一　重建初期的理論與實踐

內戰期間重建問題的出現

有關重建的問題自內戰一開始就出現了，但并沒有得到林肯和共和黨人的重視。在戰爭初期，林肯強調，南部各州退出聯邦、組成南部邦聯的行動違反了聯邦憲法，威脅了聯邦的生存，聯邦政府有權對其進行鎮壓，以恢復原來的憲政秩序。重建被看成是內戰事務的一部分，并不是一個特殊的或另外的政治過程。在1861年7月致國會的特別咨文中，林肯陳述了聯邦政府進行戰爭的憲政理由。他說，聯邦憲法明確規定了聯邦政府有責任保證聯邦內各州必須實行共和政府的形式，所以，當一個州退出聯邦時，“它也就放棄了共和政體”，這時總統“將不無遺憾地行使（憲法賦予他的）戰爭權力來保衛聯邦政府”。林肯強調，他舉兵討伐南部邦聯的憲法權力來自憲法的第四條第四款（“保證共和政體”條款），即聯邦政府將保證聯邦內各州實行“共和政體”。[337]根據這一原則，當1862年10月聯邦軍隊深入到田納西、阿肯色和路易斯安那等州后，林肯立即發布命令，組建軍事法庭和臨時政府，并任命了軍事總督來負責處理占領區的政治和法律事務。[338]

啟用“共和政體”條款來進行內戰和重建十分必要。事實上，在內戰和重建期間，這一條款成為聯邦政府重建南部州政府權力來源的主要憲法根據。從這一時期國會辯論和行政部門發布的文獻中可以看出，無論是總統還是國會主導重建，兩者都是依據這一條款來制定或支持自己的重建政策的。但“共和政體”條款的使用也帶來不少憲政上的難題。首先是“共和政體”的定義問題。1787年費城制憲會議使用“共和政體”這一概念時，主要是指美國聯邦和各州的政府形式應體現“人民主權”的原則，以區別于當時歐洲大陸的君主制或貴族制式的政府。但是，“共和政體”的具體內容是什么，應包括哪些具體的形式，憲法并沒有詳細說明和列舉。此外，憲法中的“共和政體”條款包含了這樣一種原意，即聯邦內各州在政治體制上必須是統一的共和形式的政府，一旦州出現了“非共和式”的政府形式，聯邦政府將有權予以改正。但如何予以改正，由誰來主持和指揮這個改正的過程，憲法也未作出詳細說明。林肯在1861年的咨文中，把憲法賦予的戰爭指揮權與“共和政體”條款的權力聯系在一起，理所當然地將負責重建的權力劃歸為總統戰爭指揮權的一種或戰爭權的延伸。

但是，隨著戰事的發展，尤其是奴隸的解放，重建的目標和內容開始變得復雜起來，應該由誰來主持重建的爭論也開始出現，并成為十分敏感的問題。這里，有必要簡單介紹一下內戰和重建初期聯邦內部政治力量的分布情況。自1856年起，共和黨與民主黨兩黨對峙，取代了民主黨獨霸政壇的局面，開始了美國政治史上的新一輪兩黨制。1860—1861年間的一系列事件——共和黨贏得總統選舉、民主黨的分裂、南部退出聯邦和內戰的爆發——使剛剛出現的新的兩黨制的有效性中斷。內戰期間，南部邦聯完全為區域政治訴求所主導，黨派政治徹底喪失了作用，也沒有活動的空間。與此同時，北部各州均為共和黨控制，聯邦政府也因南部的退出而成為北部共和黨人的天下。與南部不同的是，北部的民主黨人并沒有完全銷聲匿跡，他們在譴責南部退出聯邦并表示效忠聯邦的同時，并未放棄反對黨的地位。但他們的勢力單薄，不可能對共和黨人形成任何有威脅性的挑戰。所以，內戰和早期重建時期，聯邦政治基本上是共和黨一黨的天下。這也是重建政治的一個主要特點。

表5.1內戰和重建時期國會共和黨與民主黨的力量對比

資料來源：Congressional Quarterly's Guide to U.S.Elections，3rd ed.（Washing-ton,D.C.：Congressional Quarterly,Inc.，1994），Appendix，1344.

共和黨人對重建性質與進程的不同認知

但是，共和黨并不是一個內部團結統一的黨。如本書第四章所述，共和黨是由不同的北部政治派別組成，這些派別之所以能夠在19世紀中葉聯合起來，是因為它們都共同反對南部奴隸制向聯邦領土的擴張和蔓延。這些黨派在反對奴隸制擴張的同時，又帶有各自的政治訴求，只是因為奴隸制問題變成了聯邦政治的核心問題，反對奴隸制擴張才在這些黨派的政治綱領中上升成為首要目標。從某種意義上說，這些黨派希望利用反對南部奴隸制的擴張這場運動來實現它們原有的其他政治目的。正是在這樣的情形下，反對奴隸制無止境地向聯邦領土蔓延，強調勞動者的自身擁有，主張尊重和保護所有人的基本人權，便成為北部共和黨內各派共同認同的政治原則。如歷史學家埃里克·方納所論證的，這種以強調“自由領土”（free soil）、“自由勞動”（free labor）和“自由人”（free men）為核心的原則也就成為內戰前共和黨的意識形態基礎。[339]

然而，這個共同的意識形態并沒有消除不同派別共和黨人之間原有的政治訴求上的差別，也沒有消除黨內各派對其他一些重要問題——包括對黑人的態度、聯邦制的本質和未來美國政治走向——認知上的不同。與此同時，內戰從一場保衛聯邦統一的戰爭轉化成了一場事實上的全國性的奴隸解放運動，這種意想不到的發展迫使共和黨人對戰前的意識形態和政治觀念進行調整和修訂，以前停留在字面上的種族間的“自由”與“平等”、以及“共和政體”等概念因為戰爭和奴隸的解放成為了必須面對的挑戰，這種情形要求掌握聯邦權力的共和黨人提出比戰前那些空泛的口號更為具體可行的政策。但由于共和黨內存在不同的派別，各派對于重建的性質和方法持有不同的看法或理論。這些不同的理論反映出共和黨內不同的派別在一系列重要問題上存在著很大的分歧。這些問題包括內戰的意義、“共和政體”概念的內涵、新舊美國憲政體制的區別以及重建的意義。在重建過程中，許多圍繞重建政策的辯論往往不是在共和黨人與民主黨人之間進行，而是在共和黨人內部進行，這可謂重建政治的另一個重要特點。

共和黨內對重建的不同理論大致可分為下列三種。第一種理論認為，重建基本上應該是一個恢復戰前聯邦憲政秩序的過程，即一個“復原”（restoration）的過程，不存在“重建”（reconstruction）的問題。持這種觀點的人認為，根據從前聯邦黨人的聯邦制理論，聯邦是不可以分解的，既然如此，那么南部退出聯邦的行為雖然違憲，但是無效的，所以，參加了南部邦聯的各州在憲法意義上仍是美利堅聯邦的成員；內戰結束后，這些州可以自動回到聯邦，按原有的方式恢復州政府，不必受到什么特別附加的條件限制，國會能要求它們做的最多只是新的州政府官員宣誓效忠聯邦政府而已，國會無權剝奪這些州固有的管理本州內部事務的權力，包括對于奴隸制的處理、黑人地位和權利的界定、州政府的組成、公民選舉權的規定等。鼓吹這種理論的是北部的民主黨人、共和黨和聯邦政府內的保守派。他們把內戰看成是一個不幸的事件，希望盡快恢復各州的自主權，及早化解南北恩怨。他們要求聯邦政府嚴守戰前聯邦制的權力界限，不得侵犯州的主權。這種理論貌似合乎邏輯，在共和黨的保守派中很有影響，但它無視黑人解放的現實，對奴隸制問題沒有提出有效和永久性的解決方案，顯然不可能為大部分共和黨人接受。

第二種重建理論認為，盡管南部各州退出聯邦的行為不為憲法所承認，但由于它們公然訴諸武力反叛聯邦，已經喪失了共和形式的政府，也暫時地失去了作為聯邦成員的資格和一切應有的權利，在法律地位上被降格成了未建州的聯邦領土，屬于聯邦政府管轄，但還不具備州的資格，不能享有州的特權。在這種情況下，這些州的地位與其他的聯邦領土一樣，需由該州人民重新組織新的州政府，制定新的州憲法，按照憲法程序，向國會申請加入聯邦，經國會批準后，才能成為聯邦的成員。在被接納進聯邦之前，聯邦政府有權對這些州進行管理，以保證其產生出共和形式的政府。與第一種保守的重建理論相比，這種理論強調聯邦政府對州原有的部分權力的干涉，如要求各州必須宣布永久地放棄奴隸制，要求參加新政府的人宣誓永遠效忠聯邦，只要做到了這兩點，這些州便可按原來的程序恢復或建立州政府。除邦聯的高級官員外，其他參加過邦聯政府和軍隊的南部人只要重新宣誓效忠聯邦并得到聯邦總統的赦免（pardon），即可參加各州政府的重建，而州內其他一切事務將由各州自行處理。顯然，這種理論的主要目的是廢除奴隸制，保證聯邦永遠不會再因此而發生內戰，它并不要求改變原有的聯邦制結構和權力劃分。這種理論是大部分共和黨人的共識。但不同權力部門的共和黨人在實施方法上又存在區別。例如，總統部門強調，重建應由聯邦政府的行政部門（即總統）來主持進行。各州重建的廣度和深度、重建的具體政策和步驟以及各州是否達到了回歸聯邦的標準，均由總統來判斷和決定。這正是林肯和他的繼任者安德魯·約翰遜在1863—1866年的所謂“總統重建”（即由總統領導的重建）時期的主要理論依據，也深為相當一部分溫和派共和黨人所贊同（應該指出的是，林肯與約翰遜對于重建的思想和具體政策并不完全一致，這點將在后面展開討論）。

持第三種重建理論的共和黨人多為激進派共和黨人。他們同意第二種理論中的部分觀點，即原南部邦聯各州因退出聯邦并武裝反叛聯邦已失去聯邦成員的資格和地位，但他們認為，南部各州退出聯邦的行動是一種政治上和憲政上的“自殺”行為，退出聯邦等于自動中止了自己原來的憲法地位和權利，而后又被聯邦打敗，所以南部各州實際上處于戰敗方的地位，在這種情況下，聯邦與南部各州的關系就不再是“復原”，而必須是“重建”；而且重建必須進行得深入徹底，聯邦不僅要強行廢除南部各州的奴隸制，而且要徹底改變南部原有的政治基礎和政府結構。國會中的激進派共和黨人相信，南部是不會甘心失敗的，如果對南部奴隸主勢力采取姑息和寬容的政策，這些州在恢復州的憲法地位后，會卷土重來，通過國會政治的方式與北部再次較量，爭奪聯邦的領導權。為了防止這種情況發生，激進共和黨人主張在兩個方面重建南部政治。首先是打擊和消除舊的政治勢力，嚴懲那些領導反叛聯邦運動的南部上層政治人物，剝奪他們的政治權力；與此同時，由聯邦政府出面，從法律上承認前奴隸的自由地位，賦予他們與白人公民平等的公民權和政治權，并允許他們參加重建。激進共和黨人認為，只有將廣大的黑人變成擁有投票權的公民，并由黑人和擁護聯邦原則的南部白人組成南部各州的共和黨，建立起與原奴隸主勢力抗衡的新的南部政治力量，才可能保障南部各州的新政權掌握在忠于聯邦的人手中，從而也保證共和黨在聯邦政府中的領導權。他們認為，唯有如此，南部的政治才可以得到根本的改變，真正的共和政府才能得以產生，聯邦的安全才有長久的保障。

毫無疑問，激進共和黨人的重建理論帶有明顯的黨派利益色彩，他們顯然希望通過重建南部的政治將共和黨從一個局限于北部的區域黨變成一個真正的全國性政黨。但是，激進派的理論也帶有更高層次的政治和意識形態目標。他們的觀點至少表明，他們不再把重建看成是一個對舊憲政秩序進行修補的工作，而是一個重新定義“共和政體”的具體內容、改變和擴大美國民主的含義的過程，或者說，重建是一場社會革命。激進共和黨人的重建理論一開始并不為其他共和黨人所接受。盡管如此，國會共和黨人有一種共識，即重建的領導權應由總統和國會分享，而不應由總統單獨掌握。

總體來說，共和黨內部至少在兩個問題上存在分歧，其一是重建的性質，其二是重建的領導權。到底應讓南部各州恢復其本來的政治實體（包括恢復戰前執掌政權的那些人的權利等），還是應該對南部的政治進行改造（或要求其進行改造）？如果要改造，應在哪些方面進行？是有限度的改造還是徹底的改造？這些都成為重建政治的焦點問題。此外，應該由誰——國會、總統，還是南部各州自己——來決定重建的內容與程度？這些問題在憲法上都找不到準確的答案，加上重建的過程是一個政治過程，又涉及政黨政治和聯邦各部門間的權限問題，各種政治和法律因素交錯復雜，重建的任務十分困難和艱巨。

林肯主導下的總統重建

對于林肯來說，重建的領導權應掌握在總統手中，因為聯邦憲法中的戰爭權條款授權總統處理戰爭時期的憲政危機，而重建不過是解決戰爭后事的一種安排。而且憲法也規定總統有權對危害聯邦的犯罪行為發布緩刑和大赦令（憲法第二條第二款），所以，重建是行政部門的事務，可由總統單獨負責完成，無須國會插手。1863年12月8日，林肯不等國會有機會采取任何行動，便頒布了一個《大赦和重建文告》，其中宣布，除高級邦聯官員外，所有南部人要宣誓效忠聯邦和聯邦憲法，宣誓支持奴隸解放的政策，在完成這些宣誓之后，他們將得到總統的赦免，不會因為反叛聯邦而受到聯邦的起訴和懲罰，他們的財產權（除擁有奴隸之外）將得到“完全的恢復”；當任何一個前邦聯州宣誓效忠聯邦的選民人數達到1860年總統選舉中（即內戰爆發前）該州選民總數的10%時，該州便可組織新的“共和政體”式的州政府，新建州政府必須無條件地支持聯邦政府解放黑奴的政策和法律，并為黑人提供接受教育的機會。南部任何州在滿足上列條件后，總統可宣布該州重建結束，該州在聯邦國會的代表權應該得到恢復。這就是林肯的“十分之一”重建計劃（The 10 Percent Plan）的主要內容。[340]

此刻，林肯重建計劃的意圖在于迅速從政治上瓦解還在與聯邦作戰的邦聯，他的前提條件是南部對聯邦的效忠和對奴隸解放的支持，這與他的《解放宣言》的精神是一致的。林肯決心不容許奴隸制再發生，因為那將是對黑人的“一種殘酷的和令人震驚的失信”。[341]但是，林肯顯然在當時沒有考慮到聯邦政府應制定廣泛的保護黑人權利的措施，他將這種保護的工作交由州去處理。他也未考慮給予黑人選舉權的問題，認為那也是屬于州的權力范圍，聯邦政府無權干預。林肯認為，黑人在各州的地位如何確定、他們是否應被賦予選舉權，應由各州的新政府來決定。林肯也將國會排除在重建決策的過程之外，他之所以啟用赦免權條款，目的就是為了避免重建問題落入利益交錯復雜的國會手中，給重建帶來不必要的干擾。

在林肯重建方案的指導下，聯邦軍隊在已占領的邦聯各州建立了臨時政府，由林肯任命的軍事州長簽署和批準效忠聯邦的宣誓證書。被赦免的南部人和南部的聯邦支持者（Unionists）開始選出代表，通過新的州憲法。內戰結束前，包括田納西、阿肯色、路易斯安那和弗吉尼亞在內的四個前邦聯州按照林肯的重建計劃，完成了新的州政府的組建，向國會申請重回聯邦。林肯希望國會能迅速接受這些州的回歸申請，從而為其他州的重建樹立一個模式。

國會對林肯重建政策的修正

對于總統重建的計劃，國會內的共和黨人持不同的看法。激進派（即持上述第三種理論的人）不贊成林肯重建計劃的關鍵內容。他們認為林肯將黑人的權利和地位完全交由各州的白人政府去處理是不明智的，更令他們擔心的是，如果讓南部各州輕而易舉地返回聯邦，這些州有可能再次利用國會的論壇，將戰前的州權至上的政治理論和實踐重新演繹一遍，奪回失去的聯邦領導權。因此，他們主張對南部回歸聯邦提出更為嚴厲的條件。激進派雖然講得極有道理，但他們畢竟是國會中的少數派。國會共和黨人的大多數是溫和派，他們是國會的主流力量。溫和派雖然支持總統重建的思想和計劃，但他們認為重建是關系到未來聯邦命運的大事，國會至少應該分享一部分領導權；同時他們也有限地采納一些激進派的意見，認為聯邦政府至少要對南部各州的黑人提供一些必要的保護。在這種指導思想下，從重建一開始，國會一直尋機通過立法機制對總統重建的方案進行補充和修正。

從1863年年底開始，國會共和黨人便開始討論重建的程序和要求。1864年7月，國會通過了“韋德—戴維斯重建法案”（Wade-Davis Reconstruction Bill），該法案原則上同意林肯提出的由戰前白人選民為新政府的選民基礎的計劃，但要求將林肯提出的10%的選民人數提高到至少50%以上，也就是說，南部各州在組建新的政府之前，要有大多數選民宣誓效忠聯邦，并只準那些通過以“鐵誓”保證絕對效忠聯邦的人才能參加新的州政府的組成。該案同時要求各州在新的州憲法中廢除奴隸制，取消南部邦聯的一切債務，剝奪前南部邦聯文武官員的政治權利，并保證州內所有人的自由。同時還命令聯邦法院發出人身保護令將非法拘留的黑人勞工釋放，并把任何捕捉和劫持黑人的行動定為聯邦罪。與林肯1863年的重建計劃相比，韋德—戴維斯法案對南部回歸聯邦提出了更為嚴厲和具體的要求，并提出了要對黑人提供一定的保護。但是，這項法案仍將黑人的權益問題留給南部各州去管理，并且也沒有考慮將黑人納入到重建的政治進程中來，沒有要求各州賦予黑人以投票權。[342]事實上，激進共和黨人是希望在韋德—戴維斯法案中加入黑人選舉權的條款的，激進共和黨人疾呼，既然聯邦已解放了黑人，就應該給他們平等的公民權和政治權，否則他們的自由是沒有保障的。他們提出至少應該讓參加了內戰的黑人士兵參加各州新政府的組建，但國會中大部分共和黨人對此呼吁無動于衷，堅持認為對于公民基本權利和政治權利的處理是州的權力，聯邦政府無權插手。

盡管韋德—戴維斯法案并不十分激進，林肯仍將其看成是國會在重建問題上的不必要的插手，以“擱置否決”（即在接到法案的10天有效期內不予簽署，讓其法定效力逾期自動失效）的方式否決了此案。林肯否決的理由是該項法案中的要求與總統重建的計劃有出入，如實施的話將影響已經完成重建的州的政府組成。[343]林肯的否決激怒了國會的激進共和黨人，他們決定抵制林肯的重建計劃，拒絕接受路易斯安那州要求恢復國會代表權的申請。總統與國會針對重建問題開始出現對峙，南部回歸受阻。

雖然林肯希望自己掌握重建的政策，但他希望國會至少通過一個新的憲法修正案，將解放奴隸的原則寫進憲法，一勞永逸地廢除奴隸制。這是林肯與國會在重建政策上陷入僵局后唯一可以達成共識的方面。激進共和黨人企圖利用國會討論憲法修正案的時機將聯邦對于黑人的全面保護和平等權利的條款寫進憲法修正案，但溫和派共和黨人對此表示反對。他們擔心，由聯邦政府將保護黑人的條件強加于各州，會引起南部的激烈反彈，同時也會促使北部的保守勢力借機發難。更重要的是，大部分共和黨人此時并不贊成大幅度地修改原來的憲政秩序。國會最終拒絕在廢除奴隸制時考慮黑人的地位和權力問題。

第十三條憲法修正案的制定

1865年1月，國會通過了第十三條憲法修正案。該修正案包含兩條內容，第一條宣布在美國及其所管轄的領土上永遠地廢除奴隸制，第二條宣布國會將有權以“適當的立法”（appropriate legislation）來實施這條憲法修正案。第十三條憲法修正案通過后，國會立即要求前邦聯各州必須在批準這條修正案后才能得以重返聯邦，等于對南部回歸聯邦設置了一個硬性的、不容討價還價的前提條件。1865年12月，第十三條憲法修正案得到27個州的批準，正式生效。南部6個州（弗吉尼亞、南卡羅來納、北卡羅來納、佐治亞、阿拉巴馬、路易斯安那）是在聯邦政府的命令和壓力之下批準此修正案的，沒有它們的批準，第十三條修正案不可能在這樣短的時間內得以生效，成為聯邦憲法的一部分。

第十三條憲法修正案在美國憲法史上的意義不可低估。它以聯邦憲法的名義明確禁止了在北美存在了250年之久的奴隸制，徹底否定了地方或州的奴隸制法律的合法性，取消了州政府在這個問題上的固有司法權。這是一個姍姍來遲的憲法革命，但也是一個前所未有的憲法革命。以聯邦憲法名義宣布禁止實行奴隸制，將決定奴隸制命運的權力從州權變成了聯邦權，結束了州與聯邦在這個問題上的爭論。

從兩個方面看，這項修正案都革命性地擴展了聯邦政府的權力。在意識形態意義上，通過廢除奴隸制，第十三條修正案將《獨立宣言》中宣示的人人生而平等的原則以憲法形式固定下來，廢除原憲法對奴隸制的默認和保護，給原來那種近乎于機械性的憲政設計加入了明顯的政治價值和道德原則，為聯邦政府制定重建時期的政策奠定了理論基礎。在機制上，第十三條修正案為國會建立后來第十四、十五條修正案作了必須和重要的法律鋪墊。它從憲法上承認了已經存在的廢奴事實，將林肯的《解放宣言》所宣示的廢奴原則推廣到全國范圍內，使之成為一條具有最高性和永久性的憲法原則。該憲法修正案的第二款，即允許聯邦政府通過任何適當的立法來實施這條修正案，也是十分重要的，等于給了國會圍繞廢奴進行立法的巨大權力，而這些權力在原憲法中是不存在的（盡管原憲法規定國會有權通過一切“適當的和必要的”法律）。隨后的第十四、十五條憲法修正案都將附有相同的實施條款，這種安排是重建時期聯邦政府行使新增權力的憲法根據。

在第十三條憲法修正案批準前，林肯開始意識到僅僅廢除奴隸制顯然是不夠的，他希望各州應對黑人提供保護和給予平等權利，他甚至私下寫信給路易斯安那州的軍事州長，建議該州在組建新州政府時，將選舉權賦予那些參加過保衛聯邦戰斗的黑人士兵和有文化的黑人，“因為他們可能會在關鍵的時刻幫助保衛自由的成果”。[344]但是，林肯不希望聯邦政府來承擔這種責任，他也不希望徹底改變南部的政治和社會秩序。國會內的大部分共和黨人，包括激進派，都希望林肯能夠作出一些讓步，接受國會的重建計劃。但是，林肯還沒有來得及有進一步的行動和表態，便于1865年4月14日在華盛頓的福特劇院遭到南部極端分子約翰·威爾克斯·布思的刺殺，次日身亡。