第二節 相關研究文獻綜述

從20世紀40年代著名的Friedrich和Finer之間關于政府（行政）責任的辯論，到其后新公共行政、新公共管理、治理理論的出現，學術界都力圖把政府責任問題視為公共行政和政府管理過程中的重要環節而加以研究。20世紀70年代末出現于西方國家的“新公共管理”改革運動更是將公共部門責任問題研究推向了一個新的高度。如果說傳統的公共行政力圖解決的是如何提高和改進公共組織的“效率”問題的話，那么新公共管理則旗幟鮮明地提出“3E”乃至“4E”目標，突出地強調了公共治理中“責任”問題的緊迫性與重要性。

政府績效評估中責任問題是公共管理責任問題的具體化，是整個政府責任體系的重要組成部分，貫穿于整個政府績效評估工作流程和管理體系之中。在政府績效評估流程中，責任主線貫穿于評估主客體選擇、評估體系設計、評估指標選擇、評估機制、評估內容、評估監督、評估結果應用等全部環節。評估中不同的主體會表現出不同程度的責任意識，參與的程度也隨自身責任和角色的確定表現出一定的差異。需要特別指出的是，現代政府績效評估中的責任已經演變成為一個綜合性概念，不僅包含作為評估主體和客體的政府組織的責任，也擴展到外部主體如公民、社會組織以及工商企業的責任履行問題。為此，我們將對學術界已有的關于政府績效評估及責任問題的研究成果進行系統梳理，以期全面掌握此問題的研究現狀。

一 有關政府績效評估方面的研究

中外學者對于政府績效和績效評估的基本概念進行了探索和辨析，并從績效評估的層次、制度、適用范圍、功能定位等不同視角對其進行界定和闡釋。外國學者中比較有代表性的觀點包括夏夫里茲（Shafritz）和拉塞爾（Russell）^[24]、詹姆斯·Q.威爾遜、奧斯本與蓋布勒、理查德·海克斯（Richard Heeks）以及Gerald R.Ferris^[25]等學者從不同角度對政府績效評估概念的界定與闡釋。國內學者則從政府績效評估的內涵、性質、內容、標準等方面對其概念進行了闡釋，比較有代表性的學者包括楊浩然、臧乃康、吳建南和蔡立輝等。

戴維·奧斯本^[26]、尼古拉斯·亨利^[27]、歐文·E.休斯^[28]、哈里（Harry P.Hatry）^[29]、阿爾蒙德^[30]、Behn^[31]等學者對政府績效評估的價值取向與目標的問題進行了分析，并提出了各自的主張。政府績效評估的價值取向與政府的核心價值是一致的，即不僅要體現效率和產出，更重要的是要凸顯政府真正的績效——公共政策實施的效果以及產生的實際影響，而這種影響必須符合政府存在的根本理由，即促進社會的進步與公平正義的實現，保障公共利益的最大化。

國外學者對于如何改進和提高政府績效的方法和工具等問題也表現了極大的學術興趣。邁克爾·麥金尼斯^[32]、夏爾·德巴什^[33]等學者對績效評估的制度與機制進行了研究。斯蒂文·科恩^[34]、E.S.薩瓦斯^[35]、David J.Bernstein^[36]等學者對提高政府績效的方法如全面質量管理（TQM）、合同承包制等進行了研究。Flwisher C.S.^[37]、Bogt H.J.^[38]、Ross Rubenstein^[39]、George A.Boyne^[40]等對政府績效評估的工具與模型如平衡計分卡方法、標桿管理法、成本—收益方法、問卷調查法、調整型績效尺度（Adjusted Performance Measures，APMs）、達夫斯基的組織自我評估模型（Wildavsky Model）等進行了深入研究。上述績效評估的方法和工具中，很多都是來自私營部門管理的成功經驗，盡管這些方法和工具在公共部門的應用遠不如私營部門那么普及，但是從中可以看到政府績效評估背后的“新公共管理”的明顯烙印。

如何構建科學有效的政府績效評估體系已日益成為績效評估研究領域內的重點。美國錫拉丘茲馬克斯維爾學院的英格拉姆教授等人提出了績效管理的GPP模型，從財政管理、人力資源管理、信息技術管理、資金管理和結果管理五個維度，分別設計了美國聯邦、州、縣和城市政府的績效評估指標體系。^[41]美國羅格斯大學的馬克·霍哲教授提出了構成良好的績效評估程序的七個步驟。學者們普遍認為，建立一套科學合理的績效評估體系，是保證評估結論真實有效的基礎。近些年來，歐洲行政學院也提出了自己的績效評估模型——通用評估框架（CFA）。英國的審計委員會設計了—個綜合績效評估體系（Comprehensive Performance Assessment，CPA），并在2006年對這一體系進行了大幅度的修訂和完善。^[42]在參考了西方國家政府績效評估的成功模式和經驗的基礎上，胡寧生^[43]、周志忍^[44]等人對中國公共組織績效評估進行了研究，對績效指標設計的基本程序（操作環境分析、績效指標的具體化、整合過程、評估與修正）、績效評估的內容（經濟測定、效率測定和效益測定）及方法和績效評估要注意的問題等進行了深入的分析。彭國甫、張定安等人則在政府績效評估工具的創新尤其是平衡計分卡的引入方面進行了探討。^[45]唐任伍則設計了一套測度我國省級政府效率的指標體系，包括47個指標。^[46]中國學者對于政府績效評估的研究正在從早期的介紹、引入階段，不斷走向縱深；從對政府績效評估過程、技術和方法等具體細節的關注，逐步發展成為對政府績效評估戰略、組織管理模式、評估體系等宏觀問題的關注；從僅僅關注政府績效評估工具的植入邁向更全面、更系統的政府績效管理框架的構建。

二 有關“責任”的研究

西方學術界對于政府責任及公共責任問題的關注由來已久，出現一大批在該領域內著述豐碩的知名學者，取得了豐富的理論研究成果。過去的半個世紀以來，在西方公共管理領域中涌現出了諸如Carl Friedrich，Herman Finer，Marshall Dimock和Gladys Dimock，Maass，Radaway，Terry L.Cooper，Dwivedi，Owen E.Hughes，Hopwood等著名學者，更遑論歷史更為悠久的政治學領域中研究政治責任和政府責任問題的著名先驅，如洛克、盧梭等人。本論文的研究主題聚焦于政府績效評估中的責任，該責任與參與政府績效評估的各類主體有關。

近年來，在中國公共管理學界中出現了一批關于政府責任或行政責任的學術專著和研究論文。在專著方面，主要有：王成棟的《政府責任論》；馬國泉的《美國公務員制和道德規范》；張賢明的《政府責任論》；沈開舉和王鈺合著的《行政責任研究》等。在研究論文方面，主要有：張成福的《責任政府論》，中國人民大學學報，2000年第2期；張康之的《公共行政中的責任與信念》，中國人民大學學報，2001年第3期；金太軍的《公共行政的民主和責任取向析論》，天津社會科學，2000年第5期；陳國權的《論責任政府及其實現過程中的監督作用》，浙江大學學報，2001年第2期；孫彩紅的《政府責任缺失的理論闡釋》，學術論壇，2005年第1期；劉祖云的《“責任政府”及其實現途徑》，江蘇社會科學，2005年第1期；劉祖云的《論會共行政責任的實現》，理論月刊，2004年第4期等。

（一）政府（行政）責任的概念

責任是公共管理的基本特征，是公共行政理論與實踐的中心問題。弗里德里克·莫舍爾（Frederick Mosher）認為：責任很可能是行政——無論是公共行政還是私人行政的詞匯表中最重要的詞匯。^[47]保羅·托馬斯（Paul G.Thomas）認為在一個民主國家，關鍵的責任關系存在于公民和公共機構官員之間（包括民選與任命的官員），以及民選政治家與任命的公務員之間。^[48]Rocky J.Dwyer認為一個完善的責任框架不是意味著“剛性規則”，而是在靈活性和問責性之間達到一種平衡。并應該確保組織的核心利益得以維護。^[49]

Carl Friedrich認為責任更多強調公務員對于其職業標準和價值的一種內在的個人責任，職業化是確保負責任的最佳途徑。^[50]Herman Finer認為責任必須以外部控制為基礎，在他看來，外部控制是民主制度確保責任的基礎，并主張盡可能限制行政裁量權。這也引起了他與Friedrich關于政府責任的著名爭論。^[51]Marshall Dimock和Gladys Dimock認為責任是一個既可以從內部加以實施，又可以從外部加以強制的法律和道德問題。^[52]Maass和Radaway認為有必要把責任的一般概念與權力的具體功能（即對誰負責）和目的（即為了什么而負責）聯系起來。^[53][54]Owen E.Hughes區分了“責任”和“職責”的概念，并進一步比較了“傳統模式中官僚制組織的責任”和“管理模式的責任”的異同，進而提出了建立“責任管理”的必要性問題。^[55]Hopwood認為對于組織活動的控制是責任的重要組成要素，他把控制分成行政控制、社會控制和自我控制，并進一步指出了用于實現責任目標的責任機制的兩種模式。^[56]Richard Muglan認為，責任的范疇和內涵已經在很多方面擴展，超越了“責任”這個詞“對自己行為負責”的原意，他還進一步提出了對于責任的四種拓展性理解：即專業責任與個人責任、作為控制的責任、作為響應性的責任、作為對話的責任。^[57]

（二）對政府責任的概念辨析和內涵理解

Caiden認為，政府責任就是指政府對選舉其產生的公民所應承擔的責任，是政府組織及其成員在社會治理中所履行的由法律和社會所要求的職能和義務，包括Responsibility（職責）、Accountability（問責）及Liability（對其不當行為承擔責任）三層意思。^[58]斯塔林對政府行政責任的內涵做出了比較全面的分析，提出公共組織中的政府行政責任的內涵主要包括回應、彈性、勝任能力、正當法律程序、負責、廉潔六個方面。^[59]

B.蓋伊·彼得斯認為，責任是指一個公共機構（或者可能是個人）對別的機構負有報告的法定義務來解釋自己的行為，責任依賴于某個外在的機構，通常是有合法性的機構，來考察和評估官僚的行為。^[60]優爾認為政府責任就是政府要向議會和公眾全面的檢查開放，要履行向議會和公眾提供全面、準確、真實的信息的義務，違反這一義務就要受到相應的懲罰。^[61]奧利弗（Oliver）認為，責任一詞與職責、透明、負責和回應性等概念很相近，并且這些概念經常是可以互換使用的。^[62]

張康之從現代官僚制組織的責任中心主義入手，提出政府責任包含兩個層次的責任：第一個層次的責任是政府作為一個組織整體的責任，這主要是屬于政治責任的范疇。第二個層次的責任是指政府行政人員的責任，即行政人員是否正確地和有效地行使公共權力。^[63]金太軍認為：政府的責任取向是政府的內在價值標準，這主要表現在政府對社會（公民）的責任以及政府內部的責任等兩個層面。^[64]

（三）關于政府責任的分類的研究

Jay M.Shafritz將現代責任分為等級責任（hierarchical accountability）、職業責任（professional accountability）、法律責任（legal accountability）和政治責任（political accountability）四種主要類型。^[65]Romzek和Dubnick（1987）^[66]，Sinclair（1995）^[67]等學者則以控制途徑和控制強度作為維度，分別對這四種主要責任進行了深入研究。Sinclair把政府責任分為五類：政治的、管理的、公共的、職業的和個人的責任。Romzek和Ingraham提出了有關分析政府責任的理論框架。他們依據內在和外在，以及根據其所呈現的個人自主性高低而把責任分為四種類型：（1）層級制的責任；（2）法律責任；（3）職業責任；（4）政治責任。^[68]張成福則將政府責任分為五類：道德責任、政治責任、行政責任、訴訟責任和賠償責任，并從這五個方面分析了政府責任的內容和特點。^[69]陳建先認為政府責任最重要的是社會責任、經濟責任、制度責任和生態責任四個方面。^[70]

特里·L.庫珀在其《行政倫理學——實現行政責任的途徑》從客觀責任和主觀責任兩方面闡釋了行政責任，認為“客觀責任與從外部強加的可能事物有關，而主觀責任則與那些我們自己認為應該對之負責的事物有關”。^[71]對于如何保持行政責任，庫珀則是延續并綜合了弗里德里克和芬納關于內部控制與外部控制爭論的兩種立場，認為“公共行政中的負責既可以通過內部控制來實現，也可以通過外部控制來實現”。兩者并不是完全對立的，爭論的焦點在于哪一種觀點更優先、哪一種辦法更靠近爭論的某一極。

（四）建立政府績效責任機制的研究

Rosen認為，要建立確保政府管理機構承擔起正式責任的一系列廣泛的過程、機構和機制。在行政部門內部，層級節制的監督、預算與審計過程、績效評估系統以及諸如人事和采購部門這種辦事機構的監督都用來控制行政官員的行動并確保其遵守法律、程序和規制。立法部門也利用包括撥款程序、委員會監督、聽證會和調查、匯報要求以及立法審計在內的一系列責任機制。法院則通過司法檢查和判例法以及他們對《1946年的行政程序法案》的監督和解釋來從事許多行政控制。^[72]

馬克·G.波波維奇在對比傳統政府績效責任制的基礎上，提出了“以結果為動力”的新績效責任機制。他認為，新績效責任機制體現在三個維度上：目標、方法和過程。^[73]Ron Kluvers闡述了公共部門中績效責任性質的三個方面的內容：（1） 績效責任的重要性；（2） 組織績效的負責人；（3）信息不對稱是否影響績效責任。研究發現，管理者和議員對于績效都負有責任，而信息不對稱與績效責任之間的關系尚不明確。^[74]

汪大海認為，傳統官僚制度的責任機制內化為等級負責，并沒有考慮如何對公眾的需求和利益做出回應，這成為其明顯的缺陷。“新公共管理”的理念驅動下的責任機制將政府的行政部分與政治部分結合在一起，并最終關系到公眾本身。在這種委托—代理關系下，“政府與公民之間的關系形成了責任機制”。此外，新公共管理還強調對公民、社會、企業的直接回應責任以及公共職業倫理等多元化的公共責任，通過采用合同制的參與方式，實行責任管理，改進組織責任與個人責任，改善與顧客之間的關系，直接對顧客負責，增加了對公眾的直接責任，并以績效評估的方式加以衡量，具有較強的回應能力，其結果也是透明的。^[75]

中外學者對于政府績效責任機制的重要性都給予了肯定。政府績效責任機制的建立與完善是政府績效得以實現的基礎和保障，確保了政府戰略使命與核心價值觀能夠在責任機制的框架下得以實現。現代政府必須建立責任管理機制，才能在公共部門內部實現責任管理，保障改善和提升政府績效的目標得以實現。

三 關于政府績效評估責任問題研究

在國內外已有的學術著作和文獻中，直接研究政府績效評估責任問題的尚不多見，績效評估的研究者們通常會選取不同視角來研究政府績效評估中的某個特定問題。在研究政府績效評估責任問題時，學者們一般傾向于從政府績效評估主體建構的視角出發，結合政府績效評估的流程設計，對不同環節的責任主體、形式、特征等進行具體分析，在此基礎上才能探索構建績效評估中的責任機制。

（一）民主取向與責任取向的視角

從政治學角度分析，現代民主國家與公民之間形成的一種雙向互控機制（委托—代理關系）決定了政府的職能、作用以及政府對于社會和公民的責任。薩托利指出：“只有當受治者與統治者的關系遵循國家服務于公民而不是公民服務于國家、政府為人民而存在而不是相反這樣的原則時，才有民主制度的存在”，而“如果公民控制著他們的領導人，就可以假定后者對前者負責”^[76]。因此，從這個角度理解，政府績效評估的過程就是對于政府作為受托人實現公共受托責任的一種測度過程，本質上是反映現代民主政府與人民之間委托—代理關系的一種制度化表現形式。在政府績效評估的過程中，不同主體參與其中并形成了復雜的責任關系。在這種責任關系網絡中，居于核心的是政府責任的認定與履行的程度以及政府與其他公共治理主體間的權利—義務關系，這也是諸多有關政府績效評估論著和文獻都把政府的政治責任和行政責任作為主要研究對象的原因。政治責任、行政責任都屬于客觀責任的范疇。從政治責任的角度看，政府績效評估無疑反映了上級政府與其下級之間的一種責任關系，績效的高低反映了上級機構政治決策通過下級部門貫徹實施的程度、產生的結果以及工作任務的完成情況；從行政責任的角度看，政府績效評估反映了政府履行其受托責任，政府行政人員執行高層決策，取得積極成果，對社會和公眾期望做出積極回應，以及對這種回應性的實際價值和最終結果做出判斷的過程。

公共行政中形成了兩種取向，即民主取向和責任取向，二者相互依賴、相互影響，共同構成了公共行政中最重要的兩種價值取向。

1.公共行政的責任取向是民主取向的必然要求

政府的公共行政權力來自人民主權的讓渡，公共行政向人民負責是這一主權原則合乎邏輯的發展。只有將政府對公民以及政府內部各層級、各部門、各職位之間的嚴格、明確、具體的責任關系落實到位，人民主權原則才能從理想變為現實，公共行政的民主取向也才能真正確立。

2.公共行政的民主取向是責任取向的內在推動力量

公共行政的民主取向意味著政府必須以人民的同意和支持為合法性依據，意味著政府的一切行為必須符合公民的利益和意愿，意味著公共行政過程的公開化以便接受公民的監督，意味著不斷擴展著的公民對公共行政的參與，還意味著公共行政不僅要充分地反映和實現各階層公民的利益要求，也要充分調動各級政府和部門以及廣大行政人員的積極性和創造性。這些無疑構成了強化政府責任的強大動力和壓力，迫使政府強化為公民負責的“責任心”，并通過嚴密高效的內部權力—責任體系來履行好自己的責任。

3.公共行政的民主取向和責任取向借助于法律、法規而得以統一

“民主的政府”和“負責任的政府”首先是由憲法加以確認的根本憲政原則，然后再由各種程序性行政法規和規章制度加以細化。就政府而言，憲法和有關法規、規章不僅涉及公共行政基本價值準則——民主行政和責任行政，而且還涉及公共行政運作方式和常規性行政事務的處理方式，它對外把公共行政對社會、對公民的責任具體化和可操作化，對內則規定政府內部每個機構、部門和職位所應承擔的行政責任。

4.公共行政的民主取向和責任取向是協調發展的

在公共行政實踐中，在處理政府與公民以及政府內部間的關系時，只有把民主和責任有機結合起來，才能較好地實現政府的應有職能。單純強調一面而忽視另一面，只會造成政府整體功能的受損。因此，在政府績效評估中必須兼顧民主取向與責任取向。

（二）政府績效評估中的主體選擇與組合的視角

政府績效評估責任與評估主體有關，或者說正是由于不同評估主體的存在與出現，使得政府績效評估責任呈現出日益復雜和多元的趨勢。本文選擇以評估主體的角度審視政府績效評估過程中的責任問題，因此，對于績效評估主體的選擇與組合、不同主體的責任及義務、在評估中的定位等問題，需要做出認真的分析。卓越提出了公共部門績效評估的主體建構問題，他認為評估主體多元結構是保證公共部門績效評估有效性的一條基本原則，其中評估主體的科學配比又是確保綜合評估有效性的一個關鍵點。他認為公共部門績效評估主體結構至少應包括綜合評估組織、直管領導、行政相對人、評估對象自身以及其他一些相關評估組織等。^[77]他的結論是：只有建立綜合性、多元化的績效評估主體，實施對政府部門的績效評估，才可以保證各種主體實現各自的評估責任，并確保政府績效評估的結果真實、客觀。政府績效評估責任的有效履行，其前提是在設計政府績效評估活動時，要對不同的績效評估主體進行科學選擇和配比。只有當各評估主體都能在績效評估中充分發揮作用，履行好各自職責時，政府績效評估才會實現預期的目標。

（三）政府績效評估是檢驗政府責任實現程度的重要手段

權力的授予必然伴隨著責任的規定，政府在獲得人民直接或間接授權的同時，也就承擔了相應的責任。與政府的民主取向一樣，政府的責任取向也是政府的內在價值標準。這主要表現在政府對社會（公民）的責任以及政府內部的責任兩個層面。^[78]

政府的責任首先表現為對作為國家權力主體的公民或代議機構負責，政府的一切公共行政行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必須對公民承擔責任。在公共行政實踐中，它應具有可操作的標準和程序。經合組織1996年出版的《負責任的政府》中對政府提供的服務作了具體的質量規定：（1）讓公民或企業參與決定政府應該提供什么水準、什么類型的服務，或者征求他們對這方面的意見；（2）告訴公民或企業，政府將提供什么水準、什么類型的服務；（3）公民或企業能夠合理地期待得到這種水準的服務；（4）如果不想提供適當水準的服務，公民或企業就有權利申訴并要求賠償；（5）提供服務的辦事機構應該建立服務質量目標體系，并且對照目標向公眾匯報服務結果。

當然，政府在對公民和社會負責的同時，公民和社會也需要承擔應盡的責任（義務），如主動、自覺納稅，服從法律，支持和配合政府的工作，這實際上揭示出政府與公民之間形成了復雜的雙向責任關系。

（四）政府績效評估與行政問責制度

任何政府都需要建立一套責任管理機制，或者稱為績效責任制。責任管理機制是政府的行政部門與政治體系之間的重要聯系，將政府系統中的行政部分與政治部分牢牢地結合在一起。“責任機制”從根本上說是民主制度。說到底，政府的任何行動都被看作是公民自身通過他們的代表所進行的行動。^[79]在等級制關系或者委托代理關系中必須建立一定類型的責任管理機制，以確保被授權人（政府）的行為最終符合所有者的期望。當“某個人以公民的名義執行某些任務時，就產生了政治責任。將某種角色授權給某個公民的分工方式產生了不同于個人責任的政治責任的要求”。^[80]

政府問責制的核心在于要求政府和官員必須對其行為負責。建立政府問責制關鍵要解決三個重要問題，即政府為什么負責、對誰負責、負責機制三個問題。羅伯特·登哈特等認為，政府責任的三個重要問題是：“（1）公共行政官員為了什么負責？（2）他們對誰負責？（3）實現責任的手段是什么？”^[81]

臧志軍認為，政府進行行政績效評估的目的之一就是要實現行政評估和行政問責的一體化。他從構建責任政府的角度出發，闡明了政府績效評估與政府責任的關系。“行政績效評估體系貫穿了責任政府的理念，它要求政府部門以模擬‘公約’的形式向社會公眾進行政策和政務項目宣示，接受社會公眾的監督，定期進行評估并將評估的結果向社會公布，并承擔相應的責任。毫無疑問，建立這一體系有助于強化政府部門的責任意識，提高行政的透明程度，從而在制度上和機制上促進責任政府的形成。”臧志軍的觀點具有一定的代表性，表明了學術界對于政府責任機制建立與政府績效相互關系的關注。

奧斯本和蓋布勒也提出了類似的觀點，他們認為：績效評估最主要的作用是推動政府工作的改進。通過測定效果，辨別政府行動的成功與失敗；看不到成功，就不能給予獎勵；不能獎勵成功，就有可能是在獎勵失敗；看不到成功，就不能從中學習，看不到失敗就不能糾正失敗；只有展示了成果，才能贏得公眾支持^[82]。他們認為政府是在實現績效的具體工作過程中才將政府責任具體化，以公民和社會可以看到的形式，把責任與具體的政府行為有機結合起來，產生滿意的成果。一方面滿足了公民與社會對政府的期望和基本需求，另一方面也客觀證明了政府的價值，促使政府持續主動地履行自身的責任。從這個視角審視，責任是推動政府不斷追求更高績效的動力源泉，創造更佳的績效是政府責任的一種外在表現形式，由此形成責任推動績效改善、績效改善反過來又進一步強化責任的良性循環。政府績效評估作為政府過程的重要組成部分，是反映政府內部責任履行以及責任機制建設的重要指標，政府績效評估最終的目的是促進政府自身革新，成為責任政府。