語言政策與語言調查

國家民族政策與民族語言政策注2

提要  我國民族政策的政治和法律基礎是“民族區域自治”，民族語言政策主要是依據《中華人民共和國民族區域自治法》的相關規定制定的。

近年來有學者提出淡化族群意識和56個民族的觀念，推進中華民族一體化和國家認同的“第二代民族政策”。我國民族語言學界雖然未提出“第二代民族語言政策”，但是當前的民族語言政策一定程度上也反映出與“第二代民族政策”有關的政策取向，即在民族語言和國家通用語言的關系層面，擬通過在民族地區推廣國家通用語言以“增強少數民族的祖國意識和中華民族認同感”。本文初步分析了這種政策調整的經濟體制和行政機制背景。

關鍵詞  第二代民族政策；民族語言政策；經濟體制和行政機制

1.我國的基本民族政策

我國實行“民族平等、民族團結、民族區域自治和各民族共同繁榮”的民族政策，民族政策是隨著時代的發展不斷充實和完善的。改革開放以前強調“民族平等、民族團結”政策是為消除歷史上漢族和少數民族以及少數民族之間不平等的歧視壓迫現象；改革開放以后提出的“各民族共同繁榮”政策，是為了解決民族地區經濟社會發展滯后的問題，把加快民族地區經濟社會發展作為解決中國民族問題的根本途徑。（國務院新聞辦2005）

“民族區域自治”是我國基本的社會制度和政治制度之一，因此“民族區域自治”在各項民族政策中具有核心的地位和作用，即“民族平等、民族團結和各民族共同繁榮”是實行民族區域自治的目標，“民族區域自治”是實現“民族平等、民族團結和各民族共同繁榮”的制度和法律保障。

“民族區域自治”在政策法律上規定了“民族區域自治地方”享有政治、法律、語言文字、宗教信仰、文化、經濟、教科文等7個方面的自治權利。（國務院新聞辦2005年）其中“使用和發展本民族語言文字”的權利指：民族自治地方的行政、法律、教育、媒體等社會領域，同時使用自治民族的語言和國家通用語言（漢語普通話），自治民族的語言和國家通用語言都具有官方語言的地位。

2.我國的民族語言政策

我國的民族語言政策是民族政策的組成部分，即民族語言政策總體上是以“民族區域自治制度”為基礎，“少數民族使用和發展本民族語言文字的權利”是上述國家民族區域自治制度規定的7項“民族地方自治權”之一。根據我國《民族區域自治法》的有關規定，民族語言政策可具體解析為：（1）保障少數民族使用和發展本民族語言文字的權利（第十條）；（2）民族自治機關執行職務時依法使用民族語言文字（第二十一條）；（3）學校用少數民族通用的語言文字教學或進行雙語教學（第三十七條）；（4）鼓勵各民族互相學習語言文字（第四十九條）；（5）對少數民族語言文字的使用和發展提供幫助，創造條件（第三十七條、三十八條）；（6）大力培養民族語言文字工作人員；（7）司法程序中對民族語文的使用（第四十七條）。內蒙古、西藏、新疆等民族自治區和云南省及許多地、縣級民族自治地方，都制定和實施了使用和發展本民族語言文字的有關地方法規及實施細則。（國家民委文化宣傳司2006）

我國《憲法》涉及語言文字的規定主要有兩條，即“國家推廣全國通用的普通話”和“各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由”，因此使用和發展民族語言的政策也是國家語言政策不可或缺的最基本內容。

3.所謂“第二代民族政策”

學者胡鞍鋼、胡聯合與馬戎推出用所謂“第二代民族政策”取代“第一代民族政策”的訴求，倡導推行淡化族群意識和56個民族的觀念，強化中華民族的身份意識和身份認同，推進中華民族一體化和國家認同的政策。第二代民族政策的指導思想是效仿美國的民族大熔爐模式，不容許任何一個族群生活在一塊屬于自己的歷史疆域內。（胡鞍鋼、胡聯合，2011）

“第二代民族政策”倡議從政治、經濟、文化三方面加強國家認同。

（1）政治上推行法律面前一律平等，堅持平等的向每個民族推行計劃生育基本國策。

（2）經濟上促進民族之間的經濟交流，推進各族公民混居雜居。

（3）文化上堅決堅持用社會主義思想對每個民族進行文化改造，強制推行普通話，防止宗教極端主義。促使人人爭當遵紀守法的好公民、好國民，以工作為天職，培養對中國特色社會主義的認同感。

政治方面的觀點如馬戎認為，必須堅持“中華民族”，而56個民族宜改稱“族群”，使它與民族獨立和民族自決分開。中國在21世紀可能面臨的最大風險就是國家分裂。按照列寧民族自決權理論，任何一個民族都有獨立的權利，而民族自決理論就是導致國家解體的腐蝕劑。21世紀解體的蘇聯應當是中國的前車之鑒。

經濟方面的觀點如胡鞍鋼認為，蘇聯的模式是中央財力下降使得中央無力實行財政轉移支付，實現地區和民族均衡發展，導致地區之間和民族之間的經濟差距進一步擴大；地區和民族之間經濟差距的擴大又導致了中央財力的下降，富裕地區不愿多交稅，不愿意援助經濟落后地區，不愿意背“經濟包袱”；而貧困地區又認為中央不公平，認為自己遭受著發達地區對能源和原材料的廉價剝削，導致地區與民族之間的矛盾不斷激化，中央與地方的矛盾也不斷激化，最終國家陷入分裂。

批評“第二代民族政策”的聲音也很廣泛。如中央民族大學教授張海洋認為，第二代民族政策不肯正視民族文化多樣性和民族認同意識，把處于弱勢地位的少數民族國民當成敵對勢力，是撕毀和廢除國家憲法條文。中央統戰部原研究室主任黃鑄指出，第二代民族政策急于實現民族融合和由此提出的一套政策是不可取；因為民族區域自治的正確政策和其他一系列特殊政策，才使得少數民族群眾逐步得到發展進步，享受到應有的平等權利。（黃鑄，2012）中國社會科學院郝時遠指出第二代民族政策違反憲法規定的各民族“真正的平等”。

2014年召開的“中央民族工作會議”重申國家將繼續實施和落實“民族區域自治”政策，明確否定了所謂“第二代民族政策”的觀點。不過也有文章對習近平在“中央民族工作會議”的講話，解讀為對改革派（第二代民族政策）的部分建議有積極的回應。全國政協民族和宗教委員會主任朱維群在今年兩會上指出，改革開放的趨勢要求“我國的民族工作可能在側重點上要有變化：我國在今后的民族工作要更多地強調中華民族的共同性和一致性，強調各民族對偉大祖國的認同、對中華民族的認同、對中國特色社會主義道路的認同，更加強調我們各民族的交往、交流、交融”。

4.當前民族語言政策的變化與調整

我國民族語言學界雖然未提出“第二代民族語言政策”，但是事實上政府民族語言政策的實際執行和調整過程中，一定程度上也反映出與“第二代民族語言政策”有關的政策取向，即在民族語言和國家通用語言的關系層面，存在通過推廣國家通用語言“強化中華民族的身份意識和身份認同，推進中華民族一體化和國家認同”和“在民族地區推廣國家通用語言，有利于增強少數民族的祖國意識和中華民族認同感”的政策傾向。而“第二代民族政策”加強和實現國家認同的文化訴求要點之一，即是在少數民族地區“強制推行普通話”。

這種民族語言政策傾向的變化具體表現在近年來國家和地方民族語文法律法規的調整上。

《中華人民共和國民族區域自治法》1984年版規定“招收少數民族學生為主的學校，有條件的應當采用少數民族文字的課本，并用少數民族語言講課；小學高年級或者中學設漢文課程，推廣全國通用的普通話”，2001年修訂版改為“根據情況從小學低年級或者高年級起開設漢語文課程，推廣全國通用的普通話和規范漢字”。

《西藏自治區學習、使用和發展藏語文的若干規定》（1987）第二條“自治區堅持語言平等的原則，認真貫徹執行民族語文政策，各級國家機關在執行職務的各項活動中，實行以藏語文為主、藏漢語文并用的方針，鼓勵各民族公民互相學習語言文字，對學習成績優異者予以獎勵”；2002年修改為：“自治區堅持各民族語言文字平等的原則。維護語言文字法制的統一。各級人民政府應當重視和加強學習、使用和發展藏語文工作。”

該法規1987年版第三條“自治區各級各類學校的藏族學生，必須把藏語文列為主課，其他課程原則上以使用藏語文教學為主；積極創造條件，在招生考試時，做到以藏語文授課的課程用藏語文答卷。藏族小學生全部使用藏語文教學。在不影響藏語文教學的前提下，從高年級開始增設漢語文課。中學、中專和大專院校的藏族學生的語文課，以藏語文為主，同時學習漢語文，學習全國通用的漢語普通話；其他課程要積極創造條件，盡快實行用藏語文教學；有條件的中學還應增設外語課。漢族學生以學習漢語文為主，各種課程用漢語文教學，到適當年級增設藏語文必修課；還應增設外語課”；2002年版改為“義務教育階段，以藏語文和國家通用語言文字作為基本的教育教學用語用字，開設藏語文、國家通用語言文字課程，適時開設外語課程”。

更為明顯的案例是，青海省教育廳2010年9月發布的《青海省中長期教育改革和發展規劃綱要》計劃：“到2015年，小學實現以國家通用語言文字為主、本民族語言文字為輔的‘雙語’教學，并加快對少數民族中學生實行國家通用語言文字教學、加授本民族語言文字的‘雙語’教育步伐。”而青海省黃南、海南、玉樹、果洛等藏族自治州人大常委會1990年代通過的各州《藏語文工作條例》一般規定：（援引1993年《果洛藏族自治州藏語文工作條例》第20條）“自治州藏族中、小學，以藏語文教學為主，開設漢語文課；藏族學生較多的普通中、小學，也應根據需要開設藏語文課，使學生掌握藏漢兩種語言文字。”即從1990年代法規規定的“藏族學校以藏語文教學為主，同時開設漢語文課，普通學校主要開設漢語文課”，轉向行政規劃的“到2015年所有小學都以國家通用語言文字為主、藏語言文字為輔的雙語教學模式”。這種調整反映的是藏區市場經濟體制下藏語文和國家通用語言文字狀況的發展變化，官方媒體對其的解讀為“隨著‘雙語’教育的深入，藏族語言文字一定會在開放融入中得到更加充分的發展”。（《青海日報》特約評論員，2012）

5.體制轉軌與政策調整的思考

“第二代民族政策”的爭論在很大程度上反映了國家經濟體制的轉軌對現行政策帶來的變化和沖擊。無論是當前仍在執行的國家民族政策還是民族語文政策，都是計劃經濟背景下制定的，因此都必然會存在新的市場體制下重新適應和調整的問題。

隨著經濟全球化進程不斷加快及中國近20年來市場經濟體制的轉軌，少數民族和少數民族語言文字的狀況和發展面臨著一些新的情況和問題。市場經濟的一個普遍特點或許也是缺陷，就是比較追求效率而可能忽視公平或平等，因為如果是公平的追求效率，就應該有平等的規則和起點。但是在事實上少數民族和主體民族在獲得效率的規則和起點并不平等的情況下，少數民族應該享有適當的優惠政策，以補償其獲得“效率”的“公平”。目前國內所謂“第二代民族政策”的討論，一定程度也是反映了經濟體制轉軌帶來的新問題和新思考。（黃行，2014）

以國家語言社會生活為例，我國絕大多數經濟社會、科學技術方面的知識信息是靠漢語文產生、傳播和運用的，因此社會交際效率最高的語言工具無疑是國家通用語言文字，少數民族語文處于絕對的弱勢和劣勢。而信息技術、互聯網等現代通信技術的發展，又進一步加大了漢語文和民族語文之間的差距，因此一些少數民族語言文字的使用人口越來越少，使用功能越來越弱，有些甚至趨于瀕危。

在這個意義上，少數民族在語言社會生活領域面臨著兩個主要的問題，一方面少數民族需要盡快掌握和普及國家通用語言文字，以在市場機制體制下平等地獲得諸如經濟收入、接受教育、就業機會、社會保障、衛生保健、居住條件、公共文化服務等與“社會效率”有關的語言權利；另一方面，少數民族也應依法享有和行使各項國家制定的傾斜性民族語言政策，以使少數民族在民族區域自治、母語文化傳承和語言群體認同等方面獲得與“社會公平”有關的語言權利。（黃行，2014）因此當前“使用發展少數民族語言文字的權力”的政策兼有《憲法》《民族區域自治法》等賦予的民族自治地方語言文字的自治權力，和在市場機制體制下少數民族平等地獲得與語言有關的“社會效率”的優惠政策的雙重含義。

在新的市場體制下，既定民族語言法律法規與現行行政規劃之間的矛盾沖突日漸凸顯，主要表現為語言法律法規更多是體現民族語言在“民族區域自治制度”中的民族自治權力，而語言行政規劃則更多強調國家通用語言在加快民族地區社會經濟發展中的作用。

從縱向發展看，我國日益成熟和普及的市場經濟機制，要求作為語言社會交際效率最高的國家通用語言必須在民族地區大力推廣普及。從橫向比較看，世界發達國家和地區通用語言文字的推廣和普及工作早在其工業化和現代化的進程中已基本完成，而在我國漢語方言地區和少數民族地區的國家通用語言文字普及程度還遠遠達不到一個現代化國家應有的水平，因此推廣國家通用語言文字仍是一項長期的工作和任務。根據《國家中長期語言文字事業改革和發展規劃綱要（2012—2020年）》的要求，到2020年，少數民族雙語教師達到國家通用語言文字教學要求，完成義務教育的少數民族學生能夠熟練掌握國家通用語言文字。（教育部國家語委，2012）因此可以認為，在當前國家通用語言普及程度還較低的廣大少數民族地區，推廣國家通用語言應被放到最重要的語言規劃地位。

民族語言政策法規與行政規劃之間沖突的另一個原因是國家語文工作部門的體制機制問題。眾所周知，我國民族語言工作的常規管理由國家和地方的民委系統負責，如國家民委民族教育科技司管理民族語文的職責是“承擔少數民族語言文字及翻譯的有關管理工作，參與協調雙語教育工作”；而教育部國家語委則負責“擬定國家語言文字工作的方針、政策；編制語言文字工作中長期規劃；制定漢語和少數民族語言文字的規范和標準并組織協調監督檢查；指導推廣普通話工作”，教育部國家語委還兼管“組織制定少數民族語言文字規范標準，指導少數民族語言文字信息處理的研究與應用”的職責。這種國家語文工作部門的分工體制機制，形成負責“推廣國家通用語言文字”的教育部國家語委和負責管理“使用和發展少數民族語言文字”的國家民委，在各自分管的語言文字政策法規和行政規劃領域各司其職、各行其政的局面，致使民族地區原本統一的語言社會生活因政府部門之間不同的職能分工被人為地分隔，部門之間缺乏協調一致的政策法規和行政管理。例如國家民委《少數民族事業“十二五”規劃》和教育部國家語委《國家中長期語言文字事業改革和發展規劃綱要》中涉及民族地區語言工作事業的規劃目標存在較明顯的差別，這顯然不利于有效規劃和指導民族地區語言文字社會生活的正常發展。

參考文獻

《青海日報》特約評論員  2012  樹立正確的是非觀，《青海日報》3月30日。

國家民委文化宣傳司  2006  《民族語文政策法規匯編》，民族出版社。

國務院辦公廳  2012  《少數民族事業“十二五”規劃》。

國務院新聞辦  2005  《中國的民族區域自治》白皮書。

胡鞍鋼、胡聯合  2011  第二代民族政策：促進民族交融一體和繁榮一體，《新疆師范大學學報》第5期。

黃  行  2010  國家通用語言與少數民族語言法律法規的比較述評，《語言文字應用》第3期。

黃  行  2014  當前我國少數民族語言政策解讀，《中國社會語言學》第1期。

黃  行  2014  科學保護語言與國際化標準，《民族翻譯》第2期。

黃  鑄  2012  何為“第二代民族政策”，《中央民族大學學報》第3期。

教育部國家語委  2012  《國家中長期語言文字事業改革和發展規劃綱要（2012—2020年）》，教語用〔2012〕1號文件。

Abstract  The political and legal basis of the national policy is Regional Autonomy for Ethnic Minorities, while the ethnic language policy is based on the Law of National Regional Autonomy.

Some scholars, in recent years, have proposed the theory of “the Second Generation National Ethnic Policy”, which is aimed to weaken ethnic consciousness and the concept of 56 ethnicgroups, thus to promote the integration of Chinese national identity. In the study of minority languages, though “the second generation of ethnic language policy” has not been put forward, the current language policy has shown the parallel tendency, which is by promoting the national common language in ethnic areas, an effort is made to “strengthen the consciousness of Chinese national identity”. This paper intends to make an analysis of the changes in language policy from the perspective of economic and administrative mechanism.

Keywords  The Second Generation National Ethnic Policy; Ethnic Language Policy; economic and administrative mechanism

（黃  行  中國社會科學院民族學與人類學研究所）