第二章 高等教育權(quán)力及大學(xué)權(quán)力概述

一、高等教育權(quán)力的結(jié)構(gòu)

為了保障高等教育系統(tǒng)的權(quán)力行使，需要構(gòu)建一個權(quán)力體系，將權(quán)力配置在一個系統(tǒng)中，這一配置狀況就是高等教育系統(tǒng)權(quán)力的結(jié)構(gòu)。當(dāng)前對高等教育系統(tǒng)中權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究有兩個方面稍嫌不足，一是只看到了權(quán)力的縱向配置，即國內(nèi)提得較多的政府與學(xué)校、學(xué)校內(nèi)部兩個層次，或再將學(xué)校分成若干層次。二是對高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力配置研究較多，對高等學(xué)校以外的權(quán)力研究較少，特別是對立法權(quán)、中介組織權(quán)力研究較少。

（一）縱向結(jié)構(gòu)

權(quán)力具有等級性，權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)是權(quán)力在高等教育系統(tǒng)中各個層次的分配，所以有關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析離不開權(quán)力層次分析。對高等教育系統(tǒng)權(quán)力層次最經(jīng)典的分析來自于伯頓·克拉克，他按組織層次將高等教育系統(tǒng)權(quán)力分為六個層次：系或講座、學(xué)部、大學(xué)、聯(lián)合大學(xué)、州政府和中央政府。這六個層次的權(quán)力又有三種形式：扎根于學(xué)科的權(quán)力、院校的權(quán)力、系統(tǒng)的權(quán)力。這三種形式其實就是對前面六個層次的簡約化，大致可將系或講座、學(xué)部歸為扎根于學(xué)科的權(quán)力，大學(xué)、聯(lián)合大學(xué)歸為院校的權(quán)力，州政府、中央政府歸為系統(tǒng)的權(quán)力。克拉克的權(quán)力分層理論主要存在以下問題：

第一，六個層次不是對高等教育系統(tǒng)權(quán)力層次的整體抽象，并不是每個高等教育系統(tǒng)都有這六個層次，講座層次盛行于歐洲，聯(lián)合大學(xué)層次主要是在美國，州政府只有美國和聯(lián)邦德國有這一層次。在中央政府這一層次，美國、德國實行聯(lián)邦制，高等教育系統(tǒng)的管理權(quán)力在州政府。

第二，將高等教育權(quán)力分為扎根于學(xué)科的權(quán)力、院校權(quán)力、系統(tǒng)權(quán)力，在分類標(biāo)準(zhǔn)上不一致。扎根于學(xué)科的權(quán)力是從權(quán)力的來源來說的，院校權(quán)力、系統(tǒng)權(quán)力是從權(quán)力的等級來說的。按這種邏輯進(jìn)行分類勢必造成權(quán)力歸屬的交叉，如克拉克將扎根于學(xué)科的權(quán)力分為個人統(tǒng)治（教授統(tǒng)治）、學(xué)院式的統(tǒng)治（教授統(tǒng)治）、行會權(quán)力、專業(yè)權(quán)力四類。其中學(xué)院式統(tǒng)治（教授統(tǒng)治）是“教授們管理整個系或?qū)W部、學(xué)院、研究所和大學(xué)組織的最偏愛的方式”，這種學(xué)院式權(quán)力如果運(yùn)行在大學(xué)層次，則可歸為院校權(quán)力；又如行會權(quán)力，持續(xù)存在于學(xué)術(shù)界和其他專業(yè)中，并通過專家滲入政府部門，“行會式權(quán)力在政府機(jī)構(gòu)中生存的能力似乎是令人難以相信的”，在這個意義上，行會權(quán)力無疑帶有政府權(quán)力的意蘊(yùn)。系統(tǒng)權(quán)力中有一種是“全系統(tǒng)學(xué)術(shù)權(quán)威人士權(quán)力”，這種學(xué)術(shù)權(quán)威人士之所以能在中央機(jī)構(gòu)中任職、決定資源分配，明顯是扎根于學(xué)科的權(quán)力。

有鑒于此，我們根據(jù)權(quán)力主體的不同將高等教育系統(tǒng)權(quán)力分為個人權(quán)力、集體權(quán)力、中央權(quán)力三個層次。個人權(quán)力即憑借個人素質(zhì)、知識、才能等其他優(yōu)勢所獲得的權(quán)力，它的特點在于沒有任何社會職位作載體，如教師個人權(quán)力、學(xué)生個人權(quán)力、學(xué)術(shù)寡頭、歐洲講座制中的教授的個人權(quán)力令人生畏。集體權(quán)力是一種以群體性為特征的權(quán)力，有點類似于托尼·比徹和莫里斯·柯根所指的基層單位，在一些傳統(tǒng)的院校它可能與以學(xué)科為基礎(chǔ)的院系相一致，也可能是研究院、課程組，這些基層單位的權(quán)力都具有組織權(quán)力的性質(zhì)。此外，還包括教師集體權(quán)力、學(xué)生集體權(quán)力，甚至也可將學(xué)校權(quán)力、行會權(quán)力、董事會權(quán)力都看做屬于集體權(quán)力的范疇。中央權(quán)力是院校范圍以外的負(fù)責(zé)一個國家高等教育總體計劃、資源分配和標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)控的國家權(quán)力部門及其他組織的權(quán)力，包括立法部門、政府部門、行使部分政府職能的中介組織、民間組織、委員會、基金會等。從高等教育權(quán)力的發(fā)展軌跡來看，先是個人權(quán)力占主要地位，即權(quán)力來源于人格、體格、思想、知識、個人魅力等。隨著政治活動的日益復(fù)雜化，利益競爭的日趨激烈，有共同利益、資源需要的個人意識到應(yīng)結(jié)成團(tuán)體、組織，以在權(quán)力斗爭中處于有利地位，“任何階級、階層或群體本身離開了組織這個因素，都不可能有效地掌握和運(yùn)用權(quán)力”。

（二）橫向結(jié)構(gòu)

橫向結(jié)構(gòu)，即高等教育權(quán)力在高等教育系統(tǒng)中的橫向分配，這種橫向配置又可分為校內(nèi)的橫向配置和校外的橫向配置。校內(nèi)的橫向配置主要指教師權(quán)力、行政人員權(quán)力、學(xué)生權(quán)力的分配，其中主要的沖突存在于學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間。校外權(quán)力的配置存在于政府、市場、學(xué)校、中介組織之中。鑒于校內(nèi)權(quán)力的橫向分配已有較多的討論，這里只討論校外權(quán)力的橫向分配。

1．政府權(quán)力

在很多國家，高等教育的結(jié)構(gòu)和資助基礎(chǔ)正經(jīng)歷著巨大變革，“各國政府在越來越把高等教育的發(fā)展、革新和多樣化的責(zé)任轉(zhuǎn)移到各高等院校的同時，保留制定廣泛的政策，特別是預(yù)算特權(quán)的趨勢”。各國卷入高等教育的程度有差別，政府對高等教育的作用性質(zhì)也不一樣有“起促進(jìn)作用的國家”（監(jiān)督模式），也有“起干預(yù)作用的國家”（控制模式）。前者是指政府提供大學(xué)資源，但并不實際指揮高等學(xué)校的核心工作，將課程、學(xué)位、人事、財政的基本權(quán)力都留給了院校自己。自20世紀(jì)70年代以來，國家控制模式有新的發(fā)展，政府積極干預(yù)學(xué)生產(chǎn)品的性質(zhì)、學(xué)校內(nèi)部事務(wù)、大學(xué)與環(huán)境之間的關(guān)系，試圖控制高等教育系統(tǒng)權(quán)力的一切方面，如入學(xué)機(jī)會、課程學(xué)位要求、考試制度、教學(xué)人員的聘任和報酬，這個模式不承認(rèn)高等教育的松散結(jié)合和多維的性質(zhì)。

高等教育目前的趨勢是兩種模式有互相靠攏的趨勢。即歐洲大陸有牢固國家控制傳統(tǒng)的國家正考慮從高等教育直接控制中后退，因為政府對長期以來高等教育嚴(yán)格控制的結(jié)果感到失望。而以前奉行監(jiān)督模式的國家，如英國等正越來越趨向國家控制。

2．院校權(quán)力

院校權(quán)力被克拉克歸為院校層次的一種官僚權(quán)力，是將院校權(quán)力客體假定為院校內(nèi)部的一種權(quán)力。這種院校權(quán)力的一個合理外殼是院校自治，即院校免于政府部門、政治勢力利益集團(tuán)、經(jīng)濟(jì)捐助等勢力的干涉。院校自治權(quán)主要有兩個方面——實質(zhì)性的自治和程序性的自治。前者是指大學(xué)和學(xué)院以其法人的形式?jīng)Q定自己的目標(biāo)和教育計劃的權(quán)力，即院校是什么的問題。后者是指大學(xué)或?qū)W院其以法人的形式?jīng)Q定通過什么手段實行它的目標(biāo)和教育計劃，即院校怎么辦的問題。院校希望能完全擁有實質(zhì)性自治和程序性自治，但這種自治是有限度的，隨著高等教育越來越卷入社會的事務(wù)，高等教育發(fā)揮著越來越重要的作用，“就像戰(zhàn)爭的意義太重大，不能完全交由將軍決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定”。

3．中介組織權(quán)力

政府和院校之間始終充滿權(quán)力的沖突，二者之間保持著一種動態(tài)平衡的張力。中介組織在兩者的沖突和平衡中發(fā)揮著緩沖作用，所以也將中介組織指稱為緩沖組織。在高等教育中，一個中介機(jī)構(gòu)或緩沖組織通常指聯(lián)結(jié)政府機(jī)構(gòu)和若干高等教育機(jī)構(gòu)的組織。筆者認(rèn)為，這種中介組織從代表利益和權(quán)力作用方向、職能看，可分為兩種，一種是院校管理權(quán)力的延伸，這種緩沖組織由學(xué)術(shù)人員所組成，代表學(xué)術(shù)的利益，“這個機(jī)構(gòu) ‘了解高等院校’, ‘同情他們的需要’，并為他們向政府講話”，作為一個壓力集團(tuán)影響政府的政策。英國的大學(xué)撥款委員會是這種中介組織的典型（準(zhǔn)確地說應(yīng)該是20世紀(jì)60年代末以前）。這種院校管理權(quán)力延伸型的中介組織受到了伯頓·克拉克等人的關(guān)注，但另一類中介組織，即“政府管理權(quán)力延伸型”中介組織卻受到忽視。這種中介組織承擔(dān)履行政府決策的部分責(zé)任，接管了政府的部分任務(wù)。如20世紀(jì)70年代以來，尤其是80年代的英國大學(xué)撥款委員會已蛻變?yōu)檫@樣一種中介組織。“從1980年起，大學(xué)撥款委員會已經(jīng)成為中央決定的政府很多限制和過分要求的強(qiáng)制實施者”。1986年成立的法國全國評估委員會也是這樣一種緩沖型組織，它獨(dú)立于預(yù)算的分配過程，向總統(tǒng)提交關(guān)于高等教育狀況的年度報告，加強(qiáng)對高校的評估。

這種緩沖型組織在國家控制的系統(tǒng)中較少，在聯(lián)邦制、聯(lián)合或市場的環(huán)境中能廣泛地發(fā)展起來。中介機(jī)構(gòu)在政府與高等教育機(jī)構(gòu)之間討價還價，但只有當(dāng)一個緩沖組織能保持作為政府和院校之間的中立機(jī)構(gòu)時，才能保持其合法性，否則將面臨合法性危機(jī)，政府往往撤銷中介組織，直接加強(qiáng)對高等教育的控制權(quán)。

4．立法權(quán)力

從高等教育系統(tǒng)的權(quán)力探討來看，人們對政府權(quán)力（行政權(quán)）研究較多，對立法權(quán)的關(guān)注較少。克拉克也許是將高等教育囿于學(xué)術(shù)組織的緣故，在其名著《高等教育系統(tǒng)——學(xué)術(shù)組織的跨國研究》中的“權(quán)力”、 “整合”、 “變革”、“先后主次”等章節(jié)中基本沒有涉及立法權(quán)。立法權(quán)即制定、修改、廢除法律的權(quán)力。如果這種立法權(quán)涉及高等教育系統(tǒng)，則應(yīng)歸入高等教育系統(tǒng)權(quán)力的范疇。現(xiàn)在主要西方國家的高等教育立法權(quán)都是以“兩分支”方式存在，即除專職立法機(jī)關(guān)享有立法權(quán)外，行政機(jī)關(guān)也享有部分立法權(quán)。我國也是“兩分支”方式。我國憲法第89條規(guī)定，國務(wù)院“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。美國、加拿大、澳大利亞等國的教育立法權(quán)大部分在地方政府，瑞典、英國、荷蘭、日本、法國等國的教育立法權(quán)基本上是在中央。

高等教育立法權(quán)對高等教育系統(tǒng)的權(quán)力配置影響非常大。從根本上講，高等教育立法本身就是對社會關(guān)系中各主體利益、權(quán)力關(guān)系的界定、分配，對現(xiàn)有權(quán)力關(guān)系的支持，以使之合法化。如立法權(quán)主體對政府、教育行政部門、高等教育機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系作出劃分，對高等教育機(jī)構(gòu)的中介組織的設(shè)置、撤銷作出規(guī)定，對高等教育機(jī)構(gòu)中校長、教師、學(xué)生權(quán)力進(jìn)行厘定。如法國1968年頒布的《方向指導(dǎo)法》在自治、多學(xué)科、師生共同參與三個原則基礎(chǔ)上，讓大學(xué)獲得了新的地位，大學(xué)管理權(quán)轉(zhuǎn)移到代表委員會手中。1984年的《高等教育指導(dǎo)法》最終解決了院校外部人員存在的程度和教師、學(xué)生之間的權(quán)力平衡問題。又如英國，1988年教育改革法規(guī)定，地方教育當(dāng)局不再控制多科技術(shù)學(xué)院和多數(shù)其他學(xué)院，建立多科技術(shù)學(xué)院和其他學(xué)院基金委員會（Polytechnics and College Funding Council，簡稱PCFC），負(fù)責(zé)對這類院校分配政府資金，為大學(xué)部門設(shè)置大學(xué)基金委員會（University Funding Council，簡稱UFC），替代UGC，同時規(guī)定董事會承擔(dān)院校管理和領(lǐng)導(dǎo)的新的權(quán)力，院校本身學(xué)術(shù)委員會的權(quán)力被削弱。在大學(xué)里，大學(xué)理事會有較大權(quán)力，副校長更像首席執(zhí)行官，大學(xué)評議會的決策權(quán)有所削弱。