制泡沫。當產業結構不合理時，有針對性的政府投資可以扶持弱勢產業的發展。譬如20世紀30年代，為了克服自然條件變化和經濟危機對農業發展的不利影響，美國政府采取了一系列針對農業的投資政策，包括大力興建水庫、堤壩等農業基礎設施，支持與農業相關的教育科研工作等。總而言之，政府投資作為政府的宏觀調控工具，具有很強的靈活性。通過調節政府投資的規模和結構，可以為宏觀經濟保駕護航。

3．國民福利和國民需求

政府投資，是為了發展經濟；而發展經濟，是為百姓謀福利。因此，決策者必須確保每一項政府投資都能有利于提高國民福利，有利于滿足全體或部分國民的特定需求，這是制定政府投資政策的基本出發點。馬斯洛需求層次理論（Maslow's hierarchy of needs）將人的需求分成五個層次，由低到高分別為生理需求（Physiological needs）、安全需求（Safety needs）、社交需求（Love and belonging）、尊重需求（Esteem）和自我實現需求（Self-actualization）。在現代經濟社會，隨著生活水平的提高，人們的福利需求正不斷豐富且向更高層次發展，這要求政府投資的作用不僅要全面兼顧，還要更加有效。部分政府投資用于貧困地區和災區建設以保障基本生活，部分政府投資用于國有支柱產業以增加收入和創造就業，部分政府投資用于基礎設施建設以提高基本公共服務水平，部分政府投資用于醫療、衛生、住房以改善民生，部分政府投資用于教育以提高國民素質，部分政府投資用于生態環保以提高宜居水平。

4．社會和諧

社會和諧，是一種理想的社會狀態。根據我國的定義，社會和諧的含義包括個人自身的和諧，人與人之間的和諧，社會各系統、各階層之間的和諧，個人、社會與自然之間的和諧，整個國家與外部世界的和諧（榮長海，2005）。政府投資作為一項公共政策，必須有助于基本公共服務均等化，有助于實現公平正義，有助于社會和諧。當貧富差距較大時，可以向富人征更多稅并用于擴大政府投資，投資收益為全民共享，在一定程度上緩和不同收入階層的矛盾；當行業間收入差距較大時，政府投資應當更多地惠及低收入行業，為職工提供更高水平的醫療、住房、教育等福利；當區域發展不協調時，政府投資可適當調整方向，加大對落后地區的投資力度，扭轉“馬太效應”所導致的地區差異不斷拉大的趨勢，緩和地區矛盾。在我國，地區發展差異主要體現在“東富西貧”和城鄉二元結構兩個方面。出于社會和諧的考慮，我國的政府投資有必要向中、西部落后地區和農村地區傾斜，以緩和東西矛盾和城鄉矛盾。

導讀資料：基本公共服務均等化

基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務，是人們生存和發展最基本的條件的均等。從我國的現實情況出發，基本公共服務均等化的內容主要包括：一是基本民生性服務，如就業服務、社會救助、養老保障等；二是公共事業性服務，如公共教育、公共衛生、公共文化、科學技術、人口控制等；三是公益基礎性服務，如公共設施、生態維護、環境保護等；四是公共安全性服務，如社會治安、生產安全、消費安全、國防安全等。這些基本公共服務做好了，才能使全體社會成員共同享受改革開放和社會發展的成果。

資料來源：張翠英.城鎮化促進經濟發展的作用機制研究.現代商貿工業，2010（2）.

2.2.5 政府投資的理論基礎

政府投資是一項以政府為主導的社會投資，是政府干預經濟的重要手段。在現代經濟學的發展史上，有許多傳統經濟理論對政府投資進行了充分的論證，譬如有市場失靈理論、凱恩斯主義的國家干預理論、經濟發展階段理論、瓦格納法則、政府投資利潤最大化原則等。下面將逐一進行闡述。

1．市場失靈理論

在相當長的時間里，自由市場經濟理論都是西方經濟學的主流思想，代表人物有亞當·斯密、李嘉圖、馬歇爾、哈耶克等（廖家勤，2012；平狄克，2012）。自由市場經濟理論認為，市場是經濟資源配置的有效手段。市場中存在一個自我調節機制，使市場價格總是朝著均衡的方向變動，社會生產自動達到出清，并實現充分就業。簡而言之，市場的趨勢總是出清的。當市場價格高于均衡水平時，供大于求，存在過剩現象，由于產品滯銷廠商不得不降價（至均衡水平為止）并減產；當市場價格低于均衡水平時，供不應求，存在短缺現象，由于產品脫銷廠商會乘機提價（至均衡水平為止）并增產。這一市場機制就是所謂的“無形的手”。因此，自由市場經濟理論一直主張自由放任思想，強調市場自發運行可以自然而然地達到帕累托最優狀態，而不需要任何形式和內容的政府干預。

然而，1929年爆發的世界經濟危機促使學者們開始反思，市場自發運行是否總是有效?單靠市場是否足以調控經濟?在此基礎上，市場失靈理論逐步形成。其主要內容是市場的資源配置功能不是萬能的，市場機制有著自身固有且無法克服的缺陷，需要依靠政府干預才能解決。一般來說，市場失靈主要表現為以下六個方面：

（1）公共產品。

生活中常見的公共產品有燈塔、國防、公安、司法、公園、道路、環保等，這些產品兼具非排他性和非競爭性（薩繆爾森），容易產生“搭便車”行為，他人不付費便可享受到該產品帶來的好處。所以在自由市場中，沒有任何廠商愿意生產公共產品，他們只愿意生產私人產品（以追求自己的利益）。由此導致公共產品的零供給，這一結果是對經濟的發展沒有效率的。這時需要政府介入，由政府向潛在“搭便車者”征稅，再將稅收用以生產和提供公共產品。

（2）外部性。

外部性容易導致成本或收益的外溢。當存在正外部性時，經濟行為者的收益小于正常收益；當存在負外部性時，經濟行為者的成本小于正常成本。英國經濟學家庇古曾舉過一個經典例子“火車與莊稼”：一片農田種著麥苗，有條鐵路剛好穿越這片農田，每當火車經過時，蒸汽機車噴出的火星濺到莊稼上，給農民造成了損失。但是鐵路公司并不用向農民賠償，因為法律規定鐵路公司可以使用蒸汽機。但是它的負外部性使農民承受了不合理的成本費用，可能會使農民不愿意繼續種田。這一問題是市場自身無法解決的，需要政府干預——政府可以向鐵路公司征稅并將稅收用于補貼農民的損失。

（3）規模報酬遞增。

微觀經濟學（平狄克，2012）認為，規模報酬遞增意味著廠商規模越大，其在生產上越經濟，因此也越容易產生自然壟斷。在現實中，供水、供電、通訊、能源等行業常常如此，存在著一個或少數幾個規模龐大的壟斷廠商，他們大多會通過提價和限產以實現利潤最大化，但同時也帶來了無謂損失（使經濟損失效率）。市場對此無能為力，因而也需要政府干預，即實行價格控制（最高限價）。如圖2-5所示，由于存在規模經濟，自然壟斷廠商的平均成本AC隨著產出的增加而不斷下降；根據邊際平均關系，MC曲線必然位于AC曲線下方且同是單調遞減的。在自由市場中（政府不加管制時），壟斷廠商定一個高價Pm，生產一個低產量Qm，帶來了較大的無謂損失。政府干預的最佳方案是將價格控制在Pr，使產量盡可能大到正好不至于將廠商趕出市場，壟斷利潤為0，無謂損失有所下降；而若價格控制在競爭價格Pc，廠商將賠本并退出生產。

（4）風險和不確定性。

在自由市場中，風險無處不在、無時不有，任何經濟活動都帶有風險和不確定性。對于廠商而言，它在做出生產決策之前，必然會對產品價格形成一個心理預期（估計），再據此推算出利潤最大化產量。然而由于市場中的不確定性因素，產品最終的實際價格與預期價格會有所偏差，給廠商造成了利潤損失。如此由價格信號失真導致的資源配置失效，也是市場失靈的表現之一。此外，現實中廠商的風險承受能力都是有限的，因此對于那些風險較大的行業，如航天工業、核工業、超大型基礎設施建設，廠商們大多望而卻步（不參與生產），由此導致相關行業產品的供給不足，這時就需要政府來予以彌補。

（5）社會分配不公。

在收入分配層次中，初次分配是按照各種要素主體對產出的直接貢獻大小來進行利益分配（給予貨幣補償），這些貢獻一般指由產品形成相關的生產要素提供，如勞動力、資本、原材料、土地等。從公平和效率的角度來看，初次分配強調效率原則，一味注重經濟公平，有違社會公平。原因在于，不同社會成員間的資源稟賦本就多寡不一，在經過初次分配之后，這個差距又進一步被拉大了，由此導致了富者越富、窮者越窮的“馬太效應”，進一步的貧富分化又會引發貧困、社會沖突等社會不安定因素。這是自由市場低效率的又一表現。要想克服這一問題，縮小貧富差距，需要政府利用公共權力強制實施再分配，可行的政策工具有財政稅收、價格調控、社會保障等。

（6）宏觀經濟總量失衡。

宏觀經濟學（曼昆，2010）認為，市場經濟中的宏觀經濟總量包括總供給、總需求、物價、就業、消費、投資、出口等諸多因素。宏觀經濟總量失衡是一種非均衡的經濟狀態，具體指供求失衡以及由其引發的通貨膨脹、失業、經濟危機等問題。凱恩斯學派認為，在市場放任運行時，上述問題幾乎是無法避免的，原因有三：其一，在市場中，廠商生產產品，形成供給；消費者消費商品，形成需求。兩者幾乎是在不同的時間和空間上進行，沒有產生足夠的契合，由此容易導致供給和需求脫節。其二，經濟主體都有各自的利益訴求，當他們的利益相沖突時，便產生了競爭關系，譬如同處一個行業的壟斷廠商。為了占有更多的經濟利益，理性的經濟主體會打破市場均衡時的默契（安分守己）轉而采取競爭性策略。如此的個體理性會導致市場整體的非理性，從而破壞了總量均衡。其三，市場是復雜多變的，任何經濟主體都很難對市場有完全的認識或精確的估計。由于所擁有信息的不完備性，經濟主體的行為決策無法真實反映市場均衡的要求。因此，要克服宏觀經濟總量失衡，需要發揮政府的經濟調控職能。

2．凱恩斯主義的國家干預理論

凱恩斯主義源于1936年凱恩斯（Keynes）的著作《就業、利息和貨幣通論》，并自此取代了經濟自由主義而在西方經濟學中占據主導地位。與新古典主義經濟學派不同，凱恩斯主義認為“看不見的手”并不存在，社會生產不會自動趨于出清，經濟資源不會自動實現有效配置，社會就業也不會自動實現充分就業。原因正是市場不是萬能的——存在“市場失靈”，市場自由放任運行，會導致公共產品的“免費搭車行為”、外部性、規模報酬遞增下的自然壟斷、風險與不確定性、貧富差距、宏觀經濟總量失衡等市場自身無法克服的問題（廖家勤，2012）。

因此，凱恩斯認為政府不應僅僅充當“守夜人”的角色，而要采取各種手段，加強對經濟的干預。凱恩斯主義的主要觀點有以下三點（胡代光，2004；廖家勤等，2012）：

（1）有效需求決定經濟增長：生產和就業的水平取決于總需求水平。有效需求不足是經濟衰退的主要原因。政府擴大公共支出，包括公共消費和公共投資，實行擴張性的財政政策，可以改善有效需求不足的狀況，從而促進經濟的穩定增長，實現充分就業。

（2）赤字財政政策不是“萬惡”的：擴張性財政政策產生的財政赤字不僅無害，而且有助于把經濟運行中的“漏出”或“呆滯”的財富，重新用于生產和消費，從而實現供求關系的平衡，促進經濟穩定和增長。

（3）政府支出具有“乘數效應”：政府支出具有一種放大原始支出數額的連鎖效應。增加政府支出會改變社會總需求從而使國民收入以更大比例增加；減少政府支出會使國民收入以更大比例減少。凱恩斯將這一現象稱為政府支出的“乘數效應”。

3．馬斯格雷夫（A.Musgrave）與羅斯托（W.Rostow）的經濟發展階段理論

馬斯格雷夫和羅斯托基于世界各國的經濟發展史（廖家勤等，2012），提出了著名的經濟發展階段理論。該理論將一般國家的經濟發展分為不同階段，并著重關注各個階段中財政支出的主體——政府所發揮的作用。換言之，經濟發展階段理論研究的是經濟發展階段與政府支出之間的關系，最后得出在不同發展階段下，政府支出的力度和方向有所區別，也即政府支出的規模和結構不同。

馬斯格雷夫把經濟發展劃分為三個階段：初級階段、中級階段和成熟階段，把支出劃分為公共積累支出、公共消費支出和轉移支出，并探討了各類支出在不同階段的變化情況。由于本書所關注的政府投資屬于公共積累支出，因此這里重點考察公共積累支出在不同經濟發展階段的情況。

在經濟發展的初級階段，交通、通訊、電力、礦產、能源等基礎設施較為薄弱，而這些資源在國民經濟中具有極其重要的地位，是一國經濟實現發展的基本條件。但是，由于外部性的存在，私人投資大多不愿進入（投資收益容易外溢），因此需要政府作為投資主體為經濟發展和私人投資提供基礎資源保障。所以在初級階段，公共積累支出需要保持較大規模并占社會投資的主體地位，方能實現經濟快速發展。

在經濟發展的中級階段，經濟發展達到一個較高水平，國民財富也隨之大幅增加；經過長時間的建設和積累，基礎設施不斷趨于完善和飽和，投資環境變得更加優越。基于上述條件，私人投資迅速發展，開始在國民經濟中扮演著越來越重要的角色。從數據上看，私人投資占社會總投資的比重會逐步上升，并逐步超越政府投資成為社會投資的主體。因此在這一階段，公共積累支出仍將保持較大規模，但是增長速度會慢于私人投資，占社會總積累支出的比重隨之下降。另外，公共積累支出的方向也會有所調整，開始注重生態環境的保護和治理，以避免繼續“用污染換發展”。

在經濟發展的成熟階段，國民收入水平達到了前所未有的高度，人們變得不再那么看重GDP增長了多少，轉而關注個人生活質量提高了多少。因此，醫療、衛生、住房等民生領域的公共積累支出會大幅增加，以增進國民的經濟福利。此外，經濟發展了，需要的基礎設施也就更多，再加上原有的舊基礎設施需要翻新，因此基礎設施領域的公共積累支出會明顯增加。再者，國民經濟的持續穩定增長，有賴于人力資本和技術資本的積累，因此教育、科研等領域的公共積累支出也是十分重要的。總之，在經濟發展的成熟階段，公共積累支出的增長率會有所提高。

美國經濟學家羅斯托在他的著作《經濟成長的階段》（1960）和《政治和成長階段》（1971）中，將一個國家的經濟發展過程從前到后分成六個階段：傳統社會階段、準備起飛階段、起飛階段、走向成熟階段、大眾消費階段和超越大眾消費階段。如圖2-6所示，一國的經濟產出與公共投資密切相關。在經濟發展的每一個階段，都需要一定水平的公共投資存量，經濟發展水平越高，需要的公共投資存量就越多，兩者成正相關關系。或者說，隨著經濟不斷發展，既定的公共投資存量總會成為經濟繼續發展的約束或限制；要使經濟向更高層次發展，就必須增加公共投資的存量，否則經濟會有下滑的可能。

4．瓦格納法則

瓦格納法則是一個以20世紀80年代德國經濟學家瓦格納命名的財政支出增長理論。瓦格納在對當時西方主要發達資本主義國家的發展數據進行研究后發現，“當國民收入增長時，財政支出會以更大比例增長；隨著人均國民收入水平的提高，政府支出的相對規模將會提高”。這是瓦格納法則的主要結論。

瓦格納將政府支出的增長歸因于國家職能擴大。正常情況下，國家職能包括對內職能和對外職能。其中對內職能有政治統治職能、社會管理職能；對外職能有保衛職能、交往職能、維和促發職能。不管是哪項職能，都離不開一定的財力支持（廖家勤等，2012）。瓦格納認為，隨著社會經濟的進步，國家職能會不斷擴大；換言之，就是國家（或政府）要做的事越來越多了，在社會經濟中的角色越來越重要。瓦格納將這一規律稱為“政府活動擴張法則”。政府活動越擴張，需要的經費也即政府支出自然就越多。

進一步地，瓦格納又認為國家職能的不斷擴大，源于兩個方面的原因。

（1）政治原因。

隨著現代經濟的發展和市場化進程的不斷深入，國民參與經濟活動日益頻繁，不同個人或組織之間的經濟聯系越發緊密，整個市場像是一個以經濟利益為紐帶的復雜關系網。在這種情況下，不同經濟主體之間更容易發生各種經濟糾紛或爭議，由此需要政府扮演“裁判”的角色，通過制定“市場規則”來規范經濟主體的市場行為；當出現“違規”的情況時對相關主體實施懲罰。基于這一點，瓦納納認為政府需要不斷加大對司法（法律和契約）、治安的投入，以維持經濟秩序，這就意味著新的國家職能和更大規模的政府支出。

（2）經濟原因。

現代國家的發展，其實是一個不斷實現城市化的過程。城市化是社會經濟發展的必然趨勢。有學者做出統計，1800—2000年，全球人口增長了5倍多，其中城市人口增長了56倍，說明城市化是世界各國的普遍情況。瓦格納認為，城市化帶來了人口的大量聚集，也為政府帶來了管理的難度（擁擠和外部性），政府不得不為此投入更多的支出。另外，市場在經濟資源配置方面并不總是有效的，需要政府干預予以彌補。隨著經濟不斷發展，經濟中需要政府干預的地方（市場失效的地方）會越來越多，因此國家的經濟調控職能必須不斷加強。再者，國民對教育、娛樂、文化、保健、福利等方面的需求收入彈性是大于1的，也就是說，當人們的收入增加1%時，他們在上述方面的需求增加將超過1%。因此瓦格納也認為，當國民收入增加一定比例時，政府將不得不以更大的比例增加支出，用以滿足國民在上述方面的訴求。這就是政府支出增長快于GNP增長的原因所在。

5．政府投資的利潤最大化原則

政府投資的最優規模（劉洋，2009）如何，一直都是學者較為關注的問題。著名財政學家道爾頓（1922）在《財政學原理》一書中提出了社會收益最大化原則，用于分析如何確定公共投資的最優規模。在此，筆者將借用該理論的研究框架，探討政府投資的最優規模問題。

我們將政府視為微觀經濟學中的一個企業。與企業投資相同，政府投資會產生相關收益，同時也有成本負擔。為了便于下一步分析，作如下定義：政府投資產生的總收益（TR）是政府投資為整個經濟社會帶來的好處，國民因其而享受到的福利改善總和；政府投資產生的總成本（TC）是政府投資為整個經濟社會造成的負擔，國民因其而付出的代價總和。根據微觀經濟學的一般原理（平狄克，2012），可以畫出圖2-7。橫軸表示政府投資的規模，縱軸表示政府投資的總收益。由于政府投資的邊際報酬變化（先遞增后遞減），總收益曲線TR向上傾斜且是凸的。其經濟含義是政府投資總會帶來正的收益，但是隨著規模不斷增加，政府投資的邊際收益終會下降。總成本曲線是一條從原點出發的45度射線，這是由政府投資數量和成本之間的同比關系決定的。政府投資本質上是國家無償占有一部分社會經濟資源并進行重新配置。政府投資所用的資金，不管是來自稅收收入、非稅收入，還是來自借貸、增發貨幣，其實從根本上講都是來自對社會公眾現有或將來財富的索取，這也即所謂的“羊毛出在羊身上”。因此，1元的政府投資，必然意味著1元的社會成本，兩者間1∶1的關系使總成本曲線TC與橫軸的夾角為45度。

與企業相同，理性政府追求的是投資利潤最大化。利潤π=TR-TC，為總收益曲線與總成本曲線的垂直距離。在圖2-7中，當政府投資規模大于F時，利潤π<0，說明政府投資在經濟上是無效率的；當政府投資規模小于F時，利潤π>0。畫出一條與TC相平行、與TR相切的切線，對應切點為A。那么在A點左邊（［0，E］），利潤π遞增；在A點右邊（［E，F］），利潤π遞減。因此，在A點處，政府投資實現了利潤最大化，政府投資的最優規模為E。至此可知，政府投資不是越多越好，也不是越少越好，而是存在一個最優“度”，而且這個“度”在不同國家的不同社會經濟情況下有所區別。因此，我們不可片面地追求政府投資，但也不能過分排斥政府投資，而應將政府投資控制在一個合理的范圍內，最大限度地發揮它在社會經濟中的積極作用。

（1）總成本曲線TC的變動。

劉洋（2009）認為，現實中TC與橫軸的夾角應當為45度，原因在于可能存在的尋租或腐敗現象會使1單位政府投資引起超過1單位的成本。但在這里，筆者是從資金來源的角度界定政府投資總成本的，1單位政府投資必然意味著1單位的資金索取，因此曲線TC的斜率保持為1。至于尋租或腐敗因素，筆者將其置于政府投資產生成本之后考慮。或者說，尋租或腐敗并不會帶來政府投資總成本的增加，而會導致政府投資總收益的損失。

（2）總收益曲線TR的變動。

一方面，如上所述，由于現實中可能存在的尋租或腐敗現象，政府投資往往不是按需要分配，而是按權力分配。相關資金沒有用在“刀刃”上（甚至被個人中飽私囊），由此導致政府投資的配置低效或浪費（沒有得到最大價值的利用），單位政府投資所能產生的收益下降，從而使曲線TR向下旋轉。另一方面，經濟發展以及事前決策與審批機制、實施中監管機制、事后績效評價機制的完善，會極大地提高政府投資的邊際生產率，使單位政府投資帶來更多的社會收益，繼而使政府投資處于更高的規模報酬遞增階段，曲線TR向上旋轉。根據已有的研究，在一般情況下，政府投資的總收益曲線TR會隨著經濟發展而不斷上升。也就是說，尋租或腐敗因素對政府投資的負面效應會被經濟發展和制度完善的正面效應所掩蓋。

結合上述關于曲線TC和曲線TR如何變動的討論，畫出圖2-8。政府投資總成本曲線TC仍是一條由原點引出的45度射線。隨著經濟的不斷發展以及相關制度的日益完善，政府投資的總收益曲線不斷上升，從TR1到TR2再到TR3（TR3>TR2>TR1），相應地，利潤最大化的切點從A點移到C點再到D點。我們將所有與A、C、D相類似的切點連成一條曲線，并稱之為政府投資的長期動態最優路徑L。在L上的每一點，都代表著政府投資在某一既定時點下的最優規模。當然，L的斜率并不必然為正，它取決于總收益曲線TR的位置、形狀以及移動幅度。在這里我們未能給出確切的結論。但是，根據前述的經濟發展階段理論和瓦格納法則的一般認識，隨著經濟發展水平的上升，對政府投資的需求會不斷增加。基于這一觀點，我們認為政府投資的長期動態最優路徑L是一條單調遞增的曲線。

政府投資利潤最大化原則具有很重要的現實意義，它對政府投資最優規模的探討，為現實中各國的政府投資實踐提供了可靠的理論依據。利用這一原則，既可以對已經發生的政府投資規模做出合理性評判，也可以對未來的政府投資政策提供指導性建議。

綜上所述，政府投資作為政府支出的一種特殊形式，已經具備了扎實的理論基礎。

其中，市場失靈理論為政府投資的存在和發展提供了最基本的理論依據。市場失靈是與生俱來的，單憑市場自身無法克服，需要借助于政府干預。而政府投資正是政府干預經濟的常用手段之一。在此基礎上，凱恩斯主義的國家干預理論進一步提出，政府投資會形成社會有效需求，從而對國民經濟產生乘數效應，政府投資應當成為現代國家調控宏觀經濟的重要政策工具。市場失靈理論和國家干預理論，證明了政府投資的存在具有充分的合理性和必要性。

經濟發展階段理論則認為，政府投資與一個國家的經濟發展程度有密切關系。隨著經濟的不斷成長（初期—中期—成熟期），政府投資的側重內容會發生變化，政府投資的絕對規模和相對規模會呈現出遞增的趨勢。更進一步，瓦格納法則認為政府投資不僅會增長，而且會以比國民收入更快的速度增長，其原因在于國家職能的擴大以及國民對部分公共產品和服務的需求收入彈性大于1（富有彈性）。經濟發展階段理論和瓦格納法則，證明了政府投資的發展具有充分的合理性和必要性。

前面四個理論說明了，政府投資存在是合理的，增長也是合理的，但是這并不代表政府投資可以無限制地擴大。政府投資的利潤最大化原則告訴我們，任何國家的政府投資都存在一個與即時經濟發展水平相適應的“最優度”，也即政府投資的最優規模。過度的政府投資會產生低效率（如擠占民間資本、產能過剩、資源浪費、低水平重復建設、泡沫經濟等問題），不利于經濟的健康發展；過少的政府投資會導致政府“缺位”，市場失靈無法得到有效克服。只有保持在一個適度的規模下，政府投資才能為社會經濟創造最大的凈利潤。