第二節 研究范圍和研究主題

一 研究范圍

本研究涉及三個核心概念：政府績效、績效評估和責任。“績效”最早來源于經濟方面的定義，主要以可計算的利潤來表達，此后逐漸拓展為組織對資源的有效、高效及安全的運用，與運營和功能的有效性相關。從經濟學字面意思上解釋，績效既包含有效率（Efficiency）的意思，又可以指產出（Output）或結果（Outcome），但是其內涵已超越以往簡單的效率、產出等概念，亦即績效不僅僅描述一項工作任務完成的狀態（通常使用數量指標表示），更為重要的是要表明該項工作任務完成是否達到預先設定的期望與目標，產生的結果是否令人滿意等。政府績效是伴隨新公共管理運動在西方國家興起后得到認同的一個新概念，也被稱為“公共生產力”、“國家生產力”、“公共組織績效”、“政府業績”“政府作為”等。^[7]政府績效評估則是根據對政府行為的效率、能力、服務質量、公共責任和公眾滿意程度等方面的分析與判斷，將政府公共部門管理過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。政府績效評估以績效為本，謀求現代信息技術在政府公共部門之間、政府公共部門與公眾之間進行溝通與交流的廣泛運用，謀求顧客通過公共責任機制對政府公共部門的直接控制，謀求政府管理對立法機構負責和對顧客負責的統一；它以服務質量和公眾需求的滿足為第一位的評價標準，蘊含了公共責任和顧客至上的管理理念；它以加強與完善公共責任機制，使政府在管理公共事務、傳遞公共服務和改善生活質量等方面具有競爭力為評估目的。在市場化條件下，根據社會的發展要求和公眾的需要提供公共服務，滿足公眾和社會偏好成為政府最重要、最廣泛的職能和最根本的任務；政府的角色由管制者逐步轉變成為公共服務的供給者。對政府職能范圍內管理活動的績效進行評定，就是要對政府在確定公共服務供給的質量和價格標準、抓好績效管理、把好市場準入關，以保證供給者無法利用提供公共服務的機會謀取不正當的利益、保障社會公平、提高公共服務質量、增加顧客選擇的機會、更好地滿足顧客需要等活動的績效進行評定。^[8]

何為責任？Garfinkel（1967）認為，責任通常被理解為行為原因的交換。^[9]這種理解看起來簡單，但是如果從行動或者實踐長遠的立場看，有時候責任會變得令人迷惑或模糊，這一點在某種抽象的程度上是確信無疑的。^[10]為了解決這個問題，學者們力圖采用分類和界定維度的方法，他們建立起清晰有效的責任分類概念。Jones認為，責任的本意之一就是某人就其行為向某種權威負責任。^[11]事實上，這種對責任含義的描述正是責任的原意或者核心的內涵。Richar Mulgan提出了“責任”的基本特征：首先，責任是外在的，承擔責任的個體或組織會對另外的個體和組織負責；其次，這種責任包含有社會互動和交換的意思，一方面，它尋求責任問題、尋找答案和做出修正，另一方面，它本身有責任感、回應和接受制裁的意思；再次，責任一詞還包含有權威權利的意蘊，責任主體具有超級權威權利，包括要求回答和施加制裁的權利等。^[12]對于政府績效評估而言，不僅要看到政府提供的公共產品和服務的數量與規模，同時也要評估這些公共產品和服務的質量、水平以及產生的效益，還要考慮納稅人為此所支付的成本和承受的影響。政府績效評估中的責任不僅涉及政府的組織責任和政府工作人員的個人責任，而且也涉及公民、社會團體和工商企業等不同公共治理參與主體的責任。這種責任具有綜合性的概念內核，包括了對于政府績效形成中有利益相關性的各類主體對公共利益的承諾，對自身所承擔職責的履行及關聯的責任。

本研究聚焦于政府績效評估的責任，關注于政府績效、績效評估及評估中各主體的責任，對于政府績效與績效評估的討論是為了提出本文核心討論的問題即政府績效評估的責任問題。本書將根據評估主體的不同，劃分政府組織、公民、企業及社會組織的責任界限，最終構建政府績效評估的責任管理機制。

二 研究主題

本文力圖對政府績效評估中的責任問題進行梳理，重點研究政府績效評估責任內涵，各類主體特定的責任內容及表現形式、動因以及相應的責任管理機制構建等問題。政府績效評估中的責任問題具有其復雜性，原因在于：首先，責任貫穿于整個政府績效評估工作流程和體系之中，包括評估主客體確定、評估體系設計、評估指標選擇、評估流程建立、評估內容、評估監督、評估結果應用等各個環節和層面；其次，績效評估中的責任不僅包含了政府的績效評估責任，也包含了公民、社會組織以及工商企業等主體在績效評估中所應承擔和履行的責任，既包括各類主體的共同責任，也包括不同評估主體在績效評估中的具體責任；再次，研究的層次需要從地方政府而非從中央政府的層面展開。由于我國地區差異明顯，研究聚焦于地方政府必然要考慮各種復雜的局面和問題。因此，必須合理界定研究范圍，才能對所要研究的主題有所把握，從而對政府績效評估過程中的責任問題進行系統全面的認識與分析。

國內外學者在有關政府績效評估責任問題方面已經形成了一些有價值的研究成果，相對政府績效評估領域的整體研究層次和水平而言，關于政府績效評估責任問題的研究尚顯薄弱與不足，特別是較少有針對該問題的系統性研究成果。目前已有的研究成果更多地傾向于對政府在績效評估中一般性責任的研究，以及對社會組織和公民團體參與到政府績效評估活動中的應然性解釋。這些研究成果一方面反映了學術界對該問題的關注，引起學術界和實踐管理者對政府績效評估責任問題更進一步的重視；另一方面也說明了由于政府績效評估責任問題的復雜性及多元性，需要學術界對其進行更為深入系統的研究。

政府績效評估中的責任問題內涵十分豐富，比如：政府績效評估中各類主體的具體責任及其實現，各類主體相互之間的責任關系，確保績效評估結果有效的責任管理機制的構建，政府績效評估中一般性責任與具體性責任的分類等問題。如果不采取系統性的視角去分析上述問題，就無法對政府績效評估的核心價值取向和內涵形成正確理解，更無法理解政府績效評估中工具理性與價值理性相結合的意義。圍繞著政府績效、績效評估與責任等核心概念的辨析，本文提出政府績效評估責任問題，力圖分析和解釋的問題主要有以下五個：

1.政府績效評估面臨的“責任困境”是什么？其具體表現有哪些？各種主體參與政府績效評估遇到的主要困難是什么？如何解決和應對這些問題和挑戰？

2.政府績效評估的責任內涵及主要特征是什么？政府績效評估中各類主體如何通過有效地責任履行以影響績效評估的結果？

3.政府績效評估中的責任按照什么樣的標準進行分類？主要的評估責任主體（政府組織、公民、社會組織和工商企業）各自應承擔的責任如何認定？包含哪些具體的責任內容和要求？

4.各類責任主體參與政府績效評估的主要動因是什么？如何構建涵蓋各類主體參與的政府績效評估流程？

5.政府績效評估各類主體之間如何建立互動關系網絡？如何建立基于科學的評估流程及責任主體分類基礎上的政府績效評估責任管理機制？