第四章 績效審計指南研究

第一節(jié) 引言

20世紀(jì)70年代以來，績效審計日益成為現(xiàn)代國家審計發(fā)展的主流。在發(fā)達(dá)國家，通常占審計工作比重的三分之二以上。國外政府績效審計的理論體系和實踐體系較為完善。首先，績效審計的開展具有法律依據(jù)，多數(shù)國家制定了“績效審計準(zhǔn)則”、“績效審計指南”或者“績效審計手冊”，指導(dǎo)審計實踐；其次，確定了政府績效審計的內(nèi)容，形成了適合本國情況和特色的績效審計方法體系，并且擁有適合本國國情的政府績效的衡量標(biāo)準(zhǔn)；再次，規(guī)范了政府績效審計過程并對審計中所涉及的專家及助理人員的工作進行了規(guī)范。

相比而言，我國政府績效審計尚處于初步的實驗階段。一是需要強化立法。雖然《審計法》是實施績效審計的法律依據(jù)，但不具有操作指南作用(邢俊芳，2006)。二是績效標(biāo)準(zhǔn)界定不清。模糊的標(biāo)準(zhǔn)難以對審計結(jié)果加以評判，加大了審計風(fēng)險，影響審計權(quán)威性。三是績效審計依然未能完全脫離財務(wù)審計。突出的體現(xiàn)是以財務(wù)報表為中心的審計導(dǎo)向，在很大程度上偏離績效審計的宗旨和目標(biāo)。績效審計標(biāo)準(zhǔn)缺乏、認(rèn)識不到位，導(dǎo)致實踐中績效審計成效不顯著。

浙江省各級審計機關(guān)緊密結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，探索符合地方特色的績效審計模式，并取得了一定的成效。2005年以來浙江省績效審計工作取得了較大發(fā)展：具有中國特色、浙江特點的宏觀服務(wù)型績效審計模式正在形成，面向成果使用者、以結(jié)果為導(dǎo)向、以解決問題為目的等現(xiàn)代審計理念貫穿實踐，績效審計的建設(shè)性作用日益得到發(fā)揮(寧波市審計局課題組，2008)。例如，浙江省近年來在審計實踐中連續(xù)開展全部政府性資金、政府負(fù)債、國土資金，以及一些事關(guān)民生的項目、政策和管理制度的審計和調(diào)查，都是圍繞影響浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題而開展的宏觀服務(wù)型績效審計項目，其成果得到了各級黨委、政府的充分肯定(寧波市審計局課題組，2008)。

當(dāng)前，浙江審計走在全國前列。浙江審計理念和經(jīng)驗正得到國內(nèi)同行和審計署的認(rèn)可。我們認(rèn)為，為使宏觀服務(wù)型績效審計模式真正得到貫徹落實，切實有效地推動政府績效審計的開展，面對浙江省實際情況，開發(fā)和制定一套行之有效的績效審計指南，已是當(dāng)務(wù)之急。

寧波市審計局近年來不斷探索對政府部門“問責(zé)”和政府資金“問效”的績效審計之路，將審計目標(biāo)定位在促進行政效能提高和提供宏觀服務(wù)上。從2003年至2007年，寧波市開展民生績效審計項目110個，其中單獨立項的績效審計項目20個，與財政財務(wù)收支審計相結(jié)合的項目90個。如2005年至2008年，績效審計的比例大幅度提高，從2005年績效審計的比例占全部審計項目的35%，提高到2008年的66%，其中民生審計占績效審計總量的36%，如出租車營運管理、公立醫(yī)院經(jīng)濟運行、小區(qū)物業(yè)費管理、最低生活保障金、污水處理廠績效等審計調(diào)查和審計項目，關(guān)系到人民生活的方方面面，開展民生績效審計成為審計工作的一大亮點。通過開展績效審計，增收節(jié)支17952萬元，挽回(避免)損失2583萬元，查出損失浪費和造成潛在損失的問題金額493541萬元。提出審計建議295條，被采納213條，促使市政府和有關(guān)部門出臺規(guī)章制度204項。但上述審計項目中，較多采取和其他審計結(jié)合的形式或者審計調(diào)查的方式來開展，單獨實施的績效審計較少，弱化了績效審計的效果。同時，績效審計指南的缺乏，導(dǎo)致績效審計項目在項目選取、審計計劃、審計實施和審計報告中沒有得到科學(xué)指導(dǎo)，降低了績效審計質(zhì)量。

本章側(cè)重研究和開發(fā)浙江省績效審計指南，在研究和開發(fā)過程中，將積極借鑒世界各國家、地區(qū)組織實施政府績效審計的先進經(jīng)驗、成功做法和相關(guān)價值性資料，同時總結(jié)浙江省及國內(nèi)其他地區(qū)若干績效審計項目開展的成功經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上，開發(fā)設(shè)計富有地方特色的績效審計指南。

本章研究的主要內(nèi)容有：一是公共財政管理與績效審計目標(biāo)；二是績效審計指南的基本概念描述；三是績效審計項目確定；四是績效審計計劃、審計實施和審計報告。

政府績效審計指南全部過程如圖4-1所示。

圖4-1 政府績效審計指南過程