2 美國國家安全局的誕生（1941—1952年）

“珍珠港事件”后，美國政府與軍方意識到情報的重要性，明白了破譯情報有助于打敗德國及其盟友，但美國政府領導層擔心，一旦世界回歸和平，歐洲盟友特別是與美國彼此猜忌的蘇聯會利用情報手段挾制甚至操縱美國。此時的世界，各種跡象預示著冷戰的到來，這場沒有硝煙的戰爭即將瓦解昔日的盟友，形成互相對立的蘇聯集團與西方集團，后者以美國為首，集結于北約框架內。英美懷疑蘇聯在長遠謀劃上存在敵對的戰略意圖，因此決定聯手監視這個當前的盟友——潛在的明日之敵。

第二次世界大戰期間的通信情報

日本空襲珍珠港之后，美國政府展開多項調查，最終明確了通信情報部門在該事件中失職的原因。調查結果可謂沉重：信息截取與傳輸明顯存在缺陷，程序煩瑣而不合時宜，翻譯與分析部門能力不足，此外，陸軍與海軍之間缺乏合作。鑒于這一結果，美軍于1942年5月在陸軍情報部門（G2）內部設立了一個秘密部門——特別支隊（Special Branch）。該支隊負責匯總信號情報處攔截的原始數據，生成簡明報告以及“魔術摘要”（Magic Summary），即德國、蘇聯和意大利外交信息的日常摘要。信號情報處負責確定攔截對象并為少數有權限閱讀報告的人員設定報告的優先級。因此，特別支隊不進行任何行動層面的把控，依附于信號情報處，而后者本身歸陸軍通信兵團監管。這一指揮模式常常導致特別支隊工作不暢，業務混亂。直至1944年6月，在當時的信號情報處處長卡特·克拉克上校施壓下該支隊被改組，問題方得到解決。

在此期間，信號情報處因擴編遷至弗吉尼亞州阿靈頓，幾經易名，后于1943年7月成為信號安全局（SSA），受普勒斯頓·考德曼（Preston Corderman）準將指揮。二戰結束時，該部門最終被命名為陸軍安全局（Army Security Agency）。

1942年6月，美國在中途島海戰中獲勝。這場決定性勝利在很大程度上歸功于美軍密碼破譯部門。此部門對3個軸心國（德國、意大利與日本）和40多個相關國家進行竊聽，同時加強了與英國布萊奇利莊園（Bletchley Park）的合作。布萊奇利莊園是英國密碼破譯中心，其密碼專家成功破解了納粹德國恩尼格瑪密碼機（Enigma）的加密系統。此時期美國信號情報處官員卡特·克拉克對電子情報系統發達的蘇聯有所猜忌。因此，在1943年1月美國與蘇聯結盟之時，他毫不猶豫地將幾個杰出的下屬分配到一項高度機密的任務中：破解蘇聯密碼。

1943年10月，美軍情報機構阿靈頓會堂（Arlington Hall）打開了蘇聯密碼系統的第一道豁口，功臣是通信兵團預備役軍官理查德·哈洛克（Richard Hallock）。哈洛克是考古學家兼語言學家，當時正在英國致力于攻克強大的恩尼格瑪密碼機。此次成功很大程度上有賴于他的密碼學天賦，同時也是利用了蘇聯方面的慌亂。當時的蘇聯針對不同事件均構建了一套密鑰與密碼系統，系統中每個密碼都在使用一次后被立即消除，安全性可謂牢不可破。但是，蘇聯的情報站和外交、商務機構遍布全球，密碼編制和加密設備的需求巨大，密碼專家們疲于應付，面對緊急情況時自然無力招架。1941年冬，德國入侵蘇聯，莫斯科的情報與安全部門——內務人民委員部（NKVD）隨之陷入混亂。戰爭的爆發，使得加密信息的工作量猛增，密碼專家不得已違規復制數千頁的一次性密鑰（One-time Pad）并發送給“客戶”，此舉折損了加密消息的安全性。這對善于利用漏洞的理查德·哈洛克無疑是天賜良機。

1945年，在希特勒去世前不久，美英將絕密的密碼破譯機構——目標情報委員會（TICOM）派往德國，搶在蘇聯之前截獲了瓦解的德國密碼專家團隊與密碼設備。該任務的相關文件直到2011年才解密。此次任務具有戰略意義，它有四個目標：掌握德國的聯合通信保密系統，識別系統中最薄弱的環節，了解德國在攻擊蘇聯密碼系統上的技術發展，挖掘對日作戰的有用信號情報。目標情報委員會成員、美國海軍上尉霍華德·坎佩恩（Howard Campaigne，未來的國家安全局研究部主任）博士成功完成了該使命。審訊德國密碼學家的工作進展順利。此外，多臺“魚”（FISH）密碼機和相關文件被送到布萊奇利莊園。“魚”密碼機比恩尼格瑪密碼機更為強大，除加密外還具備破譯功能，德國憑此得以抗衡勁敵蘇聯的密碼設備。此次行動截獲了德國密碼技術，在戰術與戰略層面具有難以估量的價值，為英美情報部門開辟了新天地。

1945年9月2日，日本投降，美國最終取得了二戰的勝利。戰后，美國海陸軍的信號情報部門獲得了一定聲望，旗下共有3.7萬名軍人與文職人員，在原有37個監聽站的基礎上又增加了數十個無線電戰術情報單位。

然而，杜魯門總統決定裁撤大批軍事情報人員。在120天內，陸海軍的信號情報部門縮減了近80%的人員編制。1945年12月，陸海軍情報部門減至7500人。一支曾經實力雄厚的隊伍在此后的幾年中人才離散，其狀況顯而易見。由于缺少情報攔截，密碼分析人員的戰果乏善可陳。他們主要關注幾個新目標：蘇聯、中國、法國、希臘；對其他目標關注不多，如南美、巴爾干、中國臺灣；始終監視著近東和中東，但主要依托英國的協助。1945年底，美國無線電信號攔截幾乎全部停止，甚至包括代號為“波旁”（Bourbon）的行動。該行動屬英美合作項目，旨在截獲和破譯蘇聯的通信。

美軍情報部門因此而弊病叢生。軍政部門在分析存在的問題后，決定集中軍隊資源，建設美軍密碼系統，同時減少在這一領域上對英國的依賴。重建情報部門的理由已然充分，這些新生部門在此后的日子里將因其機密性而變得神圣。

1947年7月，美國頒布了框架性法律——《國家安全法案》（National Security Act）。同年，軍隊體系依據該法案進行了重組。陸軍和海軍合并而成的國防部（常被稱為五角大樓）積極推進跨軍種合作，其目標甚為明確：協調美國國內政策與對外政策；根據戰時經驗，鼓勵企業、研究機構與軍事機構開展合作。此后，軍工聯合體方興未艾，如：國防高級研究計劃局（DARPA），于1958年成立；國家安全委員會（NSC），永久成員包括總統、副總統、國務卿、國防部長等；美國中央情報局（CIA），在戰略服務辦公室（OSS）基礎上組建而成，設有中央情報總監。但是，這些軍工聯合體仍未能解決所有問題。

冷戰前夕，美國情報部門已幾近停擺多年。1948年10月29日，是一個刻在美國國家安全局歷史上的黑色星期五。這一天，蘇聯突然更換了所有的軍警密碼系統。此外，蘇聯在幾個月內修改了呼號和無線電頻率，強化了安全程序和信息傳輸技術。更糟糕的是，密碼機也更換了。這些措施對美國情報系統而言無疑是一場災難，在戰爭年代費盡心思破譯蘇聯密碼的努力淪為徒勞。蘇聯的新密碼系統成為難啃的骨頭，直到20世紀70年代末才被美國破譯，在此之前，蘇聯始終是個謎。一方面，美國對此十分擔憂，同時也疑惑著：在鐵幕背后以及在中國究竟發生了什么？另一方面，各類危機此起彼伏：1948年6月，柏林危機；1949年，蘇聯第一顆原子彈成功爆炸；1950年6月，朝鮮戰爭爆發。受到這些危機的沖擊，美國對中蘇威脅與核戰爭的擔憂與日俱增。

從武裝部隊安全局到國家安全局

1949年5月20日，盡管陸軍和海軍持保留意見，但國防部長路易斯·A.約翰遜（Louis A.Johnson）堅持簽署了一道絕密指令，宣布成立武裝部隊安全局，并將其置于參謀長聯席會議的管轄之下。根據該指令，通信情報和通信保密的行動劃歸武裝部隊安全局統一指揮，但陸海空三軍仍有權保留獨立的情報部門。深受上司賞識與下屬敬重的海軍通信主任厄爾·斯通（Earl Stone）少將出任武裝部隊安全局局長一職。該局的成立屬高度機密，這位高級軍官卻不能在組織結構圖中憑空消失。于是在官方通報中，斯通少將被調至參謀長聯席會議任職。直至1949年7月，他才到武裝部隊安全局正式履職。

然而，盡管斯通少將持有美國海軍學院的文憑，在一戰期間積累了海軍作戰經驗，同時曾是軍艦通信工程師，但他職權受限，對內未能擺平軍人與文職人員之間的矛盾，對外無法抵擋壓力。最重要的是，他沒有進行機構重組。因此，斯通局長在整合通信情報上的努力相對來說是失敗的。

1951年，具備豐富信號情報經驗的卡特·克拉克準將認為武裝部隊安全局問題重重，拒絕接任局長一職，陸軍和空軍的其他軍官也不接受這一職位。此時，56歲的拉爾夫·卡奈因（Ralph Canine）雖心存疑慮，且無絲毫情報工作經驗，但最終在勸說下接受了任命。他被晉升為中將，并出任了這個新生部門的第二任局長。卡奈因為人執著、不畏沖突，很快就展露出過人的工作效率與組織才能。他成功將武裝部隊安全局打造成一支被情報界認可的力量。但是，該局在情報數量與質量上仍未能滿足軍方及其他客戶的要求。首先，內部矛盾消耗了部門實力，導致該局無法在一觸即發的國際局勢中充分發揮作用，特別是在應對朝鮮戰爭與咄咄逼人的蘇聯時更是如此。其次，美國陸海空三軍之間長期存在分歧，決策系統舉步維艱。此外，與中央情報局、聯邦調查局和國務院間的互不諒解也降低了信號情報部門的效率。卡奈因需要與挑剔的“客戶”和持反對政見的軍方力量做斗爭。1952年，在杜魯門總統的要求與中央情報局局長沃爾特·史密斯（Walter Smith）的推動下，一份調研報告形成。該報告介紹了美國信號情報系統的現狀，陳述了武裝部隊安全局的弊病，著重建議設立一個特殊部門，并授權該部門建立全球信號情報監視系統。此時，武裝部隊安全局的改組勢在必行。1952年10月24日，杜魯門簽署了一份題為“通信情報活動”（Communications Intelligence Activities）的絕密文件，指定國防部長負責信號情報活動。1952年11月4日，杜魯門裁撤了武裝部隊安全局，組建國家安全局。新成立的國家安全局屬機密單位，大權在握，享有超乎其他情報機構的地位，其使命與職責詳述于1952年10月24日頒布的“第9號國家安全委員會情報指令”。原武裝部隊安全局局長拉爾夫·卡奈因出任第一任局長，被許多人視為“國家安全局之父”。

由于獲得總統與國防部長羅伯特·A.洛維特（Robert A.Lowett）的支持，卡奈因順利爭取到額外預算，解決了計算機設備采購和研發的經費問題。在處理內外矛盾上，卡奈因也變得游刃有余。對外，他雖然為人“專橫”，導致與中央情報局的競爭加劇，但懂得如何與情報界人士周旋，成功消除了外部障礙。對內，他積極引進人才，強調團隊合作，為文職人員提供更好的晉升與培訓機會，受到下屬的推崇。此外，他四處奔走，使國家安全局得以落戶米德堡，而非原定的諾克斯堡。最終，卡奈因成為“偉大的統一者”，成功將美國情報界各部門緊密團結了起來。卡奈因的高瞻遠矚與高效工作為冷戰期間的美國提供了不可或缺的情報支持。

美國國家安全局屬高度機密部門，不受國會監督。在其大展拳腳、自由部署情報網絡的同時，美國白宮迎來了第34任總統德懷特·戴維·艾森豪威爾。二戰期間，他曾任盟軍在歐洲最高統帥；1951年4月至1952年5月，他曾任北約歐洲盟軍最高司令。