加強城市規劃建設管理加快建設現代化城市

——在省委城市工作會議上的講話

李強

一、加強規劃引領，科學繪制建設現代化城市的路線圖

規劃是城市建設之本，是城市建設的藍圖。城市規劃必須全面體現城市的歷史方位、功能定位、風格品位，才能充分發揮規劃在城市發展中的引領作用。

（一）城市的歷史方位，是在對過去、現在、未來的歷史思考中明確城市的發展方向。明確了城市的歷史方位，城市規劃就能既不割斷歷史，又不迷失方向；既不落后于時代，又不超越階段

城市發展是一個自然歷史過程。明確城市的歷史方位，首先要確定城市的發展方向。建設什么樣的城市，既要考慮城市自身的社會歷史文化基礎，傳承好城市的文脈，又要順應發展大勢，把握好發展的坐標。

其次要明確一個城市在全局中的地位。以杭州為例。杭州是省會城市，是浙江最大的中心城市，這是杭州在浙江不可動搖的地位，但還不夠，還要有長三角南翼中心城市這一目標定位，力爭躋身全國一線城市之列。

（二）城市的基本功能是集聚要素、通達物流、發展產業、傳播文化、改善人居、創造品質生活。城市的功能定位，就是在這些功能中突出某一項或幾項功能，使其成為城市的主導功能

明確城市的功能定位，首先要服從于全省“一體兩翼”的區域發展總體布局。以杭州、寧波、溫州、金義四大都市區為主體，以海洋經濟區和生態功能區為兩翼，是我省規劃一張圖、發展一盤棋的基本框架，全省城市的功能定位必須服從于這一大格局。杭州、寧波、溫州、金義作為四大都市區的中心城市，其功能定位必須聚焦集聚高端要素、發展高端產業；舟山作為海洋經濟區的中心城市，其功能定位必須聚焦國家海洋戰略；衢州、麗水作為生態功能區的中心城市，其功能定位必須聚焦生態保護、發展生態經濟；湖州、嘉興、紹興、臺州等區域中心城市，則要聚焦功能均衡，更加注重生產、生活、生態融合，宜居、宜業、宜游并重。

其次要從城市的資源稟賦條件出發。城市的資源稟賦主要包括自然資源、區位條件、地形地貌、環境容量等先天條件，城市的功能定位必須按照資源稟賦來確定。需要強調的是，在資源稟賦中，有些要素是可變量，如區位條件，交通條件的變化特別是高鐵的發展使它成為可變因素。有些要素是不可變量，如環境容量。超出了環境容量，城市的功能定位必然發生偏差。

第三要充分考慮不同城市在統籌城鄉發展中的作用。城市化的過程，從某種意義上講就是農民舉家進城落戶的過程。但省域中心城市、區域中心城市、縣城、小城鎮在統籌城鄉發展中的作用差異很大。省域中心城市的主導功能是集聚高端要素、發展高端產業。區域中心城市既要集聚高端要素，也要積極推進農民市民化。縣城必須把承載農民進城落戶作為主導功能。小城鎮、中心鎮的主導功能，應該是為留在農村的農民，包括“離鄉不離家”等就地城鎮化的農民提供城市公共服務。

（三）城市的風格品位，就是凝固在建筑、街道等公共空間上的城市個性、城市氣質、城市精神。這是城市設計的核心要義

城市的風格品位，本質是通過城市各實體單元的合理布局和精致設計，創造出令人愉悅、令人自豪、令人奮進的物質環境，提高城市的吸引力。

塑造城市的風格品位，首先要優化城市空間結構。這是城市風格品位的前提。城市空間結構合不合理，有許多客觀標準，核心是不能見物不見人。一是交通。如果3公里走半小時、5公里走1小時，城市的吸引力自然會下降。二是配套。如果城市的某個區塊沒有令人滿意的學校、醫院、商業設施，必然人氣不旺，甚至成為“鬼城”“死城”。三是功能分區。如果主城區黑煙滾滾、污水四溢、機聲隆隆，就沒有風格可言、品位可言。

其次要充分展現城市的自然生態特性。這是城市風格品位的基礎。習近平總書記說，城市建設要依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。浙江“七山一水兩分田”，山水資源豐富，我們不僅要讓居民望得見山、看得見水，而且要讓居民望得見郁郁蔥蔥的青山、看得見清清澈澈的綠水。土地再緊張，也不能重蹈開山造地、填河造地、毀林造地的覆轍。

第三要延續好城市的歷史文化脈絡。這是城市風格品位的靈魂。建筑是活著的歷史、立體的藝術、凝固的音樂。我們要學會并善于用建筑來表達城市的歷史、文化以及城市特性、城市氣質、城市精神，讓人們看得見歷史、看得見文化、看得見城市精神。

第四要全面落實以人為本的理念。這是城市風格品位的根本歸屬。城市的核心是人，關鍵字是衣食住行、生老病死、安居樂業。城市的風格品位，一定要體現在人的核心地位上，讓居民能實現人生價值，這是城市品位的本質。我們希望有更多的浙江城市成為本地居民自豪、外地游客想來、八方人才向往的城市。

二、堅持精致有序，著力提升城市建設水平

城市規劃這張藍圖，不能紙上畫畫、墻上掛掛，而要一條條路、一幢幢樓地精致有序建設，現代化城市才能在浙江大地落地生根。

一是堅持拆、改、建并重。浙江的大中小城市，長的有上千年歷史，短的也有上百年歷史，各類建筑魚龍混雜。在這個基礎上建設現代化城市，必須實行拆、改、建并重的方針，促進城市有機更新。

“拆”就是拆違。違法建筑是城市的毒瘤，不動外科手術就會在城市蔓延，導致城市混亂，甚至窒息。2013年以來，省委省政府強力推進“三改一拆”，累計拆除違法建筑面積5.06億平方米，取得了巨大成效。但這僅僅是良好開局。全省看，違法建筑存量還很大，披著合法外衣的違法建筑數量也很大。為此，今年要集中力量在城市建成區全面拆除違法建筑，不留違法建筑的一磚一瓦。同時，從嚴控制臨時建筑審批，到期全面拆除。還要全面清理“三改一拆”以來給違法建筑補辦的合法身份，確保違法建筑在浙江無立足之地。

“改”就是改舊。城市建筑、街區、道路也有生命周期，也有生老病死。老了、病了要改，改不了的還得拆了重建，這是城市建設的客觀規律。改舊，首先要全面推進舊住宅區、城中村、舊廠區改造。2013年以來，全省累計完成“三改”面積6.24億平方米。下一步，要建立健全“三改”長效機制，按照每年改造1.5億平方米的進度，穩步推進舊住宅區、城中村、舊廠區以及舊街區改造。其次要積極推進路面改造。我省不少城市，馬路、街道坑坑洼洼，晴天是塵土飛揚，雨天是泥濘不堪，不僅嚴重影響群眾出行，也影響城市形象。下一步，全省各市都要把路面改造作為一項重要工作來抓，全面提升道路質量。第三要有序推進立面改造。有序推進城市建筑立面改造是國際通行做法，有的國家為此征收相關稅費。我們也要探索立面改造的體制機制，使一些城市建筑的立面10年或20年能改造一次。當然，原有的建筑特色和風貌要保持不變。

“建”就是建新。建設新的功能設施，加快基礎設施現代化，是城市建設的重中之重。首先是城市交通體系現代化。這是我省城市建設中的突出短板，必須加快建設，盡快趕上。其次是城市地下基礎設施現代化。目前，國務院已對城市地下綜合管廊建設做了部署，我省要抓住機遇，積極推進，杭寧溫和金義四大中心城市要率先行動。第三是加快建設海綿城市。目前，嘉興市正在積極開展試點，杭州也出臺了政策。需要特別強調的是浙江的海綿城市建設要結合浙江的氣候、地質、生態等各方面特點，不能照搬照抄北方城市的做法。

二是堅持點、線、塊互動。點、線、塊是城市的三大空間要素，在城市建設中都具有牽一發動全身的作用。

點，就是地標性建筑。這是城市的標志、城市的名片，也是城市的象征。這個“小點”打造得好，就能“點”亮整座城市。城市的地標性建筑，必須充分體現城市的歷史文化和價值追求，不能一味炫酷，更不能搞怪。現在國內不少城市，地標建筑有的貪高，300米、400米、500米；有的求洋，爭先恐后請洋大牌、洋大師來設計，但一些洋大師不懂中國文化，不懂我們的價值追求，設計的建筑很難成為我們的城市地標。杭州的地標是什么，網上討論很多，但排在前幾位的仍然是三潭印月、雷峰塔、六和塔、保俶塔，這是需要我們深思的。

線，就是城市主要街道。這是城市品質、城市功能、城市形象的集中體現。巴黎的香榭麗舍大道，巴塞羅那的蘭布拉大道，倫敦的攝政街，都是“線”的經典。從某種意義上說，城市是“線”的排列組合，“線”的數量和品質，決定了一個城市的規模和品質。為此，我們的城市要集中力量于“主線”，統籌大小街道、背街小巷，一條街、一條巷地把城市建設好、提升好。

塊，就是城市的功能區塊。城市就是由若干條路、數倍于路的“塊”組成的。但更重要的“塊”是功能區塊。隨著城市能級的提升，功能區塊建設越來越成為城市規劃建設的戰略重點。這里，我就功能區塊建設強調幾點：

第一，要圍繞城市主導功能加強功能區塊建設，如杭州要把城西科創大走廊建設放在突出位置。

第二，要按照生產生活生態“三生”融合的理念來規劃建設功能區塊，確保每個區塊都宜居宜業宜游。

第三，要更加重視城市生態功能區塊建設，有條件的地方要規劃建設城市森林、城市濕地。

第四，要切實加強功能區塊之間的快速交通體系建設，防止“路梗阻”。

三是堅持高、新、精結合。城市建設是百年大計，必須堅持高標準、運用新技術、力求精品質，確保質量第一、品質第一。

堅持高標準，就是要確保建筑百年不拆、路面十年不壞。我們要摒棄“求快、求省”的傳統觀念，按照世界先進標準建好每一幢樓、每一條路。還要強化城市建設的綠色標準，推動綠色建筑穩步擴面。

運用新技術，就是要積極運用城市建設領域的各類新技術、新材料。近幾十年來，建設領域的新技術、新材料層出不窮，改變了上千年秦磚漢瓦的歷史，我們要積極推廣、加快運用。

力求精品質，就是要力求城市建設的每一個工程、每一幢建筑都成為精品。我們的許多建筑，包括得了這個獎、那個獎的建筑，不到10年就想拆了重建。不是因為質量問題而是因為看不下去，沒有品位。今后，每一幢建筑都要在顯著位置鑲一塊銅牌，注明設計、施工、業主等單位和建造時間，倒逼每一幢建筑都成為精品。

三、創新城市管理，確保城市高效運行

現代化城市始于科學規劃、工于精致建設、成于有效管理。加強城市管理，必須緊扣管什么、怎么管這兩大問題。

城市管理管什么，最重要的是城市公共空間，核心是三大管理。一是市容管理。市容市貌管理涵蓋環境衛生、建筑外貌、景觀燈光、戶外廣告設置、施工場地等各方面，是城市管理最基本的領域。近年來，隨著“三改一拆”“五水共治”的深入推進，全省城市市容發生了巨大變化，有力地改變了城市形象。但也要看到，“臟亂差”現象在一些城市仍然存在，在城鄉結合部問題還比較突出。必須采取有效措施，徹底消滅“臟亂差”現象，決不能讓“臟亂差”拖了現代化城市建設的后腿。

二是交通管理。在機動車擁有量快速增長下，交通擁堵已經成為目前“城市病”的主要病癥。無論是杭州，還是寧波、溫州甚至縣城，交通擁堵都普遍存在。交通管理上不去，交通擁堵下不來，現代化城市就會變成現代化的“堵城”。

三是安全管理。近幾年來，我國城市公共安全事件時有發生，樁樁事件都在給我們敲警鐘：城市在擴張、在膨脹，公共衛生、基礎設施、社會穩定、疾病防控、生態環境，任何一方面出問題，都會威脅到公共安全。切實加強城市公共安全管理，是建設現代化城市過程中必須解決的一大課題。

上述三大問題以及城市運行中其他各種問題該怎么管，我認為最重要的是三條。首先是依法嚴管。目前，我國城市管理的法律法規總體健全，市容管理有《城市市容和環境衛生管理條例》，交通管理有《中華人民共和國交通安全法》《交通安全法實施條例》，公共安全管理有《中華人民共和國治安管理處罰法》《大型群眾性活動安全管理條例》《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國安全生產法》《公共場所衛生管理條例》《突發公共衛生事件應急條例》，等等。對這些法律法規，各地要嚴格執行、認真實施。同時要用好設區市地方立法權，把“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法治精神落實到城市管理的各項工作中去。

其次是科學善管。城市管理面對的是大量的人、大量的車、大量的事，必須應用大數據、物聯網、云計算等現代信息技術，加快推進“互聯網+”，實現城市管理智慧化。這方面我省已有許多探索，取得了初步成效。各地都要積極探索，以數字化推進城市管理精細化。同時要高度重視城市管理的人性化，讓市民感受到城市管理的善意和溫暖。

第三是社會共管。人民城市人民建、人民管。要進一步強化城市管理“人人有責”理念，充分調動廣大群眾參與城市管理的積極性。要加強精神文明建設，著力提升市民文明素養，引導市民遵守秩序、文明出行、愛護環境、禮貌待人，形成良好社會風尚。要創新社區治理模式，強化社區服務功能，加強對流動人口的管理和服務，充分發揮社區在城市管理中的基礎性作用。

四、著力推進改革創新，為城市發展提供體制機制保障

建設現代化城市，必須打破城鄉分割二元體制，健全城市發展體制機制，為城市發展創造良好的制度環境和制度保障。

（一）圍繞“人”深化農村三權改革

去年我省常住人口城市化率和戶籍人口城市化率分別為65.8%和51.2%，分別高出全國平均水平15個和9.7個百分點，已經處于較高水平。從發展趨勢看，我省城市化率未來還將進一步提高。為此，我們要進一步深化農村三權改革，加快推進“三權到人（戶）、權跟人（戶）走”，維護好進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。同時，積極推進宅基地空間置換，鼓勵和支持農民舉家進城落戶。

（二）圍繞“地”深化城鄉建設用地制度改革

“十三五”時期，全省各地會有大量農民舉家進城落戶。理想的情況是，農村建設用地減少、城市建設用地增加。但實際情況是，從2011年到2014年，我省城市和建制鎮用地從3752平方公里增加到3991平方公里，村莊用地從4923平方公里增加到5244平方公里。為此，我們要積極創新城鄉用地增減掛鉤機制，全面推行城鄉建設用地增減掛鉤到畝的新機制，鼓勵和支持農民“帶地”進城，努力做到農村建設用地不再增加。

（三）圍繞“錢”創新城市建設投融資模式

城市建設需要大量資金投入。預計“十三五”期間全省城市市政公用設施建設固定資產投資將超過7000億元，而全省城市維護建設稅去年僅為260億元，缺口超過70%，需要靠土地出讓收入、一般財政預算收入以及各種融資來填補。為此，我們要積極創新城市建設投融資機制。一方面，要發揮好財政資金“四兩撥千斤”的作用，通過城市建設投融資平臺放大財政資金；另一方面，要積極推進市政工程向民資開放，通過BOT、BT、TOT、PPP等方式吸引民資參與市政建設。

（四）圍繞“惠”深化公共服務體制改革

現代化城市必須惠及全體人民，包括城鎮居民和農村居民。首先要深化戶籍制度改革，完善居住證制度，不斷擴大向居住證持有人提供公共服務和便利的范圍。其次要加快以標準化推進基本公共服務均等化，確保人人享有標準化的教育、醫療、社保、文化等城市公共服務。第三要加快建設小城鎮，使小城鎮成為承接城市基礎設施、公共服務并向農村延伸的節點。第四要加快美麗鄉村建設，加快城鄉一體化制度建設，使現代化城市建設成為統籌城鄉發展的新引擎。

（2016年5月18日）