第一節(jié) 相關(guān)概念

本研究涉及三個(gè)核心概念：政府績(jī)效、績(jī)效評(píng)估和責(zé)任，它們構(gòu)成了公共部門績(jī)效管理的核心要素。核心概念的深入解讀，是厘清研究邏輯的前提，本節(jié)將對(duì)三者內(nèi)涵進(jìn)行清晰的界定，并由此構(gòu)建出第四個(gè)延伸的綜合性概念——政府績(jī)效評(píng)估責(zé)任。

一 政府績(jī)效

《韋伯斯特詞典》對(duì)“績(jī)效（Performance）”的解釋是：一項(xiàng)行動(dòng)的執(zhí)行；某件任務(wù)的完成；對(duì)一個(gè)承諾、宣言和請(qǐng)求的實(shí)現(xiàn)；一出戲劇中所扮演角色的完成；表演的能力；一種機(jī)制的行為表現(xiàn)；對(duì)外部刺激的反應(yīng)行為；個(gè)體的語(yǔ)言行為；等等。盡管該詞典中對(duì)于績(jī)效的解釋有多重視角，但歸納發(fā)現(xiàn)其對(duì)績(jī)效的解釋主要包括結(jié)果、執(zhí)行、效率、行為和能力等基本內(nèi)涵。因此，可以認(rèn)為“績(jī)效”主要指成績(jī)和效益、結(jié)果和執(zhí)行，并最終體現(xiàn)為某種能力產(chǎn)生的結(jié)果。

績(jī)效最早來(lái)源于經(jīng)濟(jì)方面的定義，它既包含有效率（Efficiency）的意思，又可以指產(chǎn)出（Output）或結(jié)果（Outcome），但是其內(nèi)涵已超越以往簡(jiǎn)單的效率、產(chǎn)出等概念，亦即績(jī)效不僅僅描述一項(xiàng)工作任務(wù)完成的狀態(tài)（通常使用數(shù)量指標(biāo)表示），更為重要的是要表明該項(xiàng)工作任務(wù)的完成是否達(dá)到預(yù)先設(shè)定的期望與目標(biāo)，產(chǎn)生的結(jié)果是否令人滿意等。凱恩貝爾（Cam Pell）、邁克羅依（Mc Clog）、奧普勒（Oppler）和塞格（Sager）提出，績(jī)效是員工自己控制的與組織目標(biāo)相關(guān)的行為，績(jī)效是多維的，沒(méi)有單一的績(jī)效測(cè)量；績(jī)效是行為，并不必然是行為的結(jié)果；這種行為必須是員工能夠控制的。^[1]

胡稅根對(duì)績(jī)效的定義是，組織立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，以提高個(gè)人績(jī)效和組織績(jī)效為基本目標(biāo)，為個(gè)人積極性的提高和創(chuàng)造性的發(fā)揮提供空間，并以組織服務(wù)對(duì)象的滿意度為衡量指標(biāo)的一種新的衡量。^[2]從現(xiàn)代組織發(fā)展的角度看，目前所使用的“績(jī)效”的概念內(nèi)涵遠(yuǎn)比傳統(tǒng)意義上的組織結(jié)果、效率和產(chǎn)出等概念更為寬泛。

政府績(jī)效是作為組織的政府所表現(xiàn)出來(lái)的行為產(chǎn)出和影響，也被稱為“公共生產(chǎn)力”、“國(guó)家生產(chǎn)力”、“公共組織績(jī)效”、“政府業(yè)績(jī)”、“政府作為”等。^[3]廈門大學(xué)卓越教授使用了比政府績(jī)效內(nèi)涵更為寬泛的“公共績(jī)效”的概念，意指公共部門在積極履行公共責(zé)任過(guò)程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得的公共產(chǎn)出最大化。^[4]國(guó)內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為，運(yùn)用“績(jī)效”概念衡量政府活動(dòng)的效果，所指的不單是一個(gè)政績(jī)層面的概念，還應(yīng)包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。^[5]劉旭濤等人則認(rèn)為，對(duì)于政府而言，其績(jī)效應(yīng)該是指政府作為一個(gè)整體，在管理和服務(wù)等政府行為中所取得的業(yè)績(jī)、成就和影響等。由于政府本身具有公共部門的屬性，因此政府的績(jī)效不應(yīng)該簡(jiǎn)單地體現(xiàn)為對(duì)于效率的追求，其業(yè)績(jī)、成就和影響的核心問(wèn)題應(yīng)該是公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)程度與效果。^[6]從上述學(xué)者對(duì)于政府績(jī)效概念的不同解釋中，我們可以把“政府績(jī)效”的定義歸納為：為實(shí)現(xiàn)公共利益、履行公共責(zé)任的目標(biāo)，政府在治理過(guò)程中其行為所產(chǎn)生的后果和影響，既包含數(shù)量方面（效率、產(chǎn)出），也包含質(zhì)量方面（結(jié)果、影響）。

二 政府績(jī)效評(píng)估

近年來(lái)政府績(jī)效評(píng)估成為公共管理領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)，形成了相當(dāng)豐富的學(xué)術(shù)成果，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的概念界定也層出不窮。黎民認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)估是依據(jù)績(jī)效指標(biāo)，對(duì)政府公共部門管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)。^[7]臧乃康認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估就是根據(jù)管理效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任、公眾滿意度等方面的評(píng)判，對(duì)政府在公共管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、最終結(jié)果所體現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和認(rèn)可。政府績(jī)效評(píng)估包括兩個(gè)方面：第一，對(duì)結(jié)果本身的評(píng)估；第二，對(duì)政府與公眾關(guān)系的評(píng)估。^[8]中山大學(xué)蔡立輝教授對(duì)政府績(jī)效評(píng)估給出的定義頗具代表性，他認(rèn)為：政府績(jī)效評(píng)估就是根據(jù)效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意度等方面的分析與判斷，對(duì)政府公共部門管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)。政府績(jī)效評(píng)估以績(jī)效為本，謀求現(xiàn)代信息技術(shù)在政府公共部門之間、政府公共部門與公眾之間進(jìn)行溝通與交流的廣泛運(yùn)用，謀求顧客通過(guò)公共責(zé)任機(jī)制對(duì)政府公共部門的直接控制，謀求政府管理對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和對(duì)顧客負(fù)責(zé)的統(tǒng)一；它以服務(wù)質(zhì)量和公眾需求的滿足為第一位的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，蘊(yùn)含了公共責(zé)任和顧客至上的管理理念；它以加強(qiáng)與完善公共責(zé)任機(jī)制，使政府在管理公共事務(wù)、傳遞公共服務(wù)和改善生活質(zhì)量等方面具有競(jìng)爭(zhēng)力為評(píng)估目的。政府績(jī)效評(píng)估直接指向了政府應(yīng)具有的職能和應(yīng)發(fā)揮的作用，這決定了政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵必然包括重塑政府角色、界定政府職能、有效履行責(zé)任等方面的內(nèi)容。對(duì)政府職能范圍內(nèi)管理活動(dòng)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定，就是要對(duì)政府確定公共服務(wù)供給的質(zhì)量和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、抓好績(jī)效管理、把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，以保證供給者無(wú)法利用提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)謀取不正當(dāng)?shù)睦妗⒈Ｕ仙鐣?huì)公平、提高公共服務(wù)質(zhì)量、增加顧客選擇的機(jī)會(huì)、更好地滿足顧客需要等活動(dòng)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定。^[9]

結(jié)合不同學(xué)者關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的概念定義，本書認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估是對(duì)公共部門中發(fā)生的管理活動(dòng)或?qū)嵤╉?xiàng)目的成本、投入、產(chǎn)出、效益、效果等進(jìn)行定量與定性相結(jié)合的綜合測(cè)定和評(píng)估。政府績(jī)效評(píng)估必須基于一定的價(jià)值理念，根據(jù)對(duì)政府部門管理的效率、效益、結(jié)果、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意度等方面的判斷，對(duì)政府部門管理過(guò)程中最終成果所反映出的績(jī)效進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估，在此基礎(chǔ)上采取有效措施對(duì)政府部門的績(jī)效進(jìn)行改善和提高，從而有效地實(shí)現(xiàn)政府的核心價(jià)值和公共責(zé)任目標(biāo)。政府績(jī)效評(píng)估主要從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性三個(gè)重要的測(cè)評(píng)角度入手，全面、準(zhǔn)確地反映政府組織的綜合績(jī)效狀況，并在需要的情況下做出比較和排序。作為績(jī)效管理系統(tǒng)中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，績(jī)效評(píng)估通常位于階段性績(jī)效管理活動(dòng)的最后階段，通過(guò)績(jī)效評(píng)估可以判斷前一階段績(jī)效管理活動(dòng)的整體效果；同時(shí)績(jī)效評(píng)估又可成為下一個(gè)績(jī)效管理活動(dòng)階段的開端，為下一階段的績(jī)效管理與改進(jìn)指明方向。由于政府績(jī)效評(píng)估使公眾和各類社會(huì)組織對(duì)公共部門組織管理活動(dòng)產(chǎn)生的質(zhì)與量、效率與效益水平形成基本認(rèn)識(shí)，令政府機(jī)構(gòu)的真實(shí)績(jī)效狀況呈現(xiàn)于公眾之前，因此，績(jī)效評(píng)估在改進(jìn)政府管理上具有強(qiáng)大的激勵(lì)與約束功能，績(jī)效評(píng)估應(yīng)用于公共部門特別是政府管理是民主政治發(fā)展的必然要求，是現(xiàn)代管理科學(xué)發(fā)展與實(shí)踐結(jié)合的必然結(jié)果。

三 什么是責(zé)任？

（一）責(zé)任的內(nèi)涵

《牛津法律大辭典》給出了關(guān)于“責(zé)任”的三種不同的解釋：（1）一般情況下，如果一個(gè)人考慮到其行為的可能后果，則可能說(shuō)他是負(fù)責(zé)任的；（2）如果某個(gè)人的行為是導(dǎo)致某些事件發(fā)生的重要因素，則可認(rèn)為他應(yīng)對(duì)這些事件負(fù)責(zé)；（3）當(dāng)一個(gè)人達(dá)到一定年齡，根據(jù)其智力與生理狀況，可認(rèn)為他有能力理智地控制自己的行為，而且可以公平地認(rèn)為他應(yīng)對(duì)自己的行為后果承擔(dān)法律上的責(zé)任，則可認(rèn)為他應(yīng)負(fù)法律上的責(zé)任。

從法律上理解，責(zé)任就是指在社會(huì)生活中存在著兩類行動(dòng)主體并形成某種委托—代理關(guān)系，其中甲方主體（社會(huì)、集體或個(gè)人）賦予乙方主體（社會(huì)、集體或個(gè)人）所規(guī)定的、強(qiáng)制性的價(jià)值要求，這種價(jià)值要求就是乙方主體必須按照甲方主體的價(jià)值觀要求和“最大價(jià)值率法則”，處理有關(guān)價(jià)值事物。此定義規(guī)定了責(zé)任的兩個(gè)基本要求：（1）價(jià)值觀要求。乙方主體必須按照甲方主體的價(jià)值觀來(lái)處理有關(guān)價(jià)值事物，而不能按照乙方主體自己的價(jià)值觀要求來(lái)處理有關(guān)價(jià)值事物，否則，將受到相應(yīng)原價(jià)值處罰；（2）最大價(jià)值率要求。乙方主體必須按照“最大價(jià)值率法則”來(lái)處理有關(guān)價(jià)值事物，即乙方必須盡自己的最大努力、發(fā)揮自己的最大聰明才智來(lái)履行責(zé)任。

Richar Mulgan提出了“責(zé)任”的基本特征：首先，責(zé)任是外在的，承擔(dān)責(zé)任的個(gè)體或組織對(duì)另外的個(gè)體和組織負(fù)責(zé)；其次，這種責(zé)任包含有社會(huì)互動(dòng)和交換的意思，一方面，它尋求責(zé)任問(wèn)題、尋找答案和做出修正，另一方面，它本身有責(zé)任感、回應(yīng)和接受制裁的意思；再次，責(zé)任一詞還包含有權(quán)威權(quán)力的意蘊(yùn)。它主張一位責(zé)任主體具有超級(jí)權(quán)威權(quán)力，包括要求回答和施加制裁的權(quán)力等。^[10]

《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》則從政治學(xué)和政府管理的角度對(duì)“責(zé)任”做出了解釋。該書認(rèn)為，在政治活動(dòng)和公共管理中，責(zé)任最通常、最直接的含義是指與某個(gè)特定的職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)，即政府公職人員因自己所擔(dān)任的職務(wù)而必須履行一定的工作和職能。責(zé)任通常意味著工作人員應(yīng)當(dāng)向其他人員或機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定職責(zé)或義務(wù)，由于這些承擔(dān)責(zé)任的人能夠按照要求做出解釋，又由于這些人可以因未履行自己的職責(zé)而受到責(zé)備或懲罰，因此，角色責(zé)任和義務(wù)責(zé)任是緊密相連的。責(zé)任還具有其他的含義，如指那些占據(jù)角色責(zé)任職位的人履行其特定職能和職責(zé)時(shí)所采取的方式，在這個(gè)意義上功過(guò)的責(zé)任歸屬便意味著對(duì)與某個(gè)特定角色相稱的行為的評(píng)判，這種評(píng)判在很大程度上取決于觀察者本人的、并且常常具有黨派傾向的觀點(diǎn)。責(zé)任涉及原因和結(jié)果之間的關(guān)系，它有時(shí)被認(rèn)為是因果責(zé)任，但它與義務(wù)責(zé)任并不同一，人們能夠造成一些結(jié)果，但并不因這些結(jié)果而受到稱贊或責(zé)備。^[11]因此，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中關(guān)于“責(zé)任”的定義更加嚴(yán)格地限制在政治領(lǐng)域中，相較前述的有關(guān)“責(zé)任”的一般性解釋，該書關(guān)于“責(zé)任”的概念定義對(duì)于分析政治領(lǐng)域和政府管理活動(dòng)中的“責(zé)任”更具有參考價(jià)值。

如果對(duì)上述不同的責(zé)任概念與定義進(jìn)行一般性的歸納，我們認(rèn)為“責(zé)任”就是指：（1）行為主體分內(nèi)應(yīng)該做好的事，如履行職責(zé)、盡到責(zé)任、完成任務(wù)等，這里責(zé)任的含義與義務(wù)相同；（2）行為主體如果因沒(méi)有做好自己的工作而導(dǎo)致過(guò)錯(cuò)或過(guò)失，就應(yīng)承擔(dān)的不利后果或強(qiáng)制性義務(wù)，如擔(dān)負(fù)責(zé)任、承擔(dān)后果等，這里責(zé)任的含義是過(guò)錯(cuò)和不利后果。

（二）政府責(zé)任

最早對(duì)“政府責(zé)任”做出明確界定的西方學(xué)者當(dāng)屬霍布斯和洛克：霍布斯認(rèn)為政府的主要職責(zé)是維護(hù)公共安全，應(yīng)當(dāng)給政府幾乎全部的職權(quán)，人類無(wú)休止的權(quán)勢(shì)欲使得彼此斗爭(zhēng)成為人的天性，為了擺脫這種可怕的“自然狀態(tài)”，政府就應(yīng)當(dāng)像“利維坦”一樣具有威懾個(gè)體的權(quán)力^[12]；而洛克則更強(qiáng)調(diào)政府保證公平的責(zé)任，并應(yīng)當(dāng)對(duì)其職權(quán)加以限制。洛克認(rèn)為自然狀態(tài)并不是戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，而是一種“完備無(wú)缺的自由狀態(tài)”，唯一的不足是“充滿著恐懼和經(jīng)常危險(xiǎn)的狀況”，政府的責(zé)任也就在于“保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)”^[13]。當(dāng)代學(xué)術(shù)界普遍接受了美國(guó)公共管理學(xué)專家格羅弗·斯塔林（Grover Starling）對(duì)政府責(zé)任的解釋：“政府責(zé)任是指政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益。”^[14]

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“政府責(zé)任”的解釋也各有特色，重慶大學(xué)羅章教授將其概括為以下幾種：一是“政府責(zé)任”的層次說(shuō)，例如，金太軍教授從內(nèi)外兩個(gè)層次來(lái)概括政府責(zé)任的內(nèi)涵，第一層次即外部層次，“政府的責(zé)任首先表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家權(quán)力主體的公民或代議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)”。第二層次即內(nèi)部層次，“中央政府與地方政府之間的權(quán)力和責(zé)任劃分，構(gòu)成了政府內(nèi)部最基本和最主要的縱向權(quán)責(zé)關(guān)系”^[15]；二是“政府責(zé)任”的積極說(shuō)，“政府的責(zé)任就是保障人民的權(quán)利和增進(jìn)人民的福利”^[16]；三是“政府責(zé)任”的消極說(shuō)，“國(guó)家行政主體及其執(zhí)行公務(wù)人員為了行使行政實(shí)體權(quán)力，必須遵循相關(guān)的法定程序，這是國(guó)家法律對(duì)行政主體設(shè)定的一種義務(wù)、一種責(zé)任，是對(duì)行政主體潛在的選擇或決定行為程序的自由的限制”。“行政主體違反法定程序，不履行法定義務(wù)就要承擔(dān)否定性法律后果，即行政責(zé)任”^[17]；四是“政府責(zé)任”的綜合說(shuō)，主要以呂景城教授、孫彩紅教授等為代表。

現(xiàn)代民主制度中的責(zé)任關(guān)系主要是指公民與政府官員以及政府內(nèi)部不同層級(jí)的官員（如民選官員和職業(yè)官僚）之間形成的關(guān)系，這種責(zé)任關(guān)系的影響可以在一定程度上通過(guò)政府績(jī)效評(píng)估的方式表現(xiàn)出來(lái)。民主制度下的核心責(zé)任覆蓋了廣泛的議題：比如選民如何讓選出的政府官員對(duì)其政策負(fù)責(zé)，并接受選舉的報(bào)酬；立法者如何監(jiān)督公務(wù)員的行為并讓其對(duì)他們的錯(cuò)誤負(fù)責(zé)；當(dāng)政府行為對(duì)公眾利益造成了損害后，公眾如何從政府機(jī)構(gòu)和官員那里獲取賠償?shù)取＿@引發(fā)了政治領(lǐng)域中有關(guān)“責(zé)任”的不同理解，引出了關(guān)于責(zé)任與效率、義務(wù)與權(quán)利（權(quán)力）之間的平衡問(wèn)題以及政治責(zé)任和管理責(zé)任之間的差異問(wèn)題。^[18]

四 政府績(jī)效評(píng)估責(zé)任的內(nèi)涵

公共部門已經(jīng)開始廣泛使用績(jī)效評(píng)估作為其治理手段；績(jī)效評(píng)估的重要性在于不僅要評(píng)估廣泛宣傳的收益，而且要評(píng)估較少地見諸于公眾視野的政府活動(dòng)的成本和結(jié)果。^[19]對(duì)政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)，不僅要看到政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量與規(guī)模，同時(shí)也要評(píng)估這些公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、水平以及產(chǎn)生的效益，還要考慮納稅人為此所支付的成本和承受的影響。績(jī)效評(píng)估就是要逐步建立起能使政府在成本、效率和效益三個(gè)方面達(dá)到某種平衡并使公民滿意的機(jī)制。政府績(jī)效評(píng)估中的責(zé)任不僅涉及政府的組織責(zé)任和政府工作人員的個(gè)人責(zé)任，而且涉及公民、社會(huì)團(tuán)體和工商企業(yè)等不同治理主體的責(zé)任。這種責(zé)任具有綜合性的概念內(nèi)核，包括了對(duì)于政府績(jī)效形成中有利益相關(guān)關(guān)系的各類主體對(duì)公共利益的承諾，對(duì)自身所承擔(dān)職責(zé)的履行及關(guān)聯(lián)的責(zé)任。因此，本研究所指的政府績(jī)效評(píng)估責(zé)任，具有明確的限定范圍和具體內(nèi)涵，它是指政府、公民、社會(huì)組織和工商企業(yè)在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中所應(yīng)完成具體工作任務(wù)的完成情況、具體工作環(huán)節(jié)中的表現(xiàn)以及所應(yīng)承擔(dān)的組織和個(gè)體責(zé)任的總和，是不同公共行動(dòng)主體所應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任通過(guò)績(jī)效評(píng)估展現(xiàn)出來(lái)的具體形式。基于此，本文中有關(guān)政府績(jī)效評(píng)估責(zé)任研究的文獻(xiàn)綜述，既要從公共行政的核心價(jià)值、政府的核心使命、公民社會(huì)的基本要求以及政府、企業(yè)和公民關(guān)系的宏觀層面展開，也要圍繞績(jī)效評(píng)估中的政府責(zé)任、公民責(zé)任、企業(yè)責(zé)任和社會(huì)組織責(zé)任等具體責(zé)任形式層面展開，而對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估中還有可能涉及的其他主體責(zé)任將不在本研究之列。

責(zé)任是行動(dòng)人分內(nèi)應(yīng)做的事情，也就是完成應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)完成的使命，做好應(yīng)當(dāng)做好的工作。責(zé)任的存在會(huì)使行動(dòng)人逐漸培養(yǎng)責(zé)任感。責(zé)任感是主體對(duì)于責(zé)任所產(chǎn)生的主觀意識(shí)，是責(zé)任在人的頭腦中的主觀反映形式。根據(jù)前述的責(zé)任概念，我們理解在政府管理領(lǐng)域中的甲方主體是作為委托人的公民和各種社會(huì)組織，乙方主體是作為受托人的政府組織。具體到政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域則出現(xiàn)一些變化，政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中的甲方主體是全體公民，乙方主體則包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織和參加政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的部分公民。因此，績(jī)效評(píng)估中乙方主體的責(zé)任相應(yīng)地體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即一是要行使好自己的評(píng)估權(quán)利，履行自己的評(píng)估職責(zé)和責(zé)任，完成自己在政府績(jī)效評(píng)估中的各項(xiàng)工作任務(wù)；二是如果乙方主體未能做好自己在績(jī)效評(píng)估中的工作，疏于職守、未能盡責(zé)，就必須承擔(dān)相應(yīng)的后果、接受相應(yīng)的懲罰。

政府績(jī)效評(píng)估流程包含：評(píng)估動(dòng)議提出、評(píng)估方案設(shè)計(jì)、評(píng)估指標(biāo)體系的選擇、評(píng)估主體的選擇、評(píng)估的實(shí)施、評(píng)估信息和數(shù)據(jù)的收集與處理、評(píng)估結(jié)果的反饋與再利用等不同環(huán)節(jié)。在整個(gè)流程中，包括政府組織、工商企業(yè)、社會(huì)組織和公民在內(nèi)的各種行為主體可以通過(guò)適當(dāng)?shù)膮⑴c途徑，積極介入某個(gè)具體的評(píng)估環(huán)節(jié)或具體的評(píng)估活動(dòng)中。在參與過(guò)程中，各類不同的評(píng)估主體會(huì)發(fā)揮不同的作用，具有不同的職責(zé)和應(yīng)完成的工作任務(wù)。政府績(jī)效評(píng)估責(zé)任使得各主體愿意探索更加科學(xué)有效的參與方式，積極履行各自的責(zé)任，以確保政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果準(zhǔn)確、可靠。客觀而言，各類主體在政府績(jī)效評(píng)估中的參與范圍越廣泛、參與程度越深入、作用發(fā)揮得越全面、職責(zé)履行得越充分，就越能切實(shí)體現(xiàn)每個(gè)主體在評(píng)估過(guò)程中的具體責(zé)任要求和內(nèi)容，這是保障政府績(jī)效評(píng)估中各類主體有效履行責(zé)任的必要條件。

五 政府績(jī)效評(píng)估中的責(zé)任主體

傳統(tǒng)政府統(tǒng)治模式強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的形成過(guò)程由政府組織主導(dǎo)。評(píng)估傳統(tǒng)政府績(jī)效的主要標(biāo)準(zhǔn)是看政府能否有效率地統(tǒng)治公眾與控制社會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)其政治統(tǒng)治的目標(biāo)，其關(guān)注更多的是政府的投入、過(guò)程、程序以及效率等方面，對(duì)于政府行為和公共政策對(duì)社會(huì)與公眾帶來(lái)的影響，通常由政府的主觀判斷決定。在傳統(tǒng)行政模式當(dāng)中，政府作為管理主體，企業(yè)、社會(huì)組織和公民都是其統(tǒng)治和行政的對(duì)象，對(duì)于政府的決策和行為，它們更多地選擇無(wú)條件地接受，至于政府行為本身所產(chǎn)生的作用與影響，無(wú)論是積極的還是消極的，它們都沒(méi)有權(quán)利予以評(píng)判。因此，傳統(tǒng)行政模式中可以包含政府的產(chǎn)出、效率等數(shù)量性的結(jié)果，但是卻沒(méi)有包含反映“責(zé)任、公正、公平”等價(jià)值訴求的質(zhì)量性指標(biāo)。傳統(tǒng)行政時(shí)期的政府績(jī)效考核因此成為政府主導(dǎo)的內(nèi)部管理活動(dòng)。

現(xiàn)代政府績(jī)效的形成本質(zhì)上是公共治理的結(jié)果，政府績(jī)效評(píng)估不再僅僅是政府的內(nèi)部管理行為，它突破了傳統(tǒng)行政模式的桎梏，延伸和拓展到整個(gè)公共治理的領(lǐng)域中。因此，現(xiàn)代的政府績(jī)效評(píng)估必須在公共治理的視野中加以研究才能更深刻地揭示這種評(píng)估活動(dòng)的根本價(jià)值和社會(huì)影響。格瑞·斯托克在總結(jié)了各國(guó)學(xué)者研究治理的成果后，提出一種觀點(diǎn)，他認(rèn)為治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進(jìn)一步說(shuō)，致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織；為達(dá)到目的，各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。^[20]因此，如果把政府績(jī)效評(píng)估視為公共治理的組成，則包括政府、私營(yíng)組織、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人在內(nèi)的各種治理主體形成了多元參與的局面，體現(xiàn)了這種相互信任的關(guān)系。私營(yíng)組織、社會(huì)團(tuán)體和公民加入政府績(jī)效評(píng)估的行列中，意味著它們將各自具有的資源與信息同政府進(jìn)行了有效的交換，在獲取評(píng)估參與權(quán)利的同時(shí)，彌補(bǔ)了單純由政府自行組織績(jī)效評(píng)估時(shí)所面臨的資源不足的明顯缺陷。

為了更加準(zhǔn)確地界定政府績(jī)效評(píng)估中的特定責(zé)任主體，首先，要考慮評(píng)估的類型。政府績(jī)效評(píng)估按照組織方的屬性可分為內(nèi)部評(píng)估或者外部評(píng)估：內(nèi)部評(píng)估主體主要是政府及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)；外部評(píng)估主體是指政府以外的其他組織和個(gè)體，包括公民、私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織等。政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民構(gòu)成了政府績(jī)效評(píng)估主體的四大支柱。其次，要從政府績(jī)效評(píng)估流程角度綜合考慮評(píng)估方案設(shè)計(jì)、評(píng)估指標(biāo)體系確立、評(píng)估實(shí)施過(guò)程和評(píng)估結(jié)果公布與再利用等不同環(huán)節(jié)中的參與者（如政府組織、專家、社會(huì)組織與中介機(jī)構(gòu)以及工商業(yè)企業(yè)等）及其參與途徑與方式，不同環(huán)節(jié)的參與者都將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。再次，選擇評(píng)估主體要充分考慮政府的重要利益相關(guān)者，政府的績(jī)效可能對(duì)哪些治理主體產(chǎn)生顯著的影響，那么這些主體就會(huì)對(duì)參與政府績(jī)效評(píng)估產(chǎn)生興趣并會(huì)主動(dòng)參與。基于以上三個(gè)方面的考慮，本書認(rèn)為，在政府績(jī)效評(píng)估中，最為重要的責(zé)任主體是以下四類：政府組織、社會(huì)組織、普通公民和私營(yíng)部門（工商企業(yè)）。

六 政府績(jī)效評(píng)估中的責(zé)任分類

特里·L.庫(kù)珀把政府中行政人員的責(zé)任分成了主觀責(zé)任和客觀責(zé)任兩類，前者來(lái)源于組織和個(gè)人的價(jià)值觀，這些價(jià)值觀或多或少地被闡述為原則，它是那些從外部強(qiáng)加的客觀責(zé)任的對(duì)應(yīng)物，后者則表現(xiàn)為通過(guò)維護(hù)和遵守法律對(duì)民選官員負(fù)責(zé)、對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)和為下級(jí)負(fù)責(zé)和服務(wù)于公共利益的義務(wù)以對(duì)公民負(fù)責(zé)三個(gè)方面。^[21]在政府績(jī)效評(píng)估研究中，也可以借用庫(kù)珀的這種分類法研究評(píng)估主體的責(zé)任。按照庫(kù)珀的解釋，客觀責(zé)任源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對(duì)行政人員的角色期待，但主觀責(zé)任卻根植于行政人員自己對(duì)忠誠(chéng)、良知、認(rèn)同的信仰。^[22]

彭國(guó)甫則提出了另外一種責(zé)任分類方法。他認(rèn)為在政府績(jī)效評(píng)估中可根據(jù)責(zé)任性質(zhì)將責(zé)任分為積極責(zé)任和消極責(zé)任。積極責(zé)任是指評(píng)估主體積極履行與其權(quán)利（權(quán)力）相對(duì)應(yīng)的職能和義務(wù)，即做好“分內(nèi)應(yīng)做之事”。這種責(zé)任表明民眾及評(píng)價(jià)客體對(duì)評(píng)估主體的行為預(yù)期，它的實(shí)現(xiàn)有賴于評(píng)估主體對(duì)責(zé)任的認(rèn)識(shí)和對(duì)自己行為的控制，如果認(rèn)識(shí)正確、行為得當(dāng)?shù)脑挘u(píng)估主體就能成功地履行自己的責(zé)任；消極責(zé)任是指評(píng)估主體沒(méi)有履行規(guī)定的義務(wù)，或者違反法律規(guī)定的義務(wù)以及違法行使職權(quán)等所應(yīng)承擔(dān)的否定性后果，即“未做或未做好分內(nèi)應(yīng)做之事”，亦即應(yīng)該承擔(dān)不利后果并受到追究的責(zé)任。履行積極責(zé)任和追究消極責(zé)任都是對(duì)責(zé)任主體的必然要求：積極的評(píng)估責(zé)任是消極評(píng)估責(zé)任的前提和基礎(chǔ)，如果沒(méi)有積極評(píng)估責(zé)任的具體規(guī)定，也就不存在對(duì)消極評(píng)估責(zé)任的追究；而消極評(píng)估責(zé)任是積極評(píng)估責(zé)任的保障，即如果沒(méi)有對(duì)消極評(píng)估責(zé)任的追究，積極評(píng)估責(zé)任就難以實(shí)現(xiàn)。^[23]

如果根據(jù)責(zé)任的表現(xiàn)形式來(lái)區(qū)分，政府績(jī)效評(píng)估責(zé)任可分為政治責(zé)任、法律責(zé)任、道義責(zé)任。政治責(zé)任包含兩個(gè)層面的含義：一是指績(jī)效評(píng)估主體必須對(duì)公民負(fù)責(zé)、表達(dá)公民的意志，代表公民的根本利益。如果評(píng)估主體的評(píng)估失誤或評(píng)估行為有損國(guó)家和公民的利益，立法機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須通過(guò)監(jiān)督、質(zhì)詢和罷免等方式追究其政治責(zé)任；二是指上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，了解下級(jí)政府職責(zé)履行和工作情況，這也屬于政治責(zé)任的范疇。法律責(zé)任是指評(píng)估主體的行為必須符合相關(guān)法律的規(guī)定和要求，評(píng)估主體違反法律法規(guī)就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，評(píng)估主體超越其職權(quán)的行為是無(wú)效的行為；法律責(zé)任的承擔(dān)以違法、不當(dāng)或損害為前提。道義責(zé)任是指評(píng)估主體在進(jìn)行績(jī)效評(píng)估時(shí)，必須承擔(dān)道德意義上的責(zé)任，包括評(píng)估主體對(duì)自己不負(fù)責(zé)任的行為及造成的消極后果進(jìn)行自我反省和悔過(guò)，上級(jí)政府、外部社會(huì)組織、公眾以及社會(huì)輿論都可以對(duì)評(píng)估主體的不當(dāng)行為進(jìn)行道義上的譴責(zé)。

綜上，我們根據(jù)不同的分類方法，提出基于不同維度的責(zé)任分類框架，如表2—1所示。

表2—1 評(píng)估主體責(zé)任分類

上述的責(zé)任分類框架可以綜合應(yīng)用于政府績(jī)效評(píng)估的研究之中，以幫助我們通過(guò)不同層次和視角全面理解和認(rèn)識(shí)不同責(zé)任主體的績(jī)效評(píng)估責(zé)任。