第一節(jié) 國家利益

一、國家利益的性質(zhì)

（一）國家利益的概念

國家利益是一個現(xiàn)代人都很熟悉的概念，但絕大多數(shù)人又不知其具體內(nèi)容。政治人物都認為自己所主張的政策是維護國家利益的，但經(jīng)常在什么是國家利益的問題上看法不一。這種現(xiàn)象說明，各種個人利益、國家利益之間的關系很復雜。人類的短視特征經(jīng)常使個人看不清與己相關的各種利益之間的關系，更何況不同人群對共同國家利益的認識。

簡言之，國家利益是指民族主權(quán)國家全體人民的物質(zhì)和精神需要。根據(jù)這個定義我們需要澄清幾個概念。首先，國家利益不等于愿望。愿望是指沒有實現(xiàn)基礎的想法，而利益是指有實現(xiàn)基礎的需要。國家實力地位是區(qū)分愿望和利益的一個重要因素。例如，冷戰(zhàn)后，美國成為世界上唯一的超級大國，保持其世界霸主地位是美國的國家利益。而冷戰(zhàn)后的海地共和國，實力在世界上位居一百多位，當世界霸主就不是其國家利益。如果海地政治家有當世界霸主的想法，那么這種想法就是愿望，而且是不著邊際的愿望。對海地而言，當世界霸主不是國家的需要，因此也不可能成為國家利益。國家的愿望可以是無限的，但國家利益則是有限的。所有國家都有一些相同的需要，這些相同需要都是有一定物質(zhì)基礎的，如生存安全、國際承認、經(jīng)濟發(fā)展、文化傳承，這些國家利益都是建立在一定的現(xiàn)實基礎之上的。

例子：

自《聯(lián)合國憲章》通過之后，無論世界上的強國還是新獨立的弱國，都需要國際承認。沒有國際承認，就不能成為一個合法的主權(quán)國家。對于2008年宣布獨立的科索沃來說，尋求國際承認就是國家利益。雖然科索沃剛宣布獨立時承認它的國家還很少，但它已經(jīng)有了人口、政府、土地以及美國和北約的軍事保護，這樣科索沃就有了尋求國際承認的現(xiàn)實基礎。與此同時，對于在菲律賓棉蘭老島為獨立進行了幾十年軍事斗爭的西棉蘭老島革命運動來講，爭取國際承認就是主觀愿望而不是現(xiàn)實利益。雖然這個組織也控制一些土地、人口并建立了根據(jù)地政權(quán)，但其背后沒有世界上任何主要大國的支持，也就是說沒有爭取國際承認的基礎。

其次，精神方面需求也是國家利益。國家不僅有物質(zhì)方面的需要，而且也有精神方面的需要。國際尊嚴是典型的精神方面的國家利益。將國家利益理解為物質(zhì)性利益的觀念是不符合實際情況的認識。例如，奧運會等體育比賽中的獲獎名次和獲獎多少對一個國家來講絕不是物質(zhì)利益，獎牌和獎金都是歸運動員個人所有，這些不是國家和全體國人的物質(zhì)需要。然而，奧運會上取得的獲獎名次卻能給一個國家和全體國人帶來很大的榮譽和自豪。因此，這就是為什么各國政府和民眾都對本國運動員獲獎感到興奮，并將此視為國家的榮譽。

再次，國家利益沒有階級性。國際關系研究所討論的國家利益是指各國的利益，與之相對的概念是他國的利益或是國際利益。由于在國際政治范疇，國家利益是指一個國家全體人民的整體利益，因此它不是某一個階級所擁有的特殊利益。任何國家都由統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級組成，因此國家利益就是那些由統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級所共享的利益，如圖4-1所示。

例子：

第二次世界大戰(zhàn)期間，日本帝國主義軍事侵占了中國。此時，不僅代表統(tǒng)治階級的國民黨政府的安全利益受到了侵犯，被統(tǒng)治的中國民眾的生存利益也受到了侵犯。也就是說，無論是中國的統(tǒng)治者還是中國的被統(tǒng)治者，都面臨著亡國滅種的威脅。打敗日本帝國主義、維護國家生存是中國統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級的共同利益。這也是為什么中國共產(chǎn)黨和中國國民黨雖然存在著爭奪政權(quán)的利益沖突，但仍能開展合作建立了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。

最后，國家利益的優(yōu)先地位。由于國家利益是指全體人民的利益，在一國之內(nèi)，其享受者是最廣泛的，因此從法律上和道義上講，任何個人、任何集體、任何組織甚至政府都不能將自己的利益置于國家利益之上。當國家利益與個人、集體或組織的利益發(fā)生沖突時，其他的利益在法理上和道義上都要服從于國家利益。

例子：

世界上絕大多數(shù)國家都實行義務兵役制。這種法律規(guī)定所有公民都有義務和責任為了維護國家安全服兵役。服兵役意味著有可能犧牲個人生命的安全，也就是說在國家安全利益與個人安全利益發(fā)生沖突時，個人安全利益必須服從國家安全利益。從道德層面上講，逃避服兵役就成為一種不道德的行為。老布什是參加過第二次世界大戰(zhàn)的老兵，而克林頓沒當過兵。在競選時，老布什攻擊克林頓的國家責任感不強、人格不高尚，而克林頓則回避這一問題，不正面應對。2000年小布什競選美國總統(tǒng)時，也因服兵役期間有挑選兵種的記錄而受到政敵的攻擊。

國家利益是至高無上的，但這并不意味著每個人為了國家利益必須無條件地犧牲自己的個人利益。國家法律既要維護國家利益也要維護個人利益，因此在社會實踐中是維護兩者之間的平衡。只是在極個別情況下，當國家重大利益與個人或集體利益發(fā)生嚴重沖突時，國家才會要求個人或集體犧牲其利益以服從國家利益的需要。

（二）國家利益在對外決策中的地位

國家利益是一國對外政策的出發(fā)點。這一點有兩層意思：一是國家利益是對外政策的目標，國家制定對外政策就是要實現(xiàn)或維護國家利益；二是國家制定的對外政策只有有利于國家利益才具有合法性。當一個國家制定的對外政策不利于實現(xiàn)本國利益時，這種政策就會被認為是錯誤的。將本群體利益置于其他群體利益之上，這是人的生存本能。這種本能決定了當兩個國家的利益發(fā)生沖突時，雙方的決策都必然是以犧牲對方利益為代價來維護本國的利益，都想在國際沖突中最大化地實現(xiàn)本國利益。

例子：

毛澤東對出兵朝鮮是否有利于中國國家利益作出判斷時說：“采取上述積極政策，對中國，對朝鮮，對東方，對世界都極為有利；而我們不出兵，讓敵人壓至鴨綠江邊，國內(nèi)國際反動氣焰增高，則對各方都不利，首先對東北不利，整個東北邊防軍將被吸住，南滿電力將被控制。總之，我們認為應當參戰(zhàn)，必須參戰(zhàn)，參戰(zhàn)利益極大，不參戰(zhàn)損害極大。”

決策者在對外政策的爭論中主要爭論的問題不是自己國家與其他國家誰的利益更重要，而是什么樣的策略才能最大限度地實現(xiàn)國家利益。學界將此種行為所依據(jù)的原則稱為“利益最大化原則”。

例子：

2007年，美國政治家們就是否應從伊拉克撤軍展開了爭論。共和黨議員們認為，保持在伊拉克的美軍數(shù)量有利于美國控制中東；而民主黨議員們認為，從伊拉克撤軍有利于美國減少經(jīng)濟負擔。雙方雖然有重大政策分歧，但是雙方的政策出發(fā)點都是要維護國家利益。雙方的分歧是哪種國家利益更重要，什么方法能實現(xiàn)國家利益最大化。

在多數(shù)情況下，國家利益與決策者的利益是一致的。因此，決策者維護了國家利益也就是維護了他們自己的利益。無論一國領導人是以什么方式獲得國家政權(quán)，維護國家安全的同時也會維護他的政權(quán)安全；提高了國家的國際地位，也就提高了他個人的國際地位；擴大了國家的國際影響力，也就擴大了他個人的國際影響力。例如，國家領導人在國際活動中居于中心位置，既可以表示該國的國際地位也能表示該領導人的國際重要性。正是由于國家利益和決策者個人利益在絕大多數(shù)情況下是一致性的，因此職能部門提出的維護國家利益的政策建議通常可以得到?jīng)Q策者的首肯。

從法理上講，國家利益應為對外政策的出發(fā)點。國家利益是一國全體民眾的共有利益，因此，如果決策者聲稱他們是代表本國全體民眾的，他們就應以國家利益而不是統(tǒng)治階級的利益為對外政策的出發(fā)點。特別是對現(xiàn)代共和制的主權(quán)國家來講，國家主權(quán)屬于人民，人民是國家利益的主體，決策者應是人民的代言人。因此，他們應依據(jù)憲法按人民意志維護全體人民的利益，而不是維護掌握國家機器的政府的利益。

（三）國家利益與國際利益的關系

國家利益是判斷一國國際利益的基礎。所有國家都聲稱本國的國家利益與國際利益是一致的，然而事實上所有國家的國家利益都只在特定的條件下才與國際利益一致。國際利益這個概念可以從少數(shù)幾個國家共有的利益擴大到全世界的共同利益。北約成員可視其集體利益為國際利益，非盟可將其集體利益視為國際利益，聯(lián)合國只能將絕大多數(shù)國家的共同利益視為國際利益。國家利益在絕大多數(shù)情況下只是與部分國家的利益相同，而不可能與全世界所有國家的利益相同。

例子：

美國與東歐國家將在東歐地區(qū)部署反導系統(tǒng)視為國際利益。這是因為，它們所說的國際利益是指美國與東歐國家共有的利益。在這個條件下，美國與東歐國家的國家利益與國際利益保持了一致。但是，如果將國際利益的概念擴展到全體歐洲國家或是全世界，在東歐部署反導系統(tǒng)只是美國與東歐國家的利益，而不是國際利益。這就是為什么俄羅斯和一些西歐國家反對美國在部分東歐國家部署反導系統(tǒng)。

國際利益多種多樣并且經(jīng)常是相互對立的。不僅對立國家或集團之間的國際利益是對立的，如冷戰(zhàn)時期的北約和華約，而且各種全球性的國際利益之間也可能是彼此對立的。例如，維護自由貿(mào)易與實現(xiàn)公平貿(mào)易、維護主權(quán)不受侵犯與實行人道主義干預、維護國家領土完整與尊重民族獨立權(quán)，都是相互對立的國際利益。由于國際利益的普遍對立，使得絕大多數(shù)國家很容易找到理由認為自己的國家利益與國際利益經(jīng)常是不一致的。因此，我們可以認為，國家判斷哪些國際利益應該維護主要取決于這些國際利益與本國的國家利益是否一致。

例子：

反對分裂、維護國家領土主權(quán)完整是一個普遍的國際利益。當涉及北愛爾蘭分離主義問題時，英國就認為維護英國國家領土主權(quán)完整是國際利益，因此反對克林頓在白宮接見北愛爾蘭新芬黨主席。可是到了討論科索沃分離主義問題時，英國就認為維護民族獨立權(quán)是國際利益，于是不但在1999年動員克林頓政府出兵科索沃，而且在2008年科索沃宣布獨立的前一天，英國外交部和國防部均發(fā)表聲明，支持科索沃從塞爾維亞獨立，在科索沃正式獨立后，英國將會立即宣布承認科索沃新政府，并愿意為科索沃提供必要的軍事協(xié)助。

二、國家利益的排序

（一）利益的需求層次

國家利益的內(nèi)容非常廣泛，我們可以按利益性質(zhì)分為安全利益、政治利益、經(jīng)濟利益和文化利益四大類。國家安全利益主要指國防領域的國家利益，即國家的領土、人民的生命和財產(chǎn)不受外來侵犯；政治利益中最重要的組成部分就是國家主權(quán)獨立、國際地位、國際發(fā)言權(quán)；經(jīng)濟利益則反映在國家參與國際分工和交換，并獲得公平收益等方面；文化利益則指各個國家的語言、宗教、民族文化的保護及傳播。

正是由于國家利益是多樣的，因此人們經(jīng)常就國家利益的排序產(chǎn)生分歧。我們最常聽到的爭論就是：哪種國家利益更為重要？一般來講，根據(jù)國家利益的性質(zhì)，國家利益的排序是安全利益、政治利益、經(jīng)濟利益和文化利益。從性質(zhì)上講，安全利益是國家首要的利益，因為當一個國家失去生存條件，這個國家將不復存在。國家滅亡了，國家利益就失去了載體，隨之其他的國家利益也就都不存在了。

例子：

蘇聯(lián)1991年分裂成為15個國家，繼承蘇聯(lián)國家主體部分的是俄羅斯。蘇聯(lián)解體后，所有蘇聯(lián)的國家利益都不復存在了，取而代之的是俄羅斯和其他14個國家的國家利益。而這些國家的利益從任何意義上都不再是蘇聯(lián)的國家利益了。冷戰(zhàn)后，全世界沒有一個人會認為吉爾吉斯斯坦的國家利益是蘇聯(lián)國家利益的一部分。即使將這15個國家的利益集合起來，也不再是當年的蘇聯(lián)的國家利益了。也就說，蘇聯(lián)的利益不是獨聯(lián)體的利益，蘇聯(lián)有與美國爭霸世界的利益，而獨聯(lián)體沒有這種利益。

當一個國家能生存，但是主權(quán)得不到承認時，這個國家就不是一個完全的國家。因此，政治利益是僅次于生存的第二利益。政治利益是多方面的，對于民族國家來講，其最基本的政治利益是國際社會對其主權(quán)的承認。沒有國際承認，一個主權(quán)國家就無法建立。巴勒斯坦是典型的例子，由于美國的阻撓，巴勒斯坦自1948年以來一直實現(xiàn)不了建國的完整目標。能生存并得到國際社會的承認，在此基礎上經(jīng)濟發(fā)展的重要性就體現(xiàn)出來了。這如同保住命，有了合法身份之后，人就會追逐財富利益。在經(jīng)濟相對發(fā)達的基礎上，國家就開始重視文化利益，而后注重國際聲譽和貢獻。

（二）利益的決策排序

國家對外政策的制定是依據(jù)國家利益，但在具體環(huán)境下，國家利益的重要性并不必然與其自然需要層次相同。決策者需要根據(jù)具體情況決定以何種利益為優(yōu)先考慮。各種國家利益在不同條件下的重要性是不一樣的。國家利益的重要性不僅受利益性質(zhì)的影響，還要受利益量和利益緊迫性的影響。因此，某種國家利益在某一時期的重要程度，取決于這種利益的多少及其緊迫程度。在既定條件下，當某種國家利益的量較大且比其他國家利益有更緊迫實現(xiàn)的需要時，這種國家利益的排序就先于其他種類的國家利益。

例子：

20世紀80年代，中國實行改革開放之初，全球和東亞地區(qū)的安全環(huán)境都是相對緩和的。此時，中國在經(jīng)濟上處于嚴重落后狀況，甚至人民最基本的溫飽都解決不了。這一時期的中國擴大經(jīng)濟利益在數(shù)量和緊迫性兩個方面都超過了安全利益。因此，80年代中國政府為了加快經(jīng)濟建設，采取了暫緩國防建設的政策，這在當時是符合國家利益次序的。不過，1999年臺灣行政當局提出“兩國論”實行公開“臺獨”政策之后，維護國家安全利益的緊迫性急劇上升，使得安全利益的排序上漲，超過或是達到了與經(jīng)濟利益同樣重要的位置。此后，中國政府作了政策調(diào)整，使政策與國家利益排序相一致。2002年提出了國防建設與經(jīng)濟建設協(xié)調(diào)發(fā)展的政策。

（三）國家利益的效用衡量

國家利益是國家對外政策的出發(fā)點，因此衡量利益的大小就成為決策合理性的先決條件。然而，每項具體國家利益的具體效用是難以比較的。例如：國家的安全利益是保障生存，而經(jīng)濟利益是增加財富，兩者無法進行量上的比較。因此，我們必須將性質(zhì)不同的國家利益的具體效用轉(zhuǎn)化成為抽象效用，才能比較它們之間的大小關系。這如同經(jīng)濟學研究無法比較商品的使用價值，于是將不同的商品轉(zhuǎn)化成抽象價值進行比較。經(jīng)濟學以商品的市場價格作為商品的抽象價值，因此有了衡量商品價值的統(tǒng)一方法。國際關系學者試圖模仿經(jīng)濟學衡量商品價值的方法來衡量國家利益。

國際關系學目前還沒有一個與貨幣相似的東西被普遍作為衡量國家利益的標志，也就是說，目前國際上還沒有通行的衡量國家利益的方法和單位。中國學者發(fā)明了以“效用”為衡量單位的比較衡量方法。這種方法可以用來比較不同性質(zhì)國家利益的效用大小，但還無法進行絕對量的衡量與判斷。其方法為：依據(jù)具體國家利益的重要性把它們分成重要的和次要的，再依據(jù)它們的緊迫性分成當前的和未來的。以1為臨界點區(qū)別利益的效用，重要利益的效用大于1，次要利益的效用小于1，當前利益的效用大于1，未來利益的效用小于1（當利益效用的指數(shù)大于1或小于1都限制在一個自然數(shù)范圍之內(nèi)，而非無限大或無限小時，重要利益的效用指數(shù)浮動于大于1小于2之間，次要利益的效用指數(shù)浮動在大于0和小于1之間。如果一項利益的效用小于0，那么這個利益就不成為利益了）。將具體國家利益的重要性和緊迫性進行綜合考量后，可將它們置于下面四分儀之中，于是能得到當前重要利益、當前次要利益、未來重要利益和未來次要利益四個利益等級（見表4-1）。

當具體利益的效用有明顯差別時，該方法能幫助我們迅速作出不同利益大小的判斷。但是，在有些情況下，不同類別利益的效用是相似的，特別是當前次要國家利益與未來重要利益的效用出現(xiàn)相似的可能性較大。此時，人們對近期利益的偏好會放大當前次要利益的效用。

（四）決策者與國家利益關系

前面我們討論了國家利益是對外政策的出發(fā)點，但并非所有的對外政策都是為了實現(xiàn)本國的國家利益。在世界歷史中，決策者制定對外政策時主要基于個人利益而不是國家利益的情況也是常見的現(xiàn)象。決策者在多數(shù)情況下是以國家利益為對外政策出發(fā)點的，但當國家利益與保持其執(zhí)政地位的個人利益發(fā)生嚴重沖突時，也就是說當維護國家利益將導致決策者失去政權(quán)時，決策者則很可能放棄以國家利益為對外政策出發(fā)點的原則。

例子：

在抗日戰(zhàn)爭時期，蔣介石出于保住政權(quán)的考慮，提出了“攘外必先安內(nèi)”的政策。這種政策顯然不利于團結(jié)國內(nèi)一切力量共同抗擊日軍的侵略。

1991年1月，戈爾巴喬夫由于擔心失去執(zhí)政權(quán)力，面對西方的譴責和國內(nèi)反對派奪權(quán)的勢頭，將蘇軍從立陶宛首都維爾紐斯撤出，容忍立陶宛2月9日進行獨立公投，從而加快了蘇聯(lián)的解體步伐。

小布什政府在伊拉克戰(zhàn)爭陷入困境后，堅決反對從伊拉克撤軍的建議。除了有從伊拉克撤軍會影響美國在中東的戰(zhàn)略地位的考慮之外，還有一個原因是，如果從伊拉克撤軍就意味著小布什發(fā)動這場戰(zhàn)爭是錯的，這樣他的總統(tǒng)位置也就保不住了。

“賣國”是現(xiàn)代人所熟悉的名詞。在現(xiàn)代政治中，反對黨經(jīng)常使用“賣國”來攻擊政府的對外政策。賣國政策源于國家利益與政權(quán)生存利益的沖突。賣國政策出臺的根本原因是一國抵御外部強權(quán)壓力的實力不足，堅持維護國家利益將會威脅到政權(quán)本身的生存。因此，為了維護政權(quán)和統(tǒng)治的存續(xù)，統(tǒng)治者可能以犧牲國家利益為代價換取外部強權(quán)接受其執(zhí)政地位。例如，抗日戰(zhàn)爭時期，汪精衛(wèi)為了保持其南京“偽國民政府”的生存，對日本占領軍作出了大量的賣國政策承諾。

賣國政策與以退為進策略容易混淆。其實這兩者是可以區(qū)別的，區(qū)分這兩者的標志是政策目標，即目標是維護全民的最大利益還是統(tǒng)治者個人的執(zhí)政利益。由于政策目標的主觀性較強，因此學界一般以政策制定過程是否充分反映了民意、后來的歷史是否能證明決策結(jié)果客觀上有利于維護全民利益為依據(jù)來判斷某項政策是賣國還是使用以退為進策略。

例子：

人們熟知的中國古代臥薪嘗膽的故事就是以退為進策略的典型案例。春秋時期的越王勾踐“臥薪嘗膽”的目的在于洗刷本國和本民族的恥辱、復興越國。勾踐對吳王的畢恭畢敬和百般取悅的行為實質(zhì)是以退為進。1918年3月列寧領導的蘇俄政府與德國、奧匈帝國、保加利亞、土耳其簽訂《布列斯特和約》，同年8月又與德國簽訂三個附加條件。按照和約，蘇俄喪失約100萬平方公里的土地并向德國繳付大量賠款。簽訂這個條約的決定經(jīng)過了蘇維埃的批準，是當時蘇俄執(zhí)政者為避免國家生存受到進一步威脅而作出的決定。歷史也證明這一決定為蘇俄贏得了鞏固政權(quán)的時間，使國家實力得到了恢復。因此蘇俄簽訂《布列斯特和約》的行為也可以被視為一種以退為進的政策。

同理，如果被后來的史實證明某一妥協(xié)政策客觀上對該國的國家利益構(gòu)成了巨大傷害，這種政策一般都被認為是賣國政策。