二、組織

憲政編查館的機構設置，可以分為憲政館本身的組織和外圍組織。

對憲政館本身機構設置的最重要規劃，是開辦之初出臺的辦事章程。憲政館的兩個核心職掌是編制和統計，因此章程規定設立編制局和統計局來“分司職掌各事”。編制局和統計局都分為三科，編制局第一科掌屬于憲法之事，第二科掌屬于法典之事，第三科掌屬于各項單行法及行政法規之事；統計局第一科掌屬于外交、民政、財政之事，第二科掌屬于教育、軍政、司法之事，第三科掌屬于實業、交通、藩務之事。官報局是憲政館一個非常重要的機構，但在辦事章程里，官報局不是與編制局、統計局并列的局，而只是“本館奏明附設之官報局”。以上三局之外，章程還規定，設庶務處（后來改稱總務處）一所“專司收發文書、款項出入及各項雜務”、設譯書處一所翻譯各國書籍、設圖書處一所“收儲中外圖籍”。

按照這一章程的規劃，憲政館在1907年12月3日派定了各局各處的官員，正式建立起三局三處的體系。

隨著憲政館職能的擴展，其組織也有過一次擴充，這就是考核專科的設立。1908年公布九年清單的時候，上諭要求“該館院王大臣奏設專科，切實考核”。按照這一要求，憲政館在1909年1月2日奏請在本館內設立考核專科。此折奉旨依議之后，憲政館又在同年5月21日派定考核專科的官員，考核專科正式建立，作為“督促憲政之中權”，成為憲政館的一個非常重要的機構。從此，憲政館由原來的三局三處變為三局三處一科，且到裁并時為止，再無變化。

編制局、統計局、官報局和考核專科都在晚清政治生活中發揮了重要作用，至于總務處、譯書處、圖書處，則只是憲政館的輔助機關。三局一科中，編制局和考核專科的工作與憲政改革關系最為密切，引發的政治集團互動也最多。本書對憲政編查館的工作所引起的政治集團互動的考察，基本上是基于這兩個部門的工作，至于憲政館其他部門的工作則略而不談。因此，筆者坦承，本書不是對憲政館各機關工作的面面俱到的研究，而是對憲政館的工作中與憲政關系最密切的部分及其所引起的政治集團互動的研究。

憲政館的外圍組織，一個是各省調查局、各級統計處，一個是內外各衙門的憲政籌備處。

中國幅員遼闊，對各省省情的調查統計，僅僅倚賴憲政館的官員是無法辦理妥善的，必須建立一個機制，以便調動各省，協調合作。憲政館辦事章程第13條有如下規劃：“本館調查各件關系重要，得隨時派員分赴各國、各省實地考察，并得隨時咨商各國出使大臣及各省督撫代為辦理一切。”對各省的調查，這里規定了憲政館派員到各省調查和咨商各省督撫代辦兩個渠道，但是，憲政館后來發現，“僅恃由京派員之法，搜采恐多缺漏，若委諸外省而無專責經理，期日必至遷延”，因此在1907年10月22日奏請在各省設立調查局，“以為臣館編制法規、統計政要之助”。這里很明確地指出在各省設立調查局是為憲政館的編制、統計事務服務的，調查局章程也強調，調查局是“專任臣館一切調查事件”的。調查局的機構設置，更是完全模仿憲政館，憲政館有法制、統計兩局，調查局則分法制、統計兩科，憲政館的法制、統計兩局各分為三科，調查局的法制、統計兩科則各分為三股。調查局章程還規定：“凡臣館所需調查之件，得隨時札飭調查局遵照查明，申復臣館；其由臣館照章派員分赴該省考察時，該局應有協同調查之責任。”而安徽等省在成立調查局的過程中，還曾派員到憲政館來參觀學習，“以憑仿辦”。凡此均顯示，調查局實可視為憲政館的下屬機構。但是，調查局又不完全直接隸屬于憲政館。首先是，調查局雖然是為辦理憲政館的法制、統計事項服務的，但卻不是直接由憲政館領導，而是由各省督撫“管理主持”，調查局調查所得各項資料，也不是直接向憲政館匯報，而要“呈由本省督撫”咨送給憲政館。其次，中央各部院衙門也要求各省調查局為本衙門的統計事項服務。調查局章程第十條就規定：“其統計事項，并應分咨主管各部院。”調查局成立之后，各部更是紛紛要求對各省調查局有監督權，如度支部要求各省“將所派調查局員職名送部存案，凡關于財政事項，臣部即可徑行札飭該局調查，如有逾違，即將承辦之員移咨吏部，照欽部事件遲延例議處，以儆玩泄”。相似的要求，法部、民政部等也提出過。這樣，與其說調查局是憲政館的下屬機構，不如說是憲政館的外圍機構。

憲政館在奏請各省設立調查局的同時，要求中央的各部院設立統計處，直省的司、道、府、廳、州、縣也分別設立統計處。各部的統計處是調查局的上級機關（調查局的有關文件是要咨報各部統計處的），同時也是憲政館的外圍機構，其統計表格都要咨交憲政館，而各司、道、府、州、縣的統計處則是調查局的下屬機關，是為更好地完成各省的調查、統計工作而設立的，其所調查的結果和統計表格都要匯送調查局。

憲政館的奏請得到朝廷的諭允，此后各省調查局和各級統計處紛紛建立，形成了一個不那么嚴密的辦理調查、統計事項的三級系統，在這個系統中，憲政館居于最高一級，各部統計處和各省調查局都為更好地完成憲政館的工作服務，各省調查局同時也要完成各部統計處布置的任務并接受各部的監督，而司、道、府、廳、州、縣統計處則是調查局的下屬機構，負責將基層情況做好統計，匯送調查局，調查局再呈報督撫，由督撫咨送憲政館和相關部院衙門。

至于各省、各部院衙門憲政籌備處的設立，則是憲政館增設考核專科之后的事情。憲政館奏設考核專科之后，直隸總督楊士驤首先于1909年4月奏請在總督衙門設立一個“憲政籌備處”，此舉得到攝政王的嘉許。善于迎合旨意、揣摩風氣的各省督撫馬上跟進，山東、奉天、安徽、湖北、河南、福建、陜西、貴州等省紛紛仿效，設立了類似的機構。在此形勢下，翰林院侍讀景潤奏請“京外各衙門一律設立憲政籌備處”，說各衙門設立憲政籌備處之后有和衷共濟、避免推諉、憲政館便于考核等八大好處，奉旨“下憲政編查館知之”。憲政館經過討論，認為可行，于是在1910年1月30日奏請“飭京外各衙門一律設立憲政籌備處”，同日奉旨“依議行”，此后，各省已經設立的“籌備憲政考核處”、“憲政籌備考核處”、“憲政督催處”等名目統一改為“憲政籌備處”，以前沒有設立這類機構的省份和在京各部院衙門也紛紛設立憲政籌備處。

憲政籌備處本是督撫集團揣摩攝政王意旨，仿效憲政館考核專科，設立相關機構，然后由憲政館統一規劃而設立的，雖有便于憲政館更好地考核全國憲政籌備事宜之處，但也和各省調查局一樣，并不由憲政館直接領導，而是“在京由各衙門堂官責成丞參，在外由各省督撫責成司道，督率承辦各員辦理其事”，只是憲政館的外圍機構。并且，是否所有衙門都需要設立這么一個機構也頗值得懷疑。中央的許多機構，本來就在淘汰之列，有些機關則沒有什么工作與憲政籌備有關，實在沒有必要都設立憲政籌備處。比如，內務府是專門辦理皇家衣、食、住、行各項事務的，這些事務顯然與預備立憲沒有什么關系，但它也搞了一個憲政籌備處，并且還派定專員，劃分負責范圍，于是，緞庫、衣庫、果房、茶庫、銀庫、槍營、御藥房、皮庫、錢糧衙門等等都有了專人來負責督察其“預備立憲”的成績！各種與籌備立憲沒有關系的衙門紛紛設立憲政籌備處，一方面是奉旨行事，一方面也是為了保護或擴充本衙門在預備立憲中的利益。

綜上，憲政館自身的組織，剛建立的時候為三局三處，后來增加一科（考核專科），其外圍組織，則包括各省調查局、各部院衙門統計處、直省司、道、府、廳、州、縣統計處，以及各衙門的憲政籌備處。這些機構實構成晚清預備立憲期間全國上下編制、統計、督導憲政改革的一個自上而下的體系。