二、憲政籌備九年清單簡析

預備立憲的目標在于把中國建成君主立憲國家。為達此目的，所需要做的工作主要是：一，頒布憲法，限制君權，確立臣民權利義務；二，設立責任內閣，負責全國行政；并改造各級官廳，使其專門負責各級行政事務；三，召開國會，負責立法事宜，并監督內閣；設立省議會以及各級地方議會，負責各級立法、監督事宜；四，設立各級審判廳和檢察廳，確立司法獨立制度；五，實行地方自治，陶冶人民的立憲精神。按照立憲制度建設的要求，以上五項為“預備”必需的內容。那么，籌備清單是不是圍繞這些制定的呢？

清單規定了1908年到1916九年中每年應該籌備的事項，其中1909、1910兩年最多，均為14項，其次為1911年，12項，可見這幾年是籌備全面鋪開的年份。九年累計，共有92條。除10條外，其余各條后面都注明了負責單位，署名其上的共有14個部門，其中以各省督撫出現的次數最多（42次），其次為憲政編查館（28次），民政部（26次）、度支部（15次），其余都在10次以下，署名次數的多寡在一定程度上反映了各部門與預備立憲的關系之疏密。

清單逐年規定了在預備立憲方面要做的工作，且每一工作都有負責單位，給人留下完善、嚴密的印象。不過，若對清單的內容和對相關事項的籌備時序等細加推究，則可發現，清單其實存在諸多問題。

先來看看清單所規劃的內容。

清單涉及如下20項事務：（1）籌備各省咨議局；（2）開辦資政院；（3）頒布憲法；（4）地方自治；（5）調查各省人戶、人口總數；（6）設立各級審判廳；（7）制定議院法、議員選舉法，舉行國會議員選舉；（8）內外官制、官規的擬訂與實施；（9）預算、決算；（10）普及教育；（11）推廣巡警；（12）戶籍法的擬訂與實施；（13）頒布法院編制法；（14）編訂刑律、民律、訴訟律、商律等法典；（15）設立行政審判院；（16）確定皇室經費；（17）設立審計院；（18）頒布皇室大典；（19）設立弼德院；（20）融合滿漢，籌劃八旗生計。

綜觀這20項事務，與憲政建設直接相關的有第1—4、6—8項共七項，其中第3項與憲法的制定有關，第1、2、7各項與創辦國會和省議會相關，第4項與地方自治有關，第6項與司法獨立有關，第8項與行政體系的改制有關。但是，雖然相關，卻不完備。如憲法一項，只有在1916年宣布憲法一條，卻無起草時間和起草者，國會一項，雖有舉行議員選舉之條，卻無召開國會的確切年限。

為了實行各級選舉，頒布戶籍法、進行戶口調查是必要的；確定國家預決算是國會的重要職責，因此清單中有關預決算的條款也是必要的；中央設立責任內閣、召開議會之后，傳統的皇權就發生了根本變化，而君主、內閣、議院之間的關系又是立憲政治中實行制衡原則的重要環節，因此清單對皇室經費、皇室大典、弼德院的規劃也屬正當；配合司法獨立和行政體系的改制，頒布法院編制法、設立行政審判院也是必要的。這樣，第5、9、12—13、15—19等九項也與憲政建設有密切關系。

余下的四項，則與立憲制度的創制相距比較遠，不一定要在立憲之前進行，而完全可以在立憲之后徐圖布置。

普及教育在當時被認為是預備立憲最重要的事項之一，在九年清單中占有相當分量。但是，普及教育是針對普通百姓進行的事業，而當時的民主，遠未發展到全民選舉的程度，世界各國都是如此，不唯還在“預備”階段的中國為然。也就是說，不一定要等到人民都識字了才能實行立憲。當時的選舉還是限制選舉，有選舉權與被選舉權的，基本上是有傳統功名的士紳，普通老百姓沒有參政的權利。而中國古來是一個教育相對發達的國家，“中間勢力”的紳士集團的教育程度絕不比外國民權初起時的“市民社會”差。因此，不搞普及教育，在當時也完全可以實行立憲。

清單對各級巡警的籌辦也規定得非常詳細，但巡警的推廣也是與憲政沒有關系的事務。立憲的國家要巡警，專制的國家也要巡警，巡警只是一項尋常行政，無關乎憲政制度的創立。

滿漢關系是有清一代一直非常敏感的一個問題，為了統治的長久，其實從入關之始就該融合，而不是在立憲的情況下才需要融合。

編訂新刑律、民律、商律等各種法典，也被視為預備立憲的一項重要內容，但并不是要有完備的法典才能為立憲國，各立憲國中無完整法典者不在少數。即使要編訂這些法典，也可以在立憲制度確立之后徐徐進行，而不必在這數年之中倉促從事。

從內容上看，九年籌備清單所規劃的事項中，35%直接涉及三權分立的制度建設，另有45%與立憲事宜關系密切，而余下的20%則與憲政建設沒有關系。但須注意，與憲政沒有關系的事項雖然只占20%，但普及教育和推廣巡警耗費甚巨，是該清單所有籌備事項中需要經費最多的兩項。與憲政無關的事項納入籌備清單，容易對預備立憲的經費造成制約。

清單在時間的規定上也存在一些問題。

在官制方面，清單規定1909年擬訂京師官制，1910年擬訂直省官制，1912年頒布內外官制，1914年試辦內外官制，1916年一律施行。這一規劃顯得極端拖沓，內外官制分年擬訂就沒有必要，而分別擬訂之后要隔兩年才頒布，頒布之后又再隔兩年才試辦，就更加顯得荒唐無稽。后來憲政館自身也承認，這種規定容易造成“敷衍阻撓，流弊百出”的后果。

在擬訂、頒布有關法律、法典方面，也存在相似的問題。如清單規定《會計法》在1911年擬訂、1914年頒布、1915年實施，為何擬訂之后要隔三年才頒布、頒布之后要隔一年才實施？誠如《東方雜志》所評價的，這種規劃“甚為可笑”。又如，清單規定《民法》、《商法》等法典在1908年擬訂、1911年核定、1913年頒布、1915年實施，這種規劃也顯得拖沓，《東方雜志》批評道：“夫第一年編訂至第四年始核訂，此猶曰民商各律調查習慣費時頗多，不能不寬以三年之日月，至第六年頒布而必待第八年始實行者，實不知其何解也。”

國家稅與地方稅是相互關聯的問題，因此《國家稅章程》和《地方稅章程》應該同時擬訂才合理，但清單卻規定二者分年進行，1910年擬訂《地方稅章程》,1911年擬訂《國家稅章程》。御史王履康對這一規定進行過攻擊，憲政館后來也自承這種規定不合理。

調查戶口問題，按理應該是戶數和口數同時進行，但清單卻將二者分開，1909年調查人戶總數，1910年調查人口總數，這么做不但增加費用，而且對人民增加一次紛擾，“調查戶數時竟不許順道并記其口數”,“足為籌備清單之污點”。

作為預備立憲的整體規劃，還必須特別注意各項事務之間的相互協調配合。在這方面，清單也存在一些問題。

官規是輔助官制的，可以與官制同時頒布，卻沒有在官制之前頒布施行的道理，但是，清單卻規定，文官考試章程、任用章程、官俸章程在1910年頒布、1911年實施，頒布與實施都在內外官制之前。

籌辦城鎮鄉地方自治須先區分鎮、鄉，《城鎮鄉地方自治章程》規定人口滿五萬者為鎮，不滿五萬者為鄉，這就要求在開辦城鎮鄉地方自治之前完成人口調查。但是，清單的規定卻是，城鎮鄉地方自治從1909年開始籌辦，而各省人口總數的匯報則在1912年，讓督撫們無所適從，無從下手。

觀此可知，九年清單遠非完美無缺。不過，它的出臺，意義也是非常明顯的。1906年啟動預備立憲之后，由于沒有一個系統的規劃，在兩年多的時間里成效甚微，而清單的出現則使預備立憲有了一個整體規劃，從而使預備立憲從此走上全面鋪開的階段。晚清預備立憲能夠取得些許成就，實與清單的出臺分不開。