第一節 公文概述

公文，又稱公務文書，是黨政機關、企事業單位、社會團體在處理公務時使用的具有法定效力和規范體式的一類應用文。它是傳達政令，指導、布置和商洽工作，請示和答復問題，報告和交流情況，聯系公務、記載工作活動的重要工具。

一、公文的特點

相對于一般應用文來講，狹義的公文具有這么幾個基本屬性：①公文形成的主體是國家機關及其他社會組織；②公文形成的條件是行使職權和實施管理；③公文是具有法定效力與規范格式的文書；④公文是國家機關及其他社會組織處理政務、辦理事務的重要工具。正是這樣的幾個基本屬性，決定了公文具有以下幾個特點：

1．法定的作者。公文的作者必須是依法成立并能以自己的名義行使職權及承擔責任的組織和個人，如黨和國家的各級機關、各類組織，國家領導人，機關首長等。撰寫公文不是個人行為，即使以個人名義發布公文時，發布人所代表的也是機關或組織。因此，以領導人名義作為公文的作者，實際上并非以私人身份出現，而是以他所在的機關法定領導人身份行使職權的一種表現。

2．法定的權威性。具有法定地位的機關、組織，都有自己的組織系統、領導與被領導關系和職權范圍，他們在行使法定職權和實施有效管理的公務活動中所制作的公文，在其管轄范圍內具有法定的權威性。這些公文一經發出，在制作者的職權范圍內就具有強制執行或處理事務的約束力，有關單位和個人必須嚴格執行和照章處理。

3．現實執行效用。任何公文都是針對現實存在的問題和為解決現實問題而撰寫和制發的，在一定的時間內撰寫完成和傳達，并在一定的時間內發揮作用。換句話說，公文所具有的特定效用是有一定的時間性的，即在一定的時限內對受文者具有不同程度的強制約束力。一份公文執行辦理完畢，其現行效用隨之消失。現行效用消失后，公文即成為檔案文獻。

4．法定的處理程序。公文的制發和辦理必須經過規定的程序。如公文的制發，必須經過起草、核稿、簽發的程序。經過機關領導人簽發的文稿才能繕印、用印和傳遞。任何人不得違反上述程序擅自處理。

5．規范的體式。具有法定的規范體式是公文區別于其他文字材料的顯著標志。為了維護公文的嚴肅性和處理公文的便利，國務院規定了統一的公文名稱和體式，包括公文的文種、公文的文體、公文的結構、公文的格式等。

二、公文的作用

公文是傳達、貫徹黨和國家的各項方針政策，表達法定作者的意圖，處理日常事務、聯系工作等的重要工具。其作用主要表現在以下幾個方面：

1．指揮、指導和管理作用。黨政機關、企事業單位、群眾團體，都在特定的范圍內具有組織、指揮、管理和指導的職權，為了行使其職權和處理社會事務，就要制發公文來制定方針政策，進行工作部署，以及對一些重要事項提出意見、措施和辦法，而這些公文對于下級來講，都具有指揮、指導作用。如在黨政公文中，命令、決定、決議、指示、批復等文種，就屬于指揮、指導性的下行公文。與此同時，各機關、單位通過制發公文來表達意圖，組織、協調和管理各方面的工作，實現管理職能。

2．聯系與溝通的作用。通過公文，各機關、單位之間互相聯系、交流信息、溝通情況，使上情下達，下情上達，平行單位之間情報互通。這樣，對上級來講，可以提高決策的針對性和措施的有效性；對下級和平行單位來講，有利于明確當前的工作內容和工作重點，確保工作和諧有序的開展。如下行文中的公告、通告、公報、通知、通報，上行文中的報告、請示，還有作為平行文的函，都有交流信息的基本功能。

3．憑證和依據作用。公文還有明顯的憑證和依據作用。上級發布的下行文，是下級機關開展工作的依據；下級上報的公文，是上級決策的依據；一個機關自己制作的公文，是自己履行職能、開展工作的真實記錄和憑證。

4．教育和宣傳的作用。公文是傳達貫徹黨和國家的方針政策的重要工具，具有宣傳和教育的作用。其中的相當一部分直接向干部和群眾宣傳黨和國家的方針政策，宣傳先進單位和先進個人的事跡和經驗，報道各條戰線所取得的成就，發揮著統一思想，振奮精神，宣傳、教育和鼓動的作用。

5．商洽、協調作用。很多工作，單憑一個單位很難順利完成，往往需要相關單位給以配合、幫助。這樣，地區與地區、單位與單位之間，就需要加強聯系，互相協商，加強配合。公文中的一部分文種在其中就發揮著商洽、協調的作用。如“函”這一文種，可以在沒有隸屬關系的機關之間起到溝通、協調的作用，使各個機關形成一個有機的整體，協作完成某項任務。

三、公文的分類

國務院辦公廳2000年8月發布的《國家行政機關公文處理辦法》規定，我國現行的國家行政機關公文分12類13種，分別是命令、議案、決定、指示、公告、通告、通知、通報、報告、請示、批復、函、會議紀要。中央中央辦公廳1996年5月印發的《中國共產黨機關公文處理條例》規定，我國現行的各級黨的機關公文有14種，分別是決議、決定、指示、意見、通知、通報、公報、報告、請示、批復、條例、規定、函、會議紀要。

對于以上公文的分類，一般采用兩個標準：一是按性質和作用來劃分；二是按行文關系來劃分。

（一）按性質和作用來分

可將公文分為法規性公文，如命令（令）；指揮性公文，如決定、意見、批復；知照性公文，如公告、通告、通知、通報、函；報請性公文，如議案、報告、請示；記錄性公文，如會議紀要。

（二）按行文關系來劃分

可將公文分為上行文、平行文、下行文。上行文是指下級機關向上級機關報送的公文，如請示、報告等。下行文是指上級機關向所屬下級機關的行文，如決定、指示、公告、通知、通報等。平行文是指同級機關或不同隸屬機關之間的行文，如函等。通知、會議紀要有時也可作為平行文。

除以上兩種分類方法外，公文還可以按照公文的處理方式、機密程度、緩急程度等標準進行分類。

四、公文的基本格式

為了保證公文的完整性、權威性和規范化，并便于撰制、辦理和存檔備查，《國家行政機關公文處理辦法》第三章對公文格式做了具體規定。根據這一辦法，國家質量技術監督局發布了《國家行政機關公文格式》，注明此格式“其他機關公文可參照執行”。（《國家行政機關公文處理辦法》和《國家行政機關公文格式》見本書附錄。）

五、公文的行文規則

行文規則是指各級機關、單位之間公文往來應遵循的程序和原則。行文規則具體規定各級機關、單位之間的行文關系。《國家行政機關公文處理辦法》第四章第十四條規定：“行文關系根據隸屬關系和職權范圍確定。”這里所講的“關系”包括四種：一是處于同一組織系統的上下級關系，即領導與被領導的關系；二是處于同一專業系統的上級主管業務部門與下級主管業務部門之間的指導與被指導關系；三是處于同一組織系統或專業系統的同級機關之間的平行關系；四是非同一組織系統、專業系統之間的不相隸屬關系。這些行政隸屬關系決定著機關、單位之間公文的授受關系。如，上行文和下行文適用于第一類和第二類關系，平行文適用于第三類和第四類關系。

根據以上四種關系，《國家行政機關公文處理辦法》第四章規定了具體的行文規則，其內容概括起來有如下幾個方面：

（一）下行文規則

1．政府各部門依據部門職權可以互相行文和向下一級政府的相關業務部門行文；除以函的形式商洽工作、詢問和答復問題、審批事項外，一般不得向下一級政府正式行文。

2．部門之間對有關問題未經協商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上級機關應當責令糾正或撤銷。

3．上級機關向受雙重領導的下級機關行文，必要時應當抄送其另一上級機關。

4．向下級機關或者本系統的重要行文，應當同時抄送直接上級機關。

（二）上行文規則

1．請示應當一文一事。一般只寫一個主送機關，需要同時送其他機關的，應當用抄送形式，但不得抄送其下級機關。

2．報告不得夾帶請示事項。

3．一般不得越級請示和報告。

4．除上級機關負責人直接交辦的事項外，不得以機關名義向上級機關負責人報送請示、意見和報告。

5．受雙重領導的機關向上級機關行文，應當寫明主送機關和抄送機關。

（三）聯合行文規則

1．同級政府、同級政府各部門、上級政府部門與下一級政府可以聯合行文。

2．政府與同級黨委和軍隊機關可以聯合行文。

3．政府部門與相應的黨組織和軍隊機關可以聯合行文。

4．政府部門與同級人民團體和具有行政職能的事業單位也可以聯合行文。

5．聯合行文，既可聯合向上行文，也可聯合向下行文。聯合行文應當確有必要，單位不宜過多。

（四）其他行文規則

1．屬于部門職權范圍的事務，應當由部門自行行文或聯合行文。聯合行文應明確主辦部門。須經政府審批的事項，經政府同意也可以由部門行文，文中應當注明經政府同意。

2．屬于主管部門職權范圍內的具體問題，應當直接報送主管部門處理。

3．部門內設機構除辦公廳（室）外不得對外行文。

4．一般情況下不得越級行文。遇有特殊情況，如發生重大的事故、防汛救災等突發事件或上級領導在現場辦公中特別交代的問題，可越級行文，特事特辦，但要抄送被越過的上級機關。

六、公文的語言

語言既是表達思想的工具，也是構成文章的基礎。一切文章，從內容到形式，都要靠語言來支撐，沒有語言，就沒有文章。由于不同體裁的文章寫作目的不同，對語言的要求各異。公文的特點及其作用決定了公文的語言必須達到以下幾項基本要求：

（一）平實

所謂平實是指平易、質樸、實在。平實，強調文風樸實，通俗易懂；強調直接說事，客觀論理；強調語言的自然，不施粉飾，不露斧鑿之痕。

平易就是意思表達清楚、通俗、易懂。因為文章是寫給人看的，讓人一看就懂的文字，才能產生親切感，才能讓人倍加喜愛。與此同時，只有受文對象看懂了，把作者的意圖領會了，才能正確地貫徹執行。

質樸是指公文的語言必須自然、樸素，沒有經過粉飾，不含任何虛偽的成分，也沒有夸大和溢美之詞。質樸的語言具有一種“清水出芙蓉，天然去雕飾”之美，運用質樸的語言來寫公文，不但能夠寫得真切，而且可以寫得生動。老舍先生說過：“文字不怕樸實，樸實也會生動，也會有色彩。”

實在是指公文的語言表意直接，不繞圈子；每句話都落在實處——或說事，或論理，沒有廢話；說事客觀、具體，不給讀者留揣摩余地，以免其誤解作者的意圖。

（二）準確

所謂準確是指意思表達真實、明確和恰如其分，沒有含混不清的地方，沒有言過其實的地方，沒有褒貶失當的地方。語言的準確表現在內容上主要體現為所寫事實清楚、確鑿，所用數字準確無誤；表現在詞句的運用方面主要體現為以下幾點：

1．嚴格區分詞義的大小和輕重，詞語的選用要恰當。漢語詞匯豐富，同義詞、近義詞很多，它們的意義大多只有細微的差別，如果不嚴加區分，很容易造成表意不準確的問題。

2．注意詞義的修飾、限定，防止產生歧義。一詞多義是漢語的一大特點，為了確保作者意思表達的正確性，最大限度地減少讀者的誤解或曲解，在遣詞造句方面，要注意定語、狀語和補語的使用，以使句子中心詞的意思更加明確、具體，避免產生歧義。

3．注意關聯詞語的使用和句式的選擇，以使句間關系緊密，語氣貫通。

4．注意語言邏輯關系，防止概念不清或判斷失當。正確的語言邏輯關系，不僅可以使語言條理清晰，而且能夠反映出事物的內部規律，將事物的概念表述得清清楚楚，使判斷準確無誤。

（三）簡潔

簡潔就是簡練、干凈，就是以最少的文字表達盡量多的內容。說通俗一些，簡練就是沒有廢話，沒有詞藻堆砌，沒有不必要的詞句重復，言簡而意賅。選詞造句，要讓人一看就知道講的是什么，明白該如何去做。沒有枝蔓，不晦澀難懂。

公文語言的簡潔主要在于兩點：一是文字簡練，即用最少的文字表達盡量多的內容；二是堅決杜絕套話、空話、廢話，竭力將可有可無的字、詞、句、段和空話、套話刪去。

（四）得體

公文是為解決實際問題而寫的，其語言要受明確的寫作目的、特定的讀者對象、一定的使用場合等條件的制約，因此一定要得體。公文語言的得體包括以下幾點。

1．要符合作者的地位和身份。即敘事論理、遣詞造句一定要注意作者的身份，要能正確體現出作者和受文對象之間的特定關系。如下級對上級的請示，可以用“請研究、批復”的話，但不能用“務必同意”之類的詞句。

2．語言色彩要符合特定的行文目的及文章內容的性質。如頒布政令的要莊重嚴肅，通報錯誤的要義正辭嚴，申請、請示的要平和委婉，等等。

3．要正確使用公文的習慣語，切實弄清它們的含義和用法。如信函中的稱謂、問候和致敬語等。

以上只是對公文語言最基本的要求。實際應用當中，僅僅滿足于這些基本要求是不夠的，還應該講究語言的鮮活、優美和情味。在這一方面，古代的公文為我們樹立了典范，如唐太宗的《百字敕》、劉邦的《求賢詔》等。