前言

軟實力理論興起于西方，但西方并不獨享軟實力的資源和話語權。20世紀80年代，美國著名政治學家約瑟夫·奈基于對美國政治價值觀、政治文化甚至生活方式等在國際社會影響力、吸引力的宣揚，以全球化的視角提出“軟實力”這一術語。約瑟夫·奈建構的軟實力理論，由政治價值觀、外交政策和文化三個主要要素組成，并以這三個要素形成軟實力理論的分析框架。“軟實力”誕生后，很快成為風靡全球的流行概念，它深刻地改變了人們對國際關系、權力關系等的看法，使人們由以往單向度的關注“硬實力”，轉向對一國文化、價值取向、歷史傳統等“軟實力”的關注。“軟實力”對中國的影響較早。20世紀90年代初，結合中國自身的資源優勢，國內已有學者開始引進“軟實力”理論。在近30年的本土化發展過程中，學界已經產生文化軟實力、經濟軟實力、軍事軟實力、區域軟實力、政治軟實力等多維研究視角，使我國關于軟實力問題的研究越發豐富多樣。

遺憾的是，國內學界對“行政軟實力”的研究基本寥寥無幾。2011年，當筆者正為考慮博士畢業論文選題而焦頭爛額時，筆者的導師、中國政法大學原黨委書記石亞軍教授，在一次對筆者進行論文指導的討論中指出，當前衡量一國社會發展狀況、經濟建設水平、政治民主化進程、政府治理能力與現代化程度，以及國與國之間在國際社會的地位，不僅依靠一國的“硬實力”，而且還要依賴一國的“軟實力”。建議筆者嘗試著研究中國政府行政軟實力問題。深受導師的啟發，筆者很快投入到行政軟實力的研究中。經過對大量文獻的查詢、篩選與梳理，對選題的反復論證，與導師多次溝通后，最終將“中國政府行政軟實力建設研究”作為筆者的畢業論文題目。本書則是由筆者的這篇博士畢業論文改編而來。

在本書中，筆者主要想闡明四個問題：

一是什么是行政軟實力？

行政軟實力作為一個全新的概念，清晰合理地對其進行界定，客觀解釋其內涵與外延，顯得尤為重要。不可否認，行政軟實力在概念本質上，屬于軟實力的一種類型。具備軟實力概念所具有的根本特性，即行政軟實力在本質上是一種影響力、感染力、吸引力，并不以強制力而達成目的。不同的是，行政軟實力應具有自己獨特的概念解釋。在本書中，筆者將行政軟實力的概念定義為：行政軟實力是以一國的自然資源、人口等客觀因素為基礎，以行政文化、行政倫理、行政制度為核心構成，對行政組織的基本屬性與組織形態、行政人員的履職素養與履職行為、行政權力的行使取向與運行規則產生內在精神導引、外在制度規范效用，并通過行政系統展現于外的一種能力。首先，行政軟實力以一國的客觀因素為基礎。行政軟實力的存在不是虛無主義，而是建立在相關客觀因素支撐之上的。這里的“客觀因素”,是指一國既已存在的現實結果。包括各種自然資源、人文資源、政治資源、人口組成、經濟實力、軍事力量等。其次，行政軟實力有自己的核心構成。不同于軟實力指涉范圍較廣的核心構成，行政軟實力的核心構成更加謹慎，僅限于行政系統范疇之內，它們分別是行政文化、行政倫理和行政制度。最后，行政軟實力對行政系統內部和外部均能產生效用。行政軟實力對行政系統內部所產生的效用，是內在的精神導引，這種精神導引具有規范的約束力和自覺性；對行政系統外部所產生的效用，是一種制度規范帶來的感染力和影響力。

二是如何測度行政軟實力？

行政軟實力不僅是一個概念、理念，更應是一個需要落地并可以評判與測度的實踐問題。因此，判斷一國行政軟實力的強弱及實際影響能力，需要借助于一些具體的參照要素，本書稱為測度指標。測度指標選擇的依據與原則體現在兩個方面：首先，根據一國客觀資源和政治生態，以及行政系統現行價值取向、各項規范和運行規則等要素為依據選擇測度指標。其次，測度指標本身要有可靠性。無論是主觀測度指標還是客觀測度指標，都應來源于相關數據、資料等的支撐。同時這些數據、資料理應是容易獲得且是真實的，以此保證測度指標的可靠性。由各項測度指標共同構成的整體即為行政軟實力的測度指標體系。這個測度指標體系即為測度行政軟實力的重要工具。測度指標體系的建構要具有合理性。主要指的是兩個方面：一是測度指標體系要具有可操作性。具體而言，即測度指標體系中的各項指標、各級指標能夠從不同面向、層面測度行政軟實力。二是測度指標體系能夠全面展示行政軟實力的內涵與本質。測度指標體系要準確地通過各級指標全面展現行政軟實力的核心構成、特征屬性以及對內導引力和對外的效仿力等。本書所設計的行政軟實力測度指標體系由3個一級指標、9個二級指標和27個三級指標組成。例如，3個一級指標包括行政文化、行政倫理以及行政制度。9個二級指標和27個三級指標在正文中有詳細論述，在此不再贅述。

三是中國政府行政軟實力建設現狀如何以及存在的問題有哪些？

當前，我國政府行政軟實力的建設，主要是通過行政文化建設、行政倫理建設及行政制度建設三個方面展開。行政文化建設方面，為官之道、參與式行政價值觀、問責式行政價值觀、服務型行政價值觀等是行政價值觀建設的重要內容，行政意識建設的內容包括行政觀念和行政思想，行政心理的建設包括行政動機和行政態度。行政倫理建設方面，個人倫理的建設包括行政倫理教育和行政責任培育，職業倫理的建設聚焦于廉潔奉公和勤政等方面。行政制度建設方面，公務員制度建設主要包括考錄制度、職位分類制度、考核制度等，行政決策制度的建設主要包括行政首長負責制、行政決策信息公開制度、行政決策專家咨詢制度、行政決策論證評估制度等，行政執行制度的建設涉及執行主體、執行方式及執行監控等，行政監督制度的建設涵括黨內監督、行政機關內部監督、立法監督、輿論監督及公眾監督等。

客觀來看，我國政府行政軟實力的建設還存在一些問題。行政文化建設中，存在“官本位”現象、行政價值觀整體表現不良、行政意識和行政心理建設不完善等問題。行政倫理建設中，個人倫理存在行政道德失范、行政人格異化等問題，職業倫理存在來自行政系統內部的問題和受傳統行政文化不良因素影響的問題等。行政制度建設中，公務員制度存在的問題突出表現在考錄制度和考核制度等方面，其中考錄制度存在統一性不強、考錄方式不科學等問題，考核制度存在考核主體不全面、公務員考核過于宏觀等問題；行政決策制度存在的問題表現在行政決策“一言堂”、行政決策專家咨詢不健全、行政決策風險評估不完善、行政決策急功近利、行政決策公眾參與度不高等；行政執行存在的問題表現在政令執行不暢、執行部門之間配合困難等；行政監督存在的問題則為監督主體多元無序、監督法律制度不完善、監督環節單一、監督乏力等。

四是怎樣提升中國政府行政軟實力？

中國政府行政軟實力的提升，既應立足于中國的國情，不能脫離實際，又應借鑒域外的相關經驗，不能閉門造車；既要有整體設計，又要有具體的措施。可以在借鑒美國、法國、日本三個國家建設行政軟實力經驗的基礎之上，探尋符合我國國情和現實需要的策略。本書從總體思路、基本原則和具體對策三個方面探討提升中國政府行政軟實力的途徑。

具體言之，首先，確立總體思路。一是以政府改革理念為依據；二是以行政文化、行政倫理和行政制度建設為重點；三是同時推進、共同建設。其次，明確基本原則。提升我國行政軟實力，應遵循三個原則：一是以社會主義核心價值體系為指導原則；二是堅持法治原則；三是優良的傳統行政思想與現代行政思想相結合的原則。最后，采取具體對策。一是找準定位以完善行政文化；二是內外兼修以改進行政倫理；三是“破立”結合以優化行政制度。

上述四個問題構成本書的理論分析框架，也是本書試圖檢視和解決的重要問題。由于有關中國政府行政軟實力建設的問題尚未引起學界足夠的關注，本書的理論分析框架、研究內容、擬解決的問題，或許無法避免地存在一些不足。在此，筆者強烈期待學界前輩和同仁批評指正，提出寶貴意見。由于時間和水平有限，對書中存在的不當之處甚至錯誤之處，責任完全由筆者個人承擔，與他人無關。

吳帥

2017年10月于貴陽