第五節 行政行為的無效、撤銷與廢止

行政行為的無效、撤銷與廢止是行政法學上三個相互聯系但又有重要區別的概念。雖然三者都導致行政行為效力的終止，但引發三者的原因不同，效力終止的時間和情形也不一樣。一般說來，行政行為無效，是因行為明顯、重大違法所致，行為自始至終不產生法律效力。行政行為撤銷，是因行政行為違法或不當所致，根據行政行為違法、不當的不同情形，撤銷可使行政行為自作出之日起即失去效力，也可使行政行為的效力僅自撤銷之日起終止。行政行為廢止，是因形勢或法律、法規或政策的變化，原合法、適當的行政行為已不適應現行法律、政策，或者行政行為已完成其原定目標、任務，故行政主體終止其效力。廢止行政行為效力是自行為作出之日起，而不同于宣布行政行為無效，宣布無效的終止行政行為效力是自行為作出之日起；也不同于撤銷行政行為，撤銷的終止行政行為效力有不同情況，但一般自行為作出之日起。我國目前尚未制定統一的行政程序法，對行政行為無效、撤銷、廢止的條件和法律結果尚無統一的法律規定。因此，本節討論這些問題多是根據法規和外國行政程序法的有關規定從理論上進行探討和研究。我們期盼在不久的將來通過立法對行政行為的無效、撤銷、廢止等作出統一的規定。

一、行政行為的無效

（一）行政行為無效的條件

如果行政行為具備下述情形，行政相對方可視之為無效行政行為，有權國家機關可宣布該行為無效：

（1）行政行為具有特別重大的違法情形或具有明顯的違法情形。例如，某縣政府作出一個行政決定，規定其所作出的某類行政行為（如強制拆遷行為）屬終局行政行為。行政相對方不能對之申請行政復議或提起行政訴訟。此行政決定明顯違反國家法律——《行政復議法》和《行政訴訟法》，因此應視為無效行政行為，自始不發生法律效力。

（2）行政主體不明確或明顯超越相應行政主體職權的行政行為。例如，行政主體實施行政行為不表明身份，在行政決定上不署相應行政主體的名稱，不蓋印章，使行政相對方無法確定該行政行為的行政主體，在該行為侵犯其合法權益時亦無法對之申請復議或提起行政訴訟。因此，此種行為應該認定為無效行政行為。至于超越職權的行政行為，如果其越權不是很明顯，一般不宜認定為無效行政行為，而應將之歸入可撤銷的行政行為。只有明顯無權限而越權的行政行為，才應該認定為無效行政行為。例如，公安機關吊銷煙酒公司的營業執照；稅務機關對學校衛生進行檢查和處理違反衛生法規的行為。這些行為都是顯而易見的越權行為，因而屬于無效行政行為，自始即不具有法律效力。

（3）行政主體受脅迫作出的行政行為。如行政機關的工作人員在行政相對方暴力威脅下頒發的許可證、執照或所作出的批準行為等均是無效行政行為，自始不具備法律效力。

（4）行政行為的實施將導致犯罪。例如，某縣政府為了吸引外商在該地經濟技術開發區大量投資，命令村民捕殺若干國家保護的珍稀動物以招待外商食用。因捕殺此類珍稀動物的行為屬犯罪行為，故該縣政府命令他人實施此種將導致犯罪的行為的行政命令是無效行政行為，行政相對方有權抵制而不予執行。

（5）沒有可能實施的行政行為。例如，某市政府為了發展旅游事業，改善游客住宿條件，以吸引游客，命令該市所有賓館、旅館、飯店在4日內將它們的蹲式廁所全部改建成抽水馬桶式廁所。這項改建工程即使具備其他所有條件，其勞務工作量也至少需15天才能完成。因此，該行政命令是根本不可行的，從而屬無效行政行為。

（二）行政行為無效的法律結果

行政行為無效的法律結果有：

（1）行政相對方可不受該行為拘束，不履行該行為為之確定的任何義務，并且對此種不履行不承擔法律責任（可撤銷的行政行為只是在撤銷之后失去法律效力，在此之前仍然對行政相對方有拘束力，相對方如在此前不履行相應行政行為為之確定的義務，仍要承擔法律責任）。

（2）行政相對方可在任何時候請求有權國家機關，如行為機關、行為機關的上級機關、人民法院宣布該行為無效（行政相對方要求撤銷行政行為通常只能在法定期限內通過申請復議或提起行政訴訟提出請求）。

（3）有權國家機關可在任何時候宣布相應行政行為無效。因為無效行政行為不具有確定力。

（4）行政行為被宣布無效后，行政主體通過該行為從行政相對方處所獲取的一切財物（如罰沒款物等）均應返還相對方；所加予相對方的一切義務均應取消；對相對方所造成的一切實際損失，均應賠償。同時，行政主體通過相應無效行政行為所給予相對方的一切權益，均應收回（如此種收回給善意的相對方的合法權益造成了損害，行政主體應對之予以賠償）。總之，行政行為被宣布無效后，被行政行為改變的狀態應盡可能恢復到行為以前的狀態。

二、行政行為的撤銷

行政行為的撤銷，是在其具備可撤銷的情形下，由有權國家機關作出撤銷決定后而使之失去法律效力。行政行為撤銷不同于行政行為的無效，無效的行政行為自始至終無效，而可撤銷的行政行為只有在被撤銷之后才失去效力。盡管這種失效可以一直追溯到行為作出之日，但行政相對方卻在撤銷決定作出之前一直要受該行為約束。而且，可撤銷的行為不一定必然被撤銷，行政相對方申請行政復議或提起行政訴訟均有一定時限，超過此時限即不能申請撤銷相應行為，除非行為機關主動撤銷或有權機關通過法定監督途徑撤銷。

（一）行政行為撤銷的條件

（1）行政行為合法要件缺損。合法的行政行為必須具備三個要件：主體合法、內容合法、程序合法。某種行政行為如果缺損其中一個或一個以上要件，該行政行為就是可被撤銷的行政行為。

（2）行政行為不適當。不適當的行政行為也是可撤銷的行政行為。所謂“不適當”，是指相應行為具有不合理、不公正、不符合現行政策、不合時宜、不合乎有關善良風俗習慣等情形。不適當的行政行為在很多情形下同時是不合法的行為，從而可以以“違法”為由予以撤銷。在有些情況下，不適當的行政行為并不違法，“不適當”亦可成為撤銷行政行為的條件之一。不過，人民法院一般不能以“不適當”為由撤銷行政行為。

（二）行政行為撤銷的法律效果

（1）行政行為撤銷通常使行為自始失去法律效力，但根據社會公益的需要或行政相對方是否存在過錯等情況，撤銷也可僅使行政行為自撤銷之日起失效。

（2）如果行政行為的撤銷是因行政主體的過錯引起，而依社會公益的需要又必須使行政行為的撤銷效力追溯到行為作出之日起，那么，由此造成相對方的一切實際損失應由行政主體予以賠償。例如，行政主體違法批地給某農民蓋私房，后違法批準行為被有權機關撤銷，已蓋好的房因不符合村鎮建設規劃而必須拆除。為此，違法批地的行政機關應賠償拆房戶因此造成的損失。此外，我國《行政許可法》第69條第4款也規定了這種賠償責任。

（3）如果行政行為的撤銷是因行政相對方的過錯（如其通過虛報、瞞報有關材料而獲取行政主體的某種批準、許可行為等），或行政主體與相對方的共同過錯（如行政行為是在相對方行賄，行政機關工作人員受賄的情況下作出的）所引起的，行政行為撤銷的效力通常應追溯到行為作出之日。行政主體通過相應行為已給予相對方的利益均要收回；行政相對方因行政行為撤銷而遭受到的損失均由其本身負責；國家或社會公眾因已撤銷的行政行為所受到的損失，應由行政相對方依其過錯程度予以適當賠償；行政主體或其工作人員對導致行政行為撤銷的本身的過錯則應承擔內部行政法律責任，如接受行政處分等。

三、行政行為的廢止

（一）行政行為廢止的條件

行政行為具有確定力，一經作出即不得隨意廢止，只在具有某些法定情形的條件下，才能依法定程序廢止。行政行為廢止的條件通常有：

（1）行政行為所依據的法律、法規、規章、政策經有權機關依法修改、廢止或撤銷，相應行為如繼續實施，則與新的法律、法規、規章、政策相抵觸，故行政主體必須廢止原行政行為。

（2）國際、國內或行政主體所在地區的形勢發生重大變化（情勢變遷），原行政行為的繼續存在將有礙社會政治、經濟、文化的發展，甚至給國家和社會利益造成重大損失。為此，行政主體必須廢止原行政行為。

（3）行政行為已完成原定目標、任務，實現了國家的行政管理目的，從而沒有繼續存在的必要。為此，行政主體必須廢止原行政行為。

（二）行政行為廢止的法律結果

（1）行政行為廢止后，其效力自行為廢止之日起失效。行政主體在行為廢止之前通過相應行為已給予行政相對方的利益、好處不再收回；行政相對方依原行為已履行的義務亦不能要求行政主體予以任何補償。

（2）行政行為的廢止如果是因法律、法規、規章、政策的廢除、修改、撤銷或形勢變化而引起的，且此種廢止給行政相對方的合法利益造成了比較大的損失，行政主體應對其損失予以適當補償。對此，我國《行政許可法》有類似的規定。

思考題

1．什么是行政行為？其特征有哪些？

2．簡述行政行為的內容與效力。

3．什么是抽象行政行為，它與具體行政行為有何區別？

4．簡述行政行為的分類。

5．行政行為的成立要件有哪些？

6．行政行為的生效規則有哪些？

7．行政行為的合法要件是什么？

8．行政行為無效的條件有哪些？

9．行政行為無效的法律結果是什么？

10．行政行為被撤銷的法律結果有哪些？

11．行政行為被廢止的條件與法律結果有哪些？