第五節 公共經濟主體之四：第三部門

一、第三部門的定義

第三部門中“第三”的含義指除了政府部門和市場部門之外的社會部門。第三部門的研究可以追溯到近代資本主義興起引發的關于“市民社會”的研究。不過，據可查證的資料來看，第三部門（Third Sector）一詞開始在學術文獻中使用始于20世紀70年代，美國學者列維特（T.Levitt）、卡紐樂（Richard C.Corn uelle）、艾茨奧尼（Etzioni）等人較早地使用該詞語。此后這個第三部門的概念廣為流傳，成為一個專門的學術研究領域和政策實踐領域。

世界各國對第三部門的稱謂不同，非政府組織（Non-governmental Organization或NGO）、非營利組織（Nonprofit Organization或NPO）、志愿者組織（Voluntary Organization）、非營利部門（Nonprofit Sector）和獨立部門（Independent Sector）、慈善部門（Charitable Sector）、志愿者部門（Voluntary Sector）、免稅部門（Tax-exempt Sector）、公民社會（Civil Society）等等，實際上都是第三部門的支撐。中國的第三部門亦有多種稱呼，主體包括在民政部門和工商部門登記的社會團體、社會團體、民辦非企業單位、基金會和境外基金會代表機構等等。按照《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，第三部門在中國被納入了社會建設的軌道。

二、第三部門興起的原因

由第三部門提供公共產品源自于一系列來自公民個人、政府以外以及政府本身的壓力。它反映了自20世紀70—80年代以來的一系列獨特的社會和技術的新的變化和特征，以及醞釀已久的對政府能力的信心危機。在傳統意義上，由政府或者國有企業提供公共產品是天經地義的，特別是第二次世界大戰以后，受到凱恩斯主義的影響，在世界范圍內，政府或國有企業在提供公共產品中占了絕對的地位，人們無時無刻不在感受到政府的存在。但是，從70年代開始，這種形勢發生了變化，政府在各種壓力之下，不得不逐漸從公共領域退卻。為了填補政府在提供公共產品方面的空白，各種各樣的非營利性組織應運而生。具體來講，由第三部門提供公共產品的原因有以下幾方面：

1．市場提供公共產品的失靈

由于公共產品在消費中具有效益的外部性特征，造成了公共產品供給的市場失靈。具體來講，在市場機制中，作為反映生產者的邊際成本與消費者邊際價值關系的公共產品的價格，與私人產品的價格不一樣，從而造成了公共產品的社會成本與某個消費者的私人成本或收益之間的不完全一致，其原因是，公共產品的生產具有廣泛的外部經濟性。一般來說，公共產品的生產都具有相當規模，需要較大的投入，如果沒有足夠的資源做保證，它的生產是難以進行的；公共產品的生產周期一般比較長，需要運用較高的生產技術并在多方的協作下才能進行；私人產品在市場中的價格直接起著效益與成本信號手段的作用，但是在公共產品方面，試圖嚴格在價格的基礎上解決消費問題是不可行的，某些公共產品是不能按成本價格組織生產和提供服務的。而這些公共產品又是社會和民眾所必不可少的。既然私人不愿或者不能提供公共產品，那么，只好由其他部門或組織來完成這項任務。

2．政府在提供公共產品上的失靈

在提供公共產品方面，政府與市場一樣存在缺陷，造成了在公共產品供給上的失靈，其主要表現為：一是公共政策的失誤。由于存在公共政策體制的缺陷，信息不完全，政策執行障礙，政府自身的政治和利益偏好等因素使政府難以制定科學合理的公共政策，結果是不僅沒有彌補市場提供公共產品的機制缺陷，反而加劇了市場失靈。二是公共產品供給的低效率。由于政府提供公共產品具有壟斷性，因此，使得公共產品供給缺乏競爭機制。政府部門和政府官員缺乏民營企業的成本—效益觀念、服務意識、創新意識。同時，由于很難對公共產品的產出和效果加以評價，以及社會和公民在監督政府部門時的困難，使得政府的公共產品供給經常是低效率的。三是政府提供公共產品和公共服務的質量下降。由于二戰后凱恩斯主義的盛行，政府全面干預社會，政府責任的擴大相應地造成了政府規模的急劇膨脹，政府規模的擴大，使得政府內部庸才的增加和官僚主義盛行，結果是大大影響了政府的效率和能力，進而影響了政府在民眾中的形象，降低了政府威信。此外，政府規模的擴大使得政府支出占國內生產總值的比重上升，政府支出在很大程度上并沒有用于向國民提供公共產品和公共服務，使得政府在基礎設施和公共工程的投入相對不足，因此，民眾對政府服務質量日漸不滿，進而，要求政府進行改革。總之，政府在提供公共產品方面的缺陷是第三部門興起的現實原因。

3．自由主義的重新興起和公民自決意識的覺醒

自20世紀70年代初凱恩斯主義失敗以后，以弗里德里希·哈耶克（Friedrich Hayek）、米爾頓·弗里德曼等為首的自由主義重新在西方國家興起，他們主張減少政府對市場、社會和公民的干涉，要求政府把原來屬于市場、社會和公民的權利重新歸還給人民，政府退回到原來的“守夜人”地位。與此同時，伴隨著民主化進程，公民的自決意識也逐漸覺醒，他們要求把事物的決定權掌握在自己手中，并且組織起來以改善自己的狀況或者尋求一些基本的權利。在這種情況下，第三部門作為一種介于政府部門和私營企業部門之間的組織形式，成了社會和公民首選的目標。

三、第三部門提供公共產品的優勢

第三部門在向社會提供公共產品和公共服務方面有自己獨特的優勢，表現如下：（1）創新優勢。創新優勢既包括技術創新，也包括制度創新。如印度的社區初級保障體系、無煙爐、衛生廁所的發明和推廣等都是在第三部門的主持下完成的。（2）貼近基層的優勢。很多第三部門以社會弱勢群體或邊緣性社會群體為服務對象。一些第三部門堅持自助、互助、助人的原則和自主解決社會問題的精神，具有減少市場機制的負面效果，超越國家機構的官僚作風，增進人際和諧的優勢和功能。（3）靈活優勢。第三部門在組織體制和運行方式上具有很大的彈性和適應性，便于根據不同的情況及時做出調整。它們政治性不強，官僚化程度低，便于去做政府不便去做的事情，它們擅長從事小型發展項目，對社會基層迅速做出反應。（4）效率優勢。美國著名管理學家彼得·杜拉克曾經指出，第三部門的特點使它在一些功能上能夠代替政府很快解決許多社會問題，同時，因為它的效能是政府的兩倍，削減了政府赤字。在社會管理與發展的一些空白領域和一些傳統上由政府從事活動的領域里，第三部門常常比政府做得更好、更有效。憑借這些優勢，第三部門在社會管理中扮演著越來越重要的角色，越來越顯示出強大的生命力。