第一節
政府官員之特點

一邊是一把手負責制，穩定壓倒一切，你要防錯，防錯，再防錯，絕不能出任何岔子！一邊是頻繁輪替，年齡到就下崗，你墨守成規、不跟企業界拉關系，怎么在短短幾年內出政績？難道我45歲就去政協等退休？我們這批人累死累活，還不是為了一個“升”字！……（訪談筆記，2009年9月26日）

2009年9月26日下午，在上海市東郊某酒店的一次訪談中，而立之年的Y縣副縣長張女士這樣坦陳政府官員的困惑與煩惱。在中國經濟轉型的過程中，政府官員是一個極為關鍵的行為群體。由于產權制度和法律體系的不完善，民營經濟在其發展過程中更多地依賴于政府的政策、文件或行政命令，這決定了政府行為之于制度變遷的重要意義。在市場經濟逐步取代計劃經濟的過程中，中國政府從來不曾遠離市場；事實上，民營企業所處的市場環境，正是在政府主導下，地方政府官員和民營企業家的互動過程中形成的。而政府官員自身不只是中央政府與微觀企業主體之間上傳下達的渠道，更是具有相對獨立的多元目標的自利行為者，這導致了制度變遷階段中國商政互動的復雜性。

作為中國企業家所面對的制度環境中最重要的行為者，中國政府官員具有怎樣的需求和行為特征呢？政治學家指出，經歷過去30年的演變，當代中國政府官員不再是嚴格意義上的“革命干部”，但也沒有成為政治學家理想中按照科層制標準來行事的“現代官僚”¹。在當今中國物質主義文化氛圍中，政府官員實質上是與企業家群體無差異的、稟賦條件與制度約束下的自利行為者。政府行為不能用截然的價值是非來評判；政府在民營經濟發展過程中伸出協助之手還是施以掠奪之手在很大程度上取決于官員自身的利益驅動。因此，在本節中，我們嘗試從政府官員的目標訴求出發，解釋轉型經濟條件下各級政府的行為模式。

在當前的政治經濟形勢下，中國政府官員的職業升遷主要取決于“黨管干部”的管理體制。該體制的官方準則是鄧小平在20世紀70年代末至80年代初提出的“干部四化”標準。它要求上級政府依據革命化、知識化、年輕化、專業化等四項標準來衡量下級官員是否具備晉升的資格。在這四項標準中，“革命化”雖然重要，但它卻隱含了模糊性與主觀性。于是，在實踐中，最具客觀性的“年輕化”取而代之成為地方政府官員晉升的鐵律。為實踐“年輕化”，中央政府不僅廢止了終身制，制定了強制退休年齡，而且，在每一層級的政府工作崗位都擬定了候選官員的年齡標準。例如，在縣一級領導班子中，所有關鍵崗位的官員（包括縣委書記、縣長、縣委副書記、副縣長）在上任時不得超過45歲，縣委常委中至少有一名委員的年齡不得超過35歲。²

年齡硬指標對中國政府官員的職業路徑產生了巨大影響。在很大程度上，“年輕化”標準直接將政府官員劃分為兩種類型：一類是“升遷型官員”(promotableofficials)，即有可能獲得進一步晉升或有希望被提拔到理想職位的官員。另一類是“終結型官員”(terminalofficials)，即那些受到崗位年齡限制不再擁有晉升機會，卻又尚未達到退休年限的官員。職業前景的迥然差異，使得這兩類官員的目標訴求相去甚遠。³

大多數“升遷型官員”以追求晉升為首要任務。為了在科層制的青云梯上順利攀登，他們想方設法迎合上級政府制定的考核標準。當前，中央政府通過人事與財政管控雙管齊下的方式來激勵地方政府官員。從人事管控的角度來看，中央政府推行“晉升錦標賽的治理模式”對地方政府官員（尤其是各地方政府的“一把手”）進行橫向考核，其相對政績在同級縣市中脫穎而出的優勝者將獲得晉升。⁴這一機制激發了“升遷型官員”對政績的極力追求。

而從財政管控的角度來看，1994年開始實施的分稅制改革劃定了中央與地方政府的“財權”與“事權”。在分灶吃飯的財政制度下，中央政府收取了稅收收入的大部分。1995年至2004年的相關數據顯示，十年來中央財政收入平均占國家財政總收入的52%，但其財政支出平均只占國家財政總支出的29.8%；地方財政收入平均僅占國家財政總收入的48%，但財政支出的占比卻高達70.2%。2004年之后，地方財政收入占全國財政總收入的比例仍在不斷減少，而其財政支出占全國財政總支出的比例卻持續加大，這一不對稱的收支結構給地方政府造成了巨大的財政壓力。⁵“缺錢”成為大多數中國地方政府面臨的緊迫問題。因而，擴充財政收入成為“升遷型官員”的另一重要目標。

為提升政績與財政收入，最大化自己在政治領域的績效和回報，“升遷型官員”具有很強的發展當地經濟的動力。為了在政績競賽中取勝，相鄰行政區域的官員們在GDP增長率、就業率、工業生產總值、稅收、外匯收入等關鍵經濟指標上展開白熱化的角逐。一方面，他們紛紛通過投資基礎設施建設、制定區域發展規劃、扶助重點行業、幫助當地企業融資/規劃、協調企業間關系、促進企業和其他機構的合作等間接干預方式大力扶持民營經濟。另一方面，各地政府競相出臺各種優惠的稅收、地價、服務政策招徠外來投資者。尤其是近十年來，各種包含了多重優惠政策的BT、BOT工程層出不窮，“文化搭臺、經濟唱戲”的政績塑造模式更是在全國遍地開花。從這一角度來說，中國地方政府呈現出顯著的強發展型政府的特征。Ngo所記錄的浙江省臺州市政府對其重點扶持企業浙江吉利控股集團的大力扶持，便是其中的典型案例：

當臺州市政府決定將汽車制造列入其發展規劃后……為了幫助吉利獲得生產許可證，臺州市政府專門派出官員赴京游說中央政府。同時，市政府還邀請各研究機構和中央政府的智囊團到吉利總部參觀，向他們力陳吉利集團的發展前景，以期他們在中央部委面前為吉利美言。2001年，吉利汽車獲得官方許可證后，市政府再次以推動新產業和高科技產業發展的名義，為吉利提供了大量的直接補助、優惠政策、土地供給……吉利汽車的發展，已經成為臺州市城市規劃的一部分。正是地方政府官員對投資、稅收、就業、經濟和社會績效等政績指標的強烈追求以及他們與相鄰縣市“政績競賽”的巨大壓力，促成民營企業和地方政府締結為利益同盟……⁶

區別于“升遷型官員”對政績和財政收入的熱切關注，無望晉升的“終結型官員”通常只關心其個人經濟收益的多少。因年齡之限，“終結型官員”不得不提前終止其職業生涯；他們或在人大、政協擔任非機要的職位，或在閑置崗位上進入半退休狀態。當官員們步入職業歷程的最后崗位并確定自己無緣晉升時，出于權力旁落的失意以及對退休后物質生活的焦慮，相當一部分“終結型官員”倦怠于經濟建設而熱衷于尋租。所謂“權力不用就過期”，他們傾向于充分利用手中的權柄謀求私人利益。眾所周知的“五十九歲現象”對“終結型官員”的行為目標做了深刻的詮釋。對現有官員腐敗案例的匯總也顯示，“終結型官員”涉足腐敗、尋租、裙帶關系等現象的比例遠遠高于“升遷型官員”。⁷

轉型經濟的特殊制度環境為手執權柄的政府官員提供了尋租的便利。與許多其他轉型國家的政府一樣，現行的“弱制度”無力遏制政府官員的“掠奪之手”，在許多地區，尤其是市場化程度較低的地區，官員對市場經濟的干擾混淆了政府和市場的邊界。《廣東民營經濟發展態勢及問題分析報告》顯示，44%的民營企業家反映自己經常忙于跟職能部門跑關系、忙公關而耗費精力；60%的企業家表示，曾因有關職能部門效率低、辦事拖拉、程序繁雜而喪失發展新項目的機遇。新疆一位從事餐飲行業的企業家曾統計，他要“好好伺候”的政府部門多達33個。國家統計局企業調查總隊課題組的調查同時表明，66.7%的被調查企業認為其經營所在地存在“三亂”（亂攤派、亂收費、亂罰款），另有54%的企業表示，當地政府官員存在到企業“吃拿要”的現象。

政府尋租不僅增強了勾兌腐敗等非生產性激勵，而且滋生了中國民營企業與生俱來的政治依附傾向。許多民營企業家陷入了商業邏輯和權力邏輯的悖論：一方面，他們憤懣于上層建筑和國有企業對資源的壟斷與傾斜；另一方面，又慣于利用尋租這種“成本最小、效益最大”的方式來一展“鴻鵠之志”。⁸由此，西方政治學家認為，掠奪性政府正在成為中國民營經濟成長的最大阻力：“既然企業家無法依靠法律體系保護自己的權益，那他們只有通過與政府官員建立個人聯系來形成恩庇侍從關系……中國企業與政府之間的縱向聯系甚至超過了它們和商業合作伙伴之間的橫向合作。”⁹

雖然“升遷型官員”與“終結型官員”的劃分在很大程度上只是一種理論分類，兩者在目標、行為上的分野并非截然，但“發展”與“尋租”的如影隨形卻使得中國各級政府的行為呈現出極為鮮明的雙重性：從個人層面來說，政府官員群體中既存在竭力追求政績和財政收入的發展型官員，又存在以謀求私人經濟利益為目標的尋租型官員；從組織層面來說，各級政府既是正式制度層面的強發展型政府，又是非正式制度層面的尋租政府。“發展面”與“尋租面”交替的二元制度結構使得民營企業一方面必須與政府官員發展特殊關系，以免成為尋租的對象；另一方面又為企業迎合政府需要、獲取政府保護和扶持提供了機會和空間。

面對這一制度環境，中國民營企業家正在采取怎樣的方式與政府官員互動，從而贏得公共領域的競爭優勢呢？在下一節中，我們將全面介紹中國民營企業政治行為的類型與特征。