- 原則與妥協(xié)：美國憲法的精神與實踐(增訂版)
- 王希
- 14387字
- 2019-12-06 19:08:10
一 政黨體制的形成與合法化
殖民地時期黨派政治的遺產(chǎn)
自殖民地時期起，黨派活動就是美國政治文化的重要內(nèi)容。需要說明的是，早期的美國政黨政治與現(xiàn)代意義上的美國政黨政治有很大的差別，雖然兩者有相似和相通之處。同時還應說明的是，美國歷史上的政黨與20世紀的列寧主義式革命政黨在組織和功能上有著天壤之別。列寧主義式政黨是改造舊體制的先鋒隊組織，信奉特定的意識形態(tài)和政治理論，追求宏偉廣大的歷史性目標，實行嚴格有效的黨內(nèi)紀律，要求黨員對黨抱有無條件的忠誠，并在必要時為了黨的理想和原則犧牲個人和局部利益。而美國歷史上的政黨，除了在內(nèi)戰(zhàn)時期外，基本上是一種為了實行某種特定的、具體的政治目標或爭取實施某項現(xiàn)實的政策而組成的政治利益集團或派別，它們并不有意識地和主動地承擔久遠宏偉的歷史重任，并不要求挑戰(zhàn)憲法的基本原則或?qū)で笸品瓚椃ǎm然不同的政黨會對憲法的原則做出不同的解釋），也并不企圖代表全社會的利益。美國的政黨不是靠意識形態(tài)來吸引和激勵成員，也無需用鐵的紀律來要求成員的忠誠。它們是一種因利益——尤其是經(jīng)濟利益、政治利益和社會利益——而組合的政治派別。這種特點在聯(lián)邦憲法實施的早期尤其明顯。
實際上，在18世紀大西洋兩岸的政治語言中，“黨”（party）和“派”（faction）兩字是通用的，語義相近，差別甚微。兩者都是指為了某種利益而組合的政治團體或群體。“光榮革命”之后，黨派政治也成為英國議會政治的一種當然特征，曾在18世紀早期遭致英國政論家們的嚴厲抨擊。對于英國政治評論家博林布羅克（Bolingbroke）來說，“黨”和“派”的區(qū)別是：“黨是一種政治邪惡，而派則是邪惡之邪惡。”[169]
殖民地時期的黨派多是因經(jīng)濟利益、宗教信仰和地域環(huán)境的差異而起。當時雖然派系眾多，矛盾復雜，但卻從未出現(xiàn)過有綱領、有組織、跨區(qū)域的政黨組織。如第二章所提到的，制憲會議期間，麥迪遜和漢密爾頓等人對黨派別活動及其可能帶來的惡果十分警惕，他們之所以如此注重聯(lián)邦政府權力的分立和制衡，其目的就是為了防止某一政治利益集團壟斷政治。麥迪遜在制憲會議上指出，各種各樣的利益派別——窮人與富人，不同政客的追隨者，不同的宗教派別等——早已在美國存在，這些派別在立憲后還會繼續(xù)存在，正因為如此，“我們必須引入鉗制機制，為多數(shù)利益集團（可能）對政策制定的壟斷設置障礙”。[170]漢密爾頓則將州本身看成是政治派別的一種。在他看來，邦聯(lián)的失敗應歸咎于以州為基礎的派別政治，一個州因某項措施不符合自己的利益，就動用否決權，從而毀掉其他州人民的幸福和自由，這種做法猶如一種變相的“暴政”。他認為，在一個憲法或代議政府體制下，政治的參與者經(jīng)常變化，國家的發(fā)展難以形成長期和集中的發(fā)展目標，只有建立起有權威的中央政府，才能有力防止利益集團代言人對權力的篡奪，遏制派別的泛濫，打擊社會的叛亂。[171]
正如歷史學家理查德·霍夫斯塔特（Richard Hofstadter）所言：在制憲會議上，麥迪遜等人對黨派政治已有防備之心；他們力圖建立起一個“能制約黨派的憲法政府”（a constitutional government that would check and control parties），而竭力避免建立“一個憲法（名義）下的政黨政府”（a party system under a constitution）。[172]這兩種制度的關鍵區(qū)別在于：前者是憲法制約政黨，后者是政黨控制憲法。換言之，麥迪遜和漢密爾頓希望利用新的聯(lián)邦憲政機制分散和削弱黨派活動的力量，使派別利益難以輕而易舉地集中和串通起來，控制聯(lián)邦政府，將聯(lián)邦政府變?yōu)閱渭兊膱?zhí)行黨派意志的工具。他們希望通過憲政機制限制黨派的發(fā)生和發(fā)展，使憲政原則成為所有黨派活動不能逾越的原則。但麥迪遜和漢密爾頓都沒有料到，在聯(lián)邦政府剛剛建立后幾年內(nèi)，有組織的政黨就會隨之出現(xiàn)，并且迅速滲透到聯(lián)邦政府的各部門中，為政府的決策帶來干擾。他們更沒有想到，他們自己會成為新生政黨的領袖人物，并學會利用反對黨作為工具去爭取政治競選的成果和解釋憲政原則。
漢密爾頓與杰斐遜的爭論與黨派政治的起源
聯(lián)邦政府中的政黨活動起源于華盛頓政府時期。1789年，華盛頓就職擔任美國首任總統(tǒng)的時候，把內(nèi)閣中兩個最重要的職位——財政部長和國務卿——分別交給漢密爾頓和杰斐遜來擔任。兩人對美國獨立和創(chuàng)建都有過卓著的貢獻，且都才華過人，深得華盛頓的信任和欣賞。漢密爾頓來自紐約，當時年僅34歲。他出身清寒，靠自己的奮斗進入紐約的國王學院（King's College，即后來的哥倫比亞大學），后又成為律師，與紐約市的豪門家族結緣，是一個名副其實的自我造就的美洲貴族。獨立戰(zhàn)爭期間，他擔任過華盛頓的助手，后來又出任過邦聯(lián)國會的議員和邦聯(lián)政府的稅收官。在費城制憲會議上，他與麥迪遜一起，竭力主張建立中央集權型的聯(lián)邦政府，后來又在紐約為憲法的批準而奔走，寫下了數(shù)十篇關于聯(lián)邦憲法的經(jīng)典文章，為聯(lián)邦立憲立下了汗馬功勞。杰斐遜比漢密爾頓年長12歲，經(jīng)歷豐富傲人。他是大陸會議的代表，更是《獨立宣言》的主要起草人。他出生于富裕家庭，博學多才，精通多種語言，從政之余，還親手設計了弗吉尼亞大學。雖同為美國革命的領袖人物，漢密爾頓和杰斐遜對美國聯(lián)邦的性質(zhì)和發(fā)展前景卻有著十分不同的認知。他們對聯(lián)邦憲法的性質(zhì)和功能也有不同的定義。兩人關于美國憲法性質(zhì)的爭論將忠實地伴隨未來兩個世紀里美國憲政發(fā)展的歷程。
漢密爾頓不僅是一個聯(lián)邦黨人，而且是一個激進的聯(lián)邦黨人。他預測：未來的美國是一個多元化的經(jīng)濟體，農(nóng)業(yè)、工業(yè)和商業(yè)經(jīng)濟并存，并相互支持；而商業(yè)和工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展可能是美國發(fā)展壯大的最大希望所在；所以他主張在美國建立起一個強大的中央集權的聯(lián)邦政府，由這個政府來建立一個良好有效的經(jīng)濟秩序，鼓勵和輔助資本主義經(jīng)濟的發(fā)展。漢密爾頓對平民政治和“泛民主”式的政治體制十分反感，這點在制憲會議的辯論上充分表現(xiàn)出來。他認為，絕對意義上的社會平等是天方夜譚，政治最終還是必須由精英階層來領導和控制，共和社會絕不意味著所有社會成員在地位和財產(chǎn)占有方面的絕對平等，也絕不意味著所有的社會成員對政治會抱有同樣的興趣和同等的責任感。
杰斐遜對未來美國的期望則不同。他認為：美國應該始終是一個以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟（尤其是獨立的小農(nóng)經(jīng)濟）為基礎的國度。他對漢密爾頓鼓吹發(fā)展制造業(yè)和商業(yè)十分反感，認為工業(yè)社會除了制造出擁擠嘈雜的城市之外，還會造成財富享有和分配上的極度不均，其結果是大有產(chǎn)者不僅在經(jīng)濟上可以剝削窮人，而且在政治上也可任意操縱后者。對于杰斐遜來說，獨立自主的小農(nóng)經(jīng)濟是共和政治的最好基礎，因為獨立的自耕農(nóng)擁有自己的土地，能夠支配自己的時間、資源和勞動成果，只有這樣的人才算得上是獨立的人，而唯有享有經(jīng)濟上獨立自主的人才可能成為有道德的和誠實的人，只有他們對政治的參與才可能保障共和政治的純潔，才能使人們領悟和感受到共和思想的真諦。杰斐遜因而主張，在新的憲政體制下，人民應該得到盡量多的自由和自主的空間，政府的權力必須受到嚴格的限制。
杰斐遜的思想同時繼承了歐洲啟蒙運動的憲政理念和洛克的自然法理論的傳統(tǒng)，他提出的經(jīng)濟上的自食其力與政治上的獨立自主呈相互對應關系的理論，以及他對自由勞動（free labor）價值的重視，構成了后來在19世紀中葉出現(xiàn)的以反對奴隸制擴張為目標的共和黨人的思想源泉。漢密爾頓和杰斐遜對憲法的功能也存在不同的認知。漢密爾頓認為憲法應該成為一種執(zhí)行政府意志的工具，杰斐遜則認為憲法應該是一種限制政府意志和權力的機制。[173]
漢密爾頓提倡集權中央政府并不完全因為他信奉精英政治，他的主張也出于對現(xiàn)實的政治需要的考慮。他從邦聯(lián)政府的實踐中得出結論：一個軟弱無能的中央政府不能保證聯(lián)邦的政治穩(wěn)定，放任派別集團的發(fā)展，則會引起跨州利益集團的產(chǎn)生，從而導致聯(lián)邦政治的全面失序。為了防止這種情況出現(xiàn)，他主張采取一系列措施來增強聯(lián)邦政府的實際能力，包括建立強大的聯(lián)邦軍隊（以便與各州的民兵力量相抗衡）；由聯(lián)邦政府接管和繼承各州在獨立戰(zhàn)爭時期欠下的一切公共債務，從而擁有巨大的財政權力；建立一個由國會監(jiān)管的合眾國銀行，負責全國貨幣流通的管理；建立健康的和全國性的稅收與信用制度；大力鼓勵和扶持制造業(yè)的發(fā)展；實行開放性的移民政策，為美國的發(fā)展提供人力資源。在所有這些主張中，漢密爾頓最為關心的是建立一個有效的聯(lián)邦銀行體制，他認為政府的無能本身就是一種“犯罪”，一個“軟弱無能的政府”不能“推動公共福利”，因而將失去人民對它的尊重。[174]
漢密爾頓的合眾國銀行計劃的構想是，銀行由聯(lián)邦政府出面建立，由聯(lián)邦政府和私人投資者共同提供啟動資金，然后合眾國銀行發(fā)行股票，用來支付革命時期各州發(fā)行的債券，從而收回留在民眾手中的債券，促進經(jīng)濟開發(fā)；同時聯(lián)邦政府應向各州和人民征稅，對所有進口貨物征收進口稅，稅收得來的資金將存入合眾國銀行，再由銀行借錢出來資助商人和種植園業(yè)主發(fā)展經(jīng)濟。漢密爾頓計劃的核心是建立一個由有產(chǎn)商業(yè)階級支持的聯(lián)邦政府，通過聯(lián)邦政府的調(diào)節(jié)功能為上層的經(jīng)濟精英提供保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的機會和保障，從而期望后者對新生聯(lián)邦政府予以堅定的支持。在對外貿(mào)易政策方面，漢密爾頓提出聯(lián)邦政府應該實行高關稅制，以保護國內(nèi)制造業(yè)的發(fā)展，贏得制造業(yè)主和工商業(yè)主對政府的支持。除希望利用聯(lián)邦政府對財政控制建立起一個有實權的中央政府外，漢密爾頓的財政計劃自然也夾帶了基于地域的“私利”。他希望借此為紐約州的工商業(yè)發(fā)展提供較大的機會。回溯歷史，漢密爾頓的經(jīng)濟思想在當時有些“反潮流”，與亞當·斯密在1776年發(fā)表的《國富論》中提出的自由放任式資本主義經(jīng)濟思想是相對立的。難怪歷史學家理查德·莫里斯（Richard B.Morris）后來在評說漢密爾頓時要將他稱為一個“經(jīng)濟民族主義者”（或“經(jīng)濟國家主義者”[economic nationalist]）。[175]的確，漢密爾頓的經(jīng)濟思想不僅對19世紀中葉輝格黨人的“美國體系”經(jīng)濟發(fā)展計劃頗有影響，而且在某種意義上也可被視為20世紀30年代富蘭克林·羅斯福“新政”的思想先驅(qū)。
漢密爾頓的財政計劃遭到了來自南部的國會議員們和國務卿杰斐遜的強烈反對。在國會里領頭反對漢密爾頓財政計劃的是麥迪遜。麥迪遜與漢密爾頓在制憲時期曾經(jīng)是志同道合的戰(zhàn)友，此時兩人卻因意見分歧而分道揚鑣。麥迪遜反對的理由是：南部各州對革命時期的債務問題已作了妥善處理，唯獨新英格蘭地區(qū)仍然有大量的債務沒有得到解決；如果聯(lián)邦政府出面來承擔和支付一切債務，南部各州就會被賦予不合理的和額外的債務攤派。他認為，以聯(lián)邦政府的名義，要求南部各州為北部地區(qū)承擔償還債務的義務，等于侵犯南部各州的經(jīng)濟權益。麥迪遜以特有的政治敏感嗅到了漢密爾頓財政計劃背后隱藏的政治目的。作為制憲運動的領袖人物，他雖然繼續(xù)支持建立一個強大有力的聯(lián)邦政府，但同時也開始意識到州權不能隨意為聯(lián)邦政府所侵犯。麥迪遜希望在州權與中央集權之間找到一個平衡兩者的位置。作為行政部門的官員，漢密爾頓本人在國會辯論中沒有發(fā)言權。但為了保證國會接受他的財政計劃，他積極施展游說之術，網(wǎng)羅贊成或同情他的計劃的國會議員，讓他們成為自己在國會辯論中的代言人。漢密爾頓的做法開了國會游說的先例，也違反了立法和執(zhí)法權相互分立的憲政原則。然而，他的努力沒有白費。1791年2月，國會依憲法第一條第八款中關于國會有權通過一切“必要的和適當?shù)摹狈傻脑瓌t，通過了建立合眾國銀行的法案。
華盛頓在簽署國會通過的法案之前，為慎重起見，向內(nèi)閣成員征詢建立合眾國銀行的“合憲性”（constitutionality）的意見。杰斐遜立即對漢密爾頓的銀行計劃表示反對。在給華盛頓的意見書中，杰斐遜對聯(lián)邦憲法中規(guī)定的聯(lián)邦權力作了一種狹義的解釋。他強調(diào)：聯(lián)邦憲法第十條修正案對沒有明確讓與聯(lián)邦的州權予以了特別的保護，設立銀行屬于各州管理州內(nèi)商業(yè)事務的權力范圍，并未通過憲法明確讓與聯(lián)邦政府，應屬于第十條修正案所保護的州權。他指出，雖然憲法允許國會通過一切必要的和適當?shù)姆桑⒑媳妵y行并不在這類法律之列。杰斐遜尤其反對聯(lián)邦政府為了自己的“方便”而任意使用“必要的和適當?shù)摹边@一憲法原則。在他看來，濫用這一原則等于允許聯(lián)邦政府“吞食所有的（由人民交與的）議政權（delegated powers），從而將所有的權力縮減為一句話”，即允許聯(lián)邦政府處于一種權力不受約束的地位。杰斐遜認為，合眾國銀行一旦建立，聯(lián)邦政府將變成債主，而人民則可能受政府的剝削，這種做法是違背共和政府的基本精神的。他承認合眾國銀行可能為中央政府管理經(jīng)濟帶來許多便利，但他強調(diào)絕不能因為政府管理的便利而侵吞州的自治權。從表面上看，杰斐遜是在維護州權，實際上他真正反對的是建立一個以北部經(jīng)濟和商業(yè)利益為基礎的中央集權式的全國性經(jīng)濟體系。[176]
漢密爾頓對杰斐遜的意見進行了反駁。在給華盛頓的報告中，他援引聯(lián)邦憲法第一條第八款來捍衛(wèi)聯(lián)邦政府建立合眾國銀行的憲法權力。他認為：憲法不僅明確列舉了聯(lián)邦政府所擁有的許多具體的權力，也賦予了聯(lián)邦政府許多“隱含的或延伸的”（implied or resultant）權力，國會有權通過一切“必要的和適當?shù)摹钡姆删蛯儆谶@一類權力。那么，什么是“必要的”（權力）呢？漢密爾頓解釋道：所謂“必要的”（nec-essary）一詞，可以理解為是“需要的、被（形勢所）要求的、附屬（于主要權力）的、有用的或便利的”（needful,requisite,incidental,useful,or conducive to）的意思。換言之，“必要的”與“絕對的”和“不可沒有的”是同義詞和等位語。漢密爾頓強調(diào)說：一個法案是否能得到憲法的允許而被制定，不是看該法案是否必要或是否有用，因為那是一個仁者見仁、智者見智的問題；一個法案是否應該成為法律，應由該法案與其欲達到的目的之間的關系來決定，或者說，應該由法律作為手段欲達到的目的來決定。他說：“如果一個法案（企圖達到）的目的是在憲法權力規(guī)定的范圍以內(nèi)，法案又與這個目的有著非常清楚的聯(lián)系，法案的目的也不為憲法的任何一部分所禁止，那么，（追求）這種目的便可理所當然地被認為是在聯(lián)邦政府的權力范圍之內(nèi)。”[177]
漢密爾頓的這段陳述建立了一條原則：聯(lián)邦政府有權制定和實施為了到達某一目的的法律，只要目的不違憲，為實現(xiàn)這一目的而制定的法律也必然是合憲的。這條原則成為當時聯(lián)邦黨人信奉的憲政理論的基礎，在后來的憲政發(fā)展中將被廣泛地引用。漢密爾頓的“隱含權”（implied power）原則也將在1819年的麥卡洛訴馬里蘭案的判例中為聯(lián)邦最高法院首席大法官約翰·馬歇爾充分運用。華盛頓顯然為漢密爾頓的意見所說服，簽署了合眾國銀行法案，第一合眾國銀行（First Bank of the United States）得以建立。1791年7月4日，合眾國銀行發(fā)行股票，200萬元的股票在幾小時內(nèi)銷售一空。[178]
合眾國銀行風波未平，聯(lián)邦黨人的外交和外貿(mào)政策又遭到南部國會議員的反對。外交上，聯(lián)邦黨人奉行的是反法親英的政策。1792年，法國大革命進入激進階段，雅各賓派掌權后，實施了許多在聯(lián)邦黨人看來是過激的政策，這令聯(lián)邦黨人感到十分恐懼。他們視法國革命為暴民政治的樣本，要求華盛頓在當時的英法戰(zhàn)爭中宣布中立，不支持雅各賓政權。但杰斐遜卻說服華盛頓對法國革命產(chǎn)生的新政府予以承認。后來，因法國公使熱內(nèi)在美任職時從事與外交身份不相稱的政治活動，聯(lián)邦黨人指控他違反了美國憲法，要求法國將其召回。1795年，聯(lián)邦黨人約翰·杰伊受華盛頓派遣與英國進行談判，協(xié)商處理英國人撤離美國西部和美國在英占西印度群島的合法貿(mào)易的問題。在財政部長漢密爾頓的授意下，杰伊與英國人簽訂了條約，確立了英美兩國最惠國貿(mào)易的平等地位，但沒有要求英國賠償和歸還獨立戰(zhàn)爭時期被英國人帶走的南部奴隸。南部奴隸主對“杰伊條約”極為不滿，指責聯(lián)邦黨人為了滿足東北部商業(yè)資本的利益不惜犧牲南部農(nóng)業(yè)資本的利益。此外，對于聯(lián)邦黨人政府未能向西班牙施加壓力，以取得開發(fā)和使用密西西比河的權利，促進內(nèi)陸經(jīng)濟的發(fā)展，南部也是極為不滿。聯(lián)邦黨人政府的另一些做法也遭到了非議。1792年，國會宣布，當一州內(nèi)的反聯(lián)邦法活動超出了普通執(zhí)法部門和官員所能控制的范圍時，聯(lián)邦政府可動用民兵進行鎮(zhèn)壓。根據(jù)這一法律，1794年8月，當賓夕法尼亞州山民因反對政府征收威士忌稅而舉行有組織的武裝暴動時，華盛頓便立即動用了此項權力，調(diào)集賓州以及鄰近州的民兵對暴動的山民進行鎮(zhèn)壓。這種做法引起了一些反聯(lián)邦黨人的反感。
漢密爾頓和聯(lián)邦黨人的一系列政治行動使杰斐遜和麥迪遜開始考慮反對黨的價值和必要性。在獨立戰(zhàn)爭和立憲時期，杰斐遜也是反對黨派政治的。在批準聯(lián)邦憲法的爭論中，有人曾經(jīng)問他站在哪一邊，他回答說自己既不是聯(lián)邦黨人也不是反聯(lián)邦黨人。1789年，在一封給友人的信中，杰斐遜曾對黨派政治表示極大的厭惡：“無論是在宗教、哲學、政治或其他任何問題上，凡是我自己能獨立思考的，我決不將自己全部的思想和意見置于某一黨派觀點的教條之下……如果不入黨派便不能升入天堂的話，那我寧可不入天堂。”[179]但隨著杰斐遜與漢密爾頓在銀行問題上的爭執(zhí)不斷激化，兩種對立的黨派活動也逐漸公開化了，杰斐遜不得不重新考慮政黨在憲政中可能發(fā)揮的正面功能。
1792年，為了推行他的財政計劃，漢密爾頓對一些國會成員展開了積極的游說工作。漢密爾頓的做法引起了非議，國會中有人稱他使用了不正當?shù)氖侄危ㄈ缳V賂和泄密之類）來影響和干擾國會的運作。杰斐遜立即抓住這一機會，寫信給華盛頓，指責漢密爾頓的行為“削弱和破壞了共和政府”。杰斐遜認為，漢密爾頓的做法實際上是利用手中掌握的行政部門的權力去影響國會（立法部門）政治的運作和結果。在杰斐遜看來，漢密爾頓的目的是以發(fā)展制造業(yè)的計劃作為誘餌，對國會議員進行拉攏和分裂活動，企圖逐步建立一種“腐蝕國會議員的機制”，將部分國會議員變成財政部長（指漢密爾頓）在國會內(nèi)的御用軍，聽憑其調(diào)動，實現(xiàn)自己的決策意愿。杰斐遜認為，這樣下去將破壞執(zhí)法與立法權分立的原則。[180]
杰斐遜顯然注意到了美國憲政機制中的一個漏洞，即行政部門的官員有可能利用職權，影響立法部門的運作，掌握財政大權的財政部長則可能比其他行政官員更能影響、甚至控制國會的經(jīng)濟立法。但從執(zhí)法部門的角度來看，漢密爾頓的做法也是為了解決現(xiàn)實而迫切的問題。執(zhí)法部門欲推行任何有效的治理政策，都必須首先通過國會的立法來實現(xiàn)；為了推動立法的成功，執(zhí)法部門必須對那些與某項政策有切身利益的議員實施游說，取得他們的支持，實際上執(zhí)法部門是在對國會的立法力量進行一種利益的劃分和組合，以增加成功的把握。比起那種毫無組織的任意性投票，游說的結果顯然更為有效。漢密爾頓的做法表明他首先意識到了后來美國政治運作的一項經(jīng)典內(nèi)容：要想在憲政體制中贏得決策的勝利，首先必須識別和建立利益集團，并在決策程序的各個環(huán)節(jié)有效地加以使用。
內(nèi)閣成員的對立引起了華盛頓的憂慮。他在1792年分別寫信給漢密爾頓和杰斐遜，道出了他的擔心：“內(nèi)部的不合必將破壞我們的團結和干擾政府，除非對立的雙方采取相互諒解和讓步的態(tài)度，否則政府將無法實施行之有效的管理，州與州之間的聯(lián)盟也將難以長久地維持下去。”[181]
黨派活動的組織化與公開化
第二屆華盛頓政府期間（1793—1797），有組織的派別在國會內(nèi)已經(jīng)公開出現(xiàn)。派別活動的主要表現(xiàn)是，當一項議案被付諸投票前，意見相同的議員常常會碰頭磋商，統(tǒng)一意見。在漢密爾頓的授意下，聯(lián)邦黨人議員經(jīng)常性地協(xié)調(diào)他們之間的表決意向，取得共識。而民主共和黨人則由麥迪遜出面，并經(jīng)杰斐遜幕后支持，代表南部或農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的利益，在一系列問題上與聯(lián)邦黨人針鋒相對地投票。正是在這一時期，政黨“核心會議”（Caucus）開始在國會內(nèi)出現(xiàn)。[182]“核心會議”是國會內(nèi)政黨組織的雛形，其功能是串聯(lián)黨派成員，統(tǒng)一他們的投票意志。
1796年，麥迪遜在眾議院內(nèi)領導了反對“杰伊條約”的活動。在國會的辯論中，麥迪遜開始“修正”他自己在費城制憲會議上曾經(jīng)竭力堅持過的關于聯(lián)邦政府主權至上的理論。他一方面承認簽約權在總統(tǒng)和國會手中，但另一方面又堅持認為國會的立法權高于一切，而國會的立法權必須代表各州人民的利益。下面一段話充分反映了麥迪遜的憲法觀的轉(zhuǎn)變：
可以看出，為了反對聯(lián)邦黨人的計劃和他們對憲法的解釋，麥迪遜對憲法的性質(zhì)，以及如何判斷其性質(zhì)作了新的解釋，在輿論上制造了一個支持州權的麥迪遜的形象。因為1787年制憲大會的記錄當時并沒有公布，除極少數(shù)人之外，公眾并沒有察覺到麥迪遜在立場上的轉(zhuǎn)變，直到1821年，制憲大會代表葉慈發(fā)表了他的制憲會議記錄，麥迪遜在1787年的真實立場才為人所知。不過，即便是強調(diào)州有權解釋聯(lián)邦憲法，麥迪遜在1796年仍然堅持，州對聯(lián)邦憲法的解釋權來自州的制憲大會，而不是州的立法機構。無論如何，麥迪遜的這番言論為后來的州權主義理論奠定了基礎。“杰伊條約”因直接關系到新英格蘭地區(qū)的商業(yè)利益，受到該地區(qū)和其他北部州的支持，在眾議院以51—48票的微弱多數(shù)得以通過。麥迪遜和杰斐遜為此感到極為憤怒，指責新英格蘭的政治已為“貴族、親英派和重商派所控制，共和思想已搖搖欲墜，即便在波士頓也是如此”。[184]
與此同時，杰斐遜開始公開談論組建反對黨的必要性。他認為反對黨在自由社會中是不可避免的，互為反對黨的政黨能夠利用同一憲政體制制約對方，防止一種利益集團對決策的獨霸和壟斷。當一些國會議員因不滿漢密爾頓的做法揚言要退出國會時，杰斐遜竭力勸阻他們，鼓勵他們聯(lián)合起來，建立對應的政治集團，以對抗追隨漢密爾頓政策的聯(lián)邦黨人。麥迪遜也公開撰文指責聯(lián)邦黨人違反了共和憲政的原則，聲稱自己一方是維護共和原則和保護人民利益的。也許因為如此，支持杰斐遜和麥迪遜觀點的人開始稱自己為“民主共和黨人”（Demo-cratic-Republicans），或“杰斐遜式共和黨人”（Jeffersonian Republi-cans），后來又簡稱為“共和黨人”（Republicans）。杰斐遜時代的“民主共和黨”與后來的“民主黨”，即Democratic Party，在淵源上是一脈相承的，但與在19世紀50年代中期出現(xiàn)的共和黨，即Republican Party，在組織體系上并無直接的承繼關系，盡管后來的共和黨人稱他們在意識形態(tài)上與杰斐遜提倡的以自由勞動制為基礎的共和主義觀是一脈相承的（為了討論的方便，本書將當時追隨杰斐遜的政黨稱為“民主共和黨”）。民主共和黨人使用這樣的稱呼是為了與漢密爾頓為首的聯(lián)邦黨人所代表的共和主義傳統(tǒng)區(qū)別開來。在政黨政治公開化和組織化的初期，杰斐遜本人一直保持低調(diào)，但在背地里資助和利用反聯(lián)邦黨人的報紙，把它們變成民主共和黨人的喉舌。此刻的杰斐遜拋棄了對政黨的厭惡態(tài)度。他認為，當一個人必須在“好與壞之間”和“共和制與君主制之間”作出選擇時，繼續(xù)“尋求中間道路”是不道德的。
黨派活動公開化使華盛頓十分憂慮。在1796年發(fā)表的離職演說中，華盛頓苦口婆心地勸誡國人不要介入和制造黨派。他說：派別是人們?yōu)榱瞬煌哪康亩M成的，在短時間內(nèi)，黨派也許會滿足或響應一些大眾要求；但從長遠看，“黨派終將成為奸詐狡猾、野心勃勃和無原則的人所操縱的工具”。華盛頓指出，結黨營私是人類的通病，也是人類的弱點；黨派競爭會使政治殘酷化，兩派交替執(zhí)政，勢必導致強烈的報復心態(tài)；一派為了保證自己政治上的安全，必然要絕對地剝奪另一派的自由，最終導致全社會所有人的自由受到剝奪。[185]但此時政黨政治大勢已成，華盛頓的勸告已無濟于事。
黨派政治與聯(lián)邦憲法性質(zhì)的再辯論
1797年3月，約翰·亞當斯繼任總統(tǒng)后，繼續(xù)執(zhí)行聯(lián)邦黨人的政策，在外交上采取更明顯的親英反法做法，而美國與法國之間的關系因海事糾紛等一系列事件迅速惡化。1797年10月，亞當斯政府企圖與法國簽訂商務條約，緩和兩國之間的緊張關系，但法國要求美國讓步，并暗示美國代表采用賄賂手段，美國代表拒絕后，談判失敗。國會于1798年7月廢除了與法國的一切條約，并建立了海軍部，大有與法國開戰(zhàn)的架勢。聯(lián)邦黨人的外交政策頓時引起了親法的民主共和黨人的詰難。
與此同時，聯(lián)邦黨人把持的國會以反法備戰(zhàn)為名，在1798年6月至7月，連續(xù)通過了四項法律，通稱《外僑與懲治煽動叛亂法》（The Alien and Sedition Acts），嚴厲打擊不同政見的反對力量，尤其是民主共和黨人的那些同情法國革命的過激言論和活動。其中的《歸化法》將外國人歸化成為美國公民的時間從原來的5年延長至14年。《外僑法》授權總統(tǒng)驅(qū)逐任何對美國安全造成威脅或被懷疑有“叛亂或秘密”傾向的外國僑民，《敵國外僑法》授權總統(tǒng)在戰(zhàn)爭時期對來自敵國的僑民施行逮捕、監(jiān)禁或驅(qū)逐出境。雖然亞當斯從未下令驅(qū)逐過任何人，但一些外國人因擔心被逐而主動離境。《懲治煽動叛亂法》將所有反對聯(lián)邦政府政策的個人或團體活動定為重罪，任何阻撓聯(lián)邦官員公務的行為都將受到懲罰，同時嚴禁任何人印刷和出版“任何不實的、帶有中傷性質(zhì)的和充滿惡意的”反對政府（和政府高級官員）的文字。[186]顯然，該法的目的在于打擊和壓制民主共和黨人對聯(lián)邦黨人政府政策以及對亞當斯本人的批評。
從亞當斯任期開始，民主共和黨人便立即著手為1800年總統(tǒng)大選作組織和宣傳上的準備。他們利用民眾對聯(lián)邦政府稅收政策的不滿，在各州聯(lián)合起那些支持反聯(lián)邦黨人政策的選民，對有地方影響力的選民加緊游說和登記工作。在當時的情況下，報紙是黨派宣傳的主要工具，民主共和黨人的報紙在反聯(lián)邦黨人的活動中影響很大，自然首當其沖，遭到亞當斯政府的打擊。在《外僑與懲治煽動叛亂法》的實施過程中，先后有25名支持民主共和黨的報紙發(fā)行人和主編被起訴，10人被判罪。這些人最終在杰斐遜就任總統(tǒng)后被特赦。
民主共和黨人認為這些法律根本違反了憲法原來的精神，用麥迪遜的話來說，把政府高官從“人民的公仆”變成了人民的“主人”。民主共和黨人企圖借助聯(lián)邦法院來廢除這些法律，但未能成功。麥迪遜還指出，聯(lián)邦黨人的做法說明了“一個普遍的事實”，即“抵御外來的或真或假的威脅往往成為剝奪國內(nèi)自由的借口”。[187]
杰斐遜和麥迪遜十分清楚這些法律都是亞當斯政府為扼殺民主共和黨人的政治活動而制定的。但他們沒有自己出面直接與亞當斯政府作對，避免給聯(lián)邦黨人落下口實，而是以匿名的方式起草了兩份譴責《外僑與懲治煽動叛亂法》的決議（resolutions），分別送至肯塔基和弗吉尼亞的議會，讓兩州以州議會的名義予以發(fā)表，向亞當斯政府提出抗議。由麥迪遜起草的弗吉尼亞州議會決議指責聯(lián)邦《外僑與懲治煽動叛亂法》違背了憲法精神，侵犯了憲法第一條修正案保障的言論和出版自由。決議宣稱，出版物的管理是州權的一部分，聯(lián)邦無權過問，只有州和人民才有權來裁定某一出版物或報紙言論是否違害了公眾利益。決議還反駁了聯(lián)邦黨人關于國會權威與普通法的目的并存的說法（意即只要普通法可以定罪的，國會就可以立法懲罰），指出州與聯(lián)邦的權力是分割的，限制公民權利不在憲法授予聯(lián)邦的權力之中，聯(lián)邦政府應取消這項法律。由杰斐遜起草的肯塔基決議也指出，唯有州才有權裁定聯(lián)邦法是否違憲。[188]
杰斐遜和麥迪遜起草的決議對后來有關憲法性質(zhì)的爭論有重要影響。決議提出了兩個懸而未決的憲政問題。第一個是國會立法權的權限問題，即國會在哪些問題上可以立法，這是制憲會議沒有徹底解決的問題。第二個問題是憲法（或憲政原則）的解釋權的問題，即當州與聯(lián)邦對憲法的理解和解釋產(chǎn)生抵觸時，應由誰來負責裁決（雖然聯(lián)邦最高法院將在1803年建立解釋憲法的司法審判權原則，但在此時，憲法解釋權在理論和實踐上尚處于不規(guī)范甚至未知狀態(tài)）。民主共和黨人使用州議會決議來反對聯(lián)邦法顯然不是一個安全穩(wěn)妥的辦法。如果州可以任意推翻聯(lián)邦法的話，那么聯(lián)邦還有什么權威可言？聯(lián)邦的性質(zhì)又是什么呢？更令人不安的是，肯塔基決議對聯(lián)邦憲法的性質(zhì)作了一番新的解釋。該決議稱，聯(lián)邦憲法是“一個由各主權州（邦）簽訂的契約”（a compact of sovereign states），因此各州“有同等的權利來判斷”這個契約是否受到了破壞和侵犯。按杰斐遜的觀點推論，各州，而非美國人民，才是美利堅聯(lián)邦的基本組成單位。杰斐遜雖未直截了當?shù)貙⒙?lián)邦重新定義為邦聯(lián)，但其隱含的意思卻推翻了制憲會議時期國家聯(lián)邦主義者對憲法性質(zhì)的定義。
在這一點上，麥迪遜和杰斐遜兩人是有區(qū)別的。麥迪遜在強調(diào)州有權“否決”（interpose）聯(lián)邦法律時，用的是復數(shù)（states），他不是指一個州，而是多個州，而杰斐遜則認為每個州都有權宣布聯(lián)邦法無效。麥迪遜認為，州與州的立法機構之間有區(qū)別，因憲法是州的人民組成的制憲大會批準的，只有州的人民才是憲法的最終裁判，而不是州議會。麥迪遜的言外之意是，聯(lián)邦是由人民組成的，而不是由州組成的，應該說這個立場與制憲會議的立場是一致的。[189]但事實上，他與杰斐遜起草的決議卻被后來的州權主義者當成向聯(lián)邦政府權威挑戰(zhàn)的理論武器。在內(nèi)戰(zhàn)前的一系列涉及聯(lián)邦主權的憲政危機中——包括南卡羅來納州在1832年挑起的“廢止聯(lián)邦法令”（Nullification）運動、約翰·卡爾霍恩在1837年提出的州主權聯(lián)邦論以及南部各州在1860—1861年間退出聯(lián)邦的舉動等——反聯(lián)邦主權者所使用的州權憲政理論均可追溯到杰斐遜此刻所表述的憲政觀。
聯(lián)邦黨人對民主共和黨人的憲法觀進行了反駁。他們堅持認為：美國人民是聯(lián)邦憲法的主體，聯(lián)邦憲法不是獨立的主權國之間的契約，而是具有主權的聯(lián)邦國家的基本法；在聯(lián)邦憲法下，州不再是有主權的實體，也不保留否定聯(lián)邦法的權力。肯塔基和弗吉尼亞決議最終沒有贏得其他州的支持。南部其他各州內(nèi)部意見分歧，而北部州多為聯(lián)邦黨人的天下，都沒有對民主共和黨的決議給予支持。結果聯(lián)邦《外僑與懲治煽動叛亂法》沒有被強行取消，其中的《外僑法》和《懲治煽動叛亂法》分別于1800年和1801年自動終止，《歸化法》在1802年被新的歸化法所取代，《敵國外僑法》則被納入美國法典之中。
1800年總統(tǒng)選舉與政黨政治的憲法化
民主共和黨人與聯(lián)邦黨人的對立在1800年總統(tǒng)選舉時達到高潮。聯(lián)邦黨人提名在任總統(tǒng)亞當斯為總統(tǒng)候選人。民主共和黨則提名杰斐遜（當時為亞當斯政府的副總統(tǒng)），并同時提名紐約州的阿倫·伯爾為副總統(tǒng)候選人。選舉前，兩黨展開了一場公開而激烈的宣傳戰(zhàn)，相互指責，開啟了美國政治史上以夸張、渲染、煽情、不實承諾和政治攻擊為特征的競選文化。聯(lián)邦黨人將民主共和黨人稱作無政府主義者和無神論者，指責他們企圖推翻聯(lián)邦政府；民主共和黨人則反詰聯(lián)邦黨人是王權主義和貴族政治的追隨者，企圖利用手中的權力剝奪人民的自由。雙方唇槍舌劍，各不相讓，都把對方看成美國共和主義理想的敵人，完全不考慮對方觀點所包含的合理性。
大選前夕，聯(lián)邦黨人內(nèi)訌突起，漢密爾頓突然反對亞當斯連任，提名南卡羅來納的查爾斯·平克尼為總統(tǒng)候選人，結果削弱了聯(lián)邦黨人的力量，民主共和黨則因此漁翁得利，大獲全勝，不僅贏得了總統(tǒng)和眾議院，還在參議院與聯(lián)邦黨人旗鼓相當，贏得了一半的席位。按照聯(lián)邦憲法的規(guī)定，副總統(tǒng)同時擔任參議院的議長，并在參議院表決出現(xiàn)支持票與反對票對等的僵局時有表決權。所以，民主共和黨人完全有希望同時控制聯(lián)邦政府的立法和執(zhí)法部門。
但1800年總統(tǒng)選舉并非一帆風順。如前所述，根據(jù)憲法第二條第一款規(guī)定，總統(tǒng)由各州總統(tǒng)選舉人選舉產(chǎn)生，每個總統(tǒng)選舉人可投兩次票（其中一票必須投給本州之外的候選人），贏得選舉人過半數(shù)最高票的候選人應當選總統(tǒng)，贏得次高多數(shù)票者任副總統(tǒng)。憲法同時規(guī)定，在兩種特殊情況下，眾議院有權投票決定總統(tǒng)人選：第一種情況是候選人中獲得過半數(shù)的選舉人票的不止一人，而且分別所獲的票數(shù)相等；第二種情況是所有候選人中無人獲得過半數(shù)的選舉人選票。當?shù)谝环N情況發(fā)生時，眾議院應立即投票選舉其中一人為總統(tǒng)。在有三分之二或以上的州出席的情況下，眾議院就可以進行這種投票，但各州只能投一票（也就是說，無論各州眾議員的人數(shù)多寡，議員之間的態(tài)度如何不同，每州只能投一張集體票）。獲得過半數(shù)的州的選票的人當選為總統(tǒng)，獲得次高票者當選為副總統(tǒng)。
1800年總統(tǒng)大選出現(xiàn)了上述的第一種情況。當年各州的總統(tǒng)選舉人（即選舉人團的總?cè)藬?shù)）共有138人，其中73人是民主共和黨人，65人是聯(lián)邦黨人。在選舉人團的投票中，所有的選舉人都旗幟鮮明地遵循本黨意志投票，所以73名民主共和黨選舉人無一例外地將自己可投的兩次票都投給了本黨的兩名候選人：杰斐遜和伯爾。結果兩人的票數(shù)相等，都為73票。雖然同年民主共和黨人以65—39票的多數(shù)贏得了眾議院，但新一屆國會要等到新總統(tǒng)就職之日（1801年3月4日）才能開幕。所以，杰斐遜和伯爾之間誰能出任總統(tǒng)，還得由聯(lián)邦黨人控制的當任眾議院投票說了算。
眾議院當時有106名議員，其中58名為聯(lián)邦黨人，其他48人為民主共和黨人。聯(lián)邦內(nèi)共有16州，候選人必須得到9州的支持才能當選。投票開始后，杰斐遜只能保證得到8個州的支持，其余8個州中有6個州在聯(lián)邦黨人的控制之下，投票支持伯爾，還有2個州（佛蒙特和馬里蘭）因兩黨勢力相當，無法投出統(tǒng)一的一票，故失去了表決權。眾議院連續(xù)35次投票之后，杰斐遜和伯爾之間無人獲得過半數(shù)票，難分伯仲。最后，在漢密爾頓的說服下（漢密爾頓并不愿意看到杰斐遜當選，但他認為如伯爾當選情況會更糟），佛蒙特和馬里蘭兩州的聯(lián)邦黨人宣布缺席，造成了民主共和黨人在這兩州事實上的多數(shù)，這兩州的票立即為杰斐遜獲得，與此同時，原來支持伯爾的特拉華和南卡羅來納又投了缺席票。這樣，經(jīng)過36輪投票之后，支持杰斐遜的8州增至10州，支持伯爾的6州減少為4州，杰斐遜得以當選為總統(tǒng)，伯爾自動當選為副總統(tǒng)。聯(lián)邦黨人采用投空白票或缺席的方式避免了公開支持杰斐遜當選。美國歷史上總統(tǒng)選舉的第一次危機得以化解。
為了避免再次出現(xiàn)這樣的危險局面（當時弗吉尼亞州曾揚言，如杰斐遜不能當選總統(tǒng)，該州將不會承認這次總統(tǒng)選舉的結果），1801年新國會開幕后，立即提出了新的憲法修正案（即后來的第十二條憲法修正案），規(guī)定在未來的總統(tǒng)大選中選舉人團對總統(tǒng)和副總統(tǒng)候選人分別投票，即每位選舉人仍投兩票，但其中一票投給總統(tǒng)候選人，另一票投給副總統(tǒng)候選人。第十二條憲法修正案在1804年總統(tǒng)選舉前得到各州的批準，成為憲法的一部分，也成為美國總統(tǒng)選舉制度的第一次重要改革。因為有組織的政黨政治是在立憲之后出現(xiàn)的，原憲法中并沒有對政黨在憲政中的地位做出安排和界定。第十二條修正案及時彌補了原憲法中的缺陷，承認了政黨政治的合法性，并為其在未來美國政治中的發(fā)展做出一個憲政機制上的安排。從此，總統(tǒng)選舉成為政黨政治的主要內(nèi)容，為了贏得選舉，政黨內(nèi)部必須事先進行不同利益集團的談判和妥協(xié)，達成一致意見，推舉一個可以為各派接受的候選人來與對手較量。總統(tǒng)選舉不再是個人的能力之爭，而是政黨的整合能力和動員能力之爭。在某種意義上，“英雄創(chuàng)造歷史”讓位于“政黨創(chuàng)造歷史”。如未加進這條修正案，后來的總統(tǒng)選舉很可能再次出現(xiàn)1800年的情形或兩個反對黨的候選人都未獲得過半數(shù)票的情況，受政黨控制的國會投票則可能因極微弱的票數(shù)差距而完全改變選舉的結果。
1800年總統(tǒng)選舉在美國憲政史上具有特殊的意義。這次選舉是美國政黨政治的一次公開較量，其結果是聯(lián)邦政府的權力依照憲政程序以非暴力的方式從執(zhí)政的聯(lián)邦黨人手中轉(zhuǎn)移到扮演反對黨角色的民主共和黨人手中。這種轉(zhuǎn)移不僅說明政黨在競爭政府領導權的活動中極有效力，而且也使合法反對黨政治成為美國憲法體制可以接受的政治實踐。但我們絲毫不應夸大美國早期政黨政治的效用。民主共和黨與聯(lián)邦黨之爭與其說是憲政原則上的分歧，不如說是對共同認可的原則在理解上的分歧。杰斐遜本人對此也有十分清楚的認識。
1801年3月，杰斐遜在聯(lián)邦的新首都華盛頓發(fā)表了尋求和解與共識的就職演說。他一方面承認民主共和黨人與聯(lián)邦黨人有不同的政治意見，但同時他也強調(diào)：“意見的不同不等于原則的不同。我們是名字不同但原則一致的兄弟，我們都是共和黨人，我們也都是聯(lián)邦黨人。”他還對1800年總統(tǒng)選舉產(chǎn)生的結果進行了哲學意義上的總結。他說，我們不應該因為有人希望解散聯(lián)邦或改變其共和形式而感到驚慌，因為這次選舉說明“在安全的豐碑之下錯誤的意見是可以容忍的，而同時也會被自由存在的理智所改正”。[190]事實上杰斐遜也是這樣做的。在他執(zhí)政期間（1801—1809），他并沒有對憲法作狹義的解釋，也沒有縮小聯(lián)邦政府的權力，更沒有隨意否定聯(lián)邦黨人的建樹等。相反，在他和繼他之后的麥迪遜和詹姆斯·門羅兩任政府內(nèi)，民主共和黨人都有效地利用了總統(tǒng)部門的權力來擴大聯(lián)邦政府的功能和利益范圍。