導(dǎo)論

當(dāng)今的社會(huì)，是一個(gè)快速發(fā)展的社會(huì)；當(dāng)代的政府，是一個(gè)不斷革新的政府；變革與創(chuàng)新，是各國(guó)政府面臨的共同課題。不管是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都十分重視行政改革的理論研究和實(shí)踐探索，以求通過(guò)改革提高公共管理的品質(zhì)，增強(qiáng)政府的治理能力，最終提升國(guó)家的綜合競(jìng)爭(zhēng)力?？梢哉f(shuō)，行政體制改革既是各國(guó)對(duì)既有行政管理實(shí)踐的檢討和反思，也是對(duì)新時(shí)代、新環(huán)境的自覺(jué)適應(yīng)。只要有政府存在，行政體制改革就將是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程。也唯有改革，才有活力，才有出路。

一、改革潮流與中國(guó)問(wèn)題

（一）改革潮流

自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、科技信息化、政治多極化、社會(huì)多元化的國(guó)際新形勢(shì)，世界各國(guó)都在進(jìn)行程度不同、方式各異的行政改革：從英倫三島到北美大陸，如英國(guó)的“撒切爾主義”，德、法的“行政現(xiàn)代化”、“更新公共組織”，意大利的“重組行政計(jì)劃”，美國(guó)克林頓的“再造政府運(yùn)動(dòng)”……正如凱頓所言，一個(gè)行政改革的新時(shí)代來(lái)臨了。改革的目的是塑造一個(gè)全新的、知識(shí)型的、高效的、廉潔的政府；重點(diǎn)在于建立一個(gè)扁平式結(jié)構(gòu)、間接化管理、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的政府。在這場(chǎng)改革潮流當(dāng)中，一種新的管理方法日益凸顯出來(lái)，這種新的管理方法被冠以“新公共管理”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的行政”、“管理主義”、“企業(yè)型政府”、“后官僚制典范”等諸多名稱，其中以“新公共管理”最為突出和著名。

英國(guó)被認(rèn)為是當(dāng)代行政改革的先驅(qū)。從1979年撒切爾夫人執(zhí)政開(kāi)始，以公共管理新思維為理論指導(dǎo)，在七個(gè)主題（私有化、分權(quán)化、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、企業(yè)精神、非管制化、服務(wù)質(zhì)量、對(duì)工會(huì)力量的限制）上進(jìn)行大刀闊斧式的行政改革。其核心是市場(chǎng)取向的改革：崇尚市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)力量，主張盡量減少政府干預(yù)；贊同廉價(jià)小政府，節(jié)省開(kāi)支，減少稅收，激勵(lì)私人資本投資；加強(qiáng)對(duì)高級(jí)文官的政治控制，大力削減公務(wù)員隊(duì)伍的規(guī)模；對(duì)私營(yíng)部門(mén)的管理方法和手段十分贊賞。緊跟其后的新西蘭的行政改革，通過(guò)摧毀舊的政府結(jié)構(gòu)，實(shí)行公司化而建立全新的結(jié)構(gòu)，幾乎是一種脫胎換骨式的改革，包括實(shí)現(xiàn)分權(quán)化、小型化、扁平化，強(qiáng)調(diào)靈活性、責(zé)任與結(jié)果，革新公務(wù)員管理。在日本，20世紀(jì)70年代中后期，逐步推行了以“小政府”為目標(biāo)，以市場(chǎng)化、減少政府干預(yù)為主要內(nèi)容的行政改革，80年代在中曾根內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的第二次臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)是一個(gè)里程碑，橋本改革的政策脈絡(luò)基本上是繼承中曾根的改革方針，代表最新動(dòng)態(tài)的則是從2001年至2007年的中央行政機(jī)關(guān)改革也告一段落。瑞典行政改革可分兩個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期的行政改革觸及所有公共部門(mén)，重點(diǎn)是為公共行政與市民社會(huì)之間的溝通架構(gòu)更新、更好的渠道；第二個(gè)時(shí)期的行政改革則側(cè)重于效率、官僚機(jī)構(gòu)自治、市場(chǎng)觀念等相聯(lián)系的問(wèn)題。在美國(guó)，里根總統(tǒng)時(shí)期就已經(jīng)意識(shí)到政府不是處理問(wèn)題的辦法，而是問(wèn)題本身，急需轉(zhuǎn)變政府治理模式。改革以非官僚化為取向，以管理主義為理論指南，以市場(chǎng)化為發(fā)展方向，放松管制，向社會(huì)分權(quán)，這一思想貫徹至20世紀(jì)90年代。克林頓總統(tǒng)時(shí)期進(jìn)一步提出重塑或再造政府運(yùn)動(dòng)。其他西方國(guó)家，如澳大利亞、法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、意大利和希臘等國(guó)，也實(shí)施了行政改革。這場(chǎng)改革潮流，幾乎席卷了整個(gè)西方世界，范圍之廣、程度之深，被認(rèn)為無(wú)異于“一場(chǎng)與傳統(tǒng)決裂的轉(zhuǎn)型”。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，一些新興工業(yè)化國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，如韓國(guó)、菲律賓等，也開(kāi)始實(shí)施公共行政改革，從而使得這場(chǎng)肇始于西方國(guó)家的行政改革之風(fēng)，席卷全球，匯成一股公共行政改革的世界潮流。

改革浪潮的出現(xiàn)絕非偶然，它與西方國(guó)家進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)、生產(chǎn)力發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟、民主化進(jìn)程加劇、技術(shù)變革、經(jīng)濟(jì)理論創(chuàng)新和私營(yíng)部門(mén)影響等歷史條件緊密相連，而國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境對(duì)各國(guó)政府行政產(chǎn)生的壓力則構(gòu)成了各國(guó)行政改革的外因和內(nèi)因。

全球經(jīng)濟(jì)一體化給各國(guó)政府帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和壓力。為適應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化及由此形成的新的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律和態(tài)勢(shì)，必須不斷改革原有的公共部門(mén)管理模式，對(duì)既有的有關(guān)機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度和辦事程序作出調(diào)整，協(xié)調(diào)各國(guó)的法律和政策，提高行政效能從而增強(qiáng)本國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。正如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織所闡述的：“經(jīng)濟(jì)的迅速全球化使得保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力顯得十分必要，這是公共部門(mén)制度革新的一個(gè)強(qiáng)有力的推動(dòng)因素。處理國(guó)際問(wèn)題不再是傳統(tǒng)涉外部門(mén)的唯一職責(zé)……所有政府部門(mén)甚至地區(qū)和地方政府部門(mén)，都必須具有追蹤、理解和處理國(guó)際問(wèn)題的能力，這些源于國(guó)際的問(wèn)題正滲透到各國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的各個(gè)方面。這不僅是歐洲統(tǒng)一體公共部門(mén)改革的一個(gè)重要考慮因素，它也適用于其他國(guó)家。”與此同時(shí)，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代科技革命，除了改變各國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)方式外，還對(duì)信息的快捷、高效傳播提供了技術(shù)支持，這無(wú)疑有助于公眾及時(shí)了解其他國(guó)家行政改革的狀況，進(jìn)而對(duì)本國(guó)政府產(chǎn)生一種比較壓力，也為本國(guó)政府引進(jìn)和借鑒別國(guó)的行政改革經(jīng)驗(yàn)提供了條件和可能。全球化對(duì)各國(guó)行政改革產(chǎn)生了外部壓力，即學(xué)習(xí)其他國(guó)家有效改革措施的壓力。

如果說(shuō)全球經(jīng)濟(jì)一體化是當(dāng)代西方各國(guó)行政改革的外因，則國(guó)內(nèi)的壓力就是各國(guó)行政改革的內(nèi)因。

國(guó)內(nèi)的壓力可以從政府與社會(huì)兩個(gè)方面進(jìn)行分析。就政府而言，福利國(guó)家的實(shí)踐使得政府職能急劇膨脹，管理成本快速增長(zhǎng)，形成財(cái)政危機(jī)；以規(guī)章制度和等級(jí)結(jié)構(gòu)為特征的官僚體制缺乏靈活性、主動(dòng)性和創(chuàng)造精神，行政權(quán)力運(yùn)行協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致政府管理無(wú)法有效回應(yīng)社會(huì)的需求，效能低下，整個(gè)政府的行政管理出現(xiàn)危機(jī)；政府在實(shí)行福利制度時(shí)也造就了政府對(duì)社會(huì)管制的加強(qiáng)，擠壓了社會(huì)自治的空間，這在具有個(gè)人主義傳統(tǒng)的西方國(guó)家無(wú)疑是對(duì)政府和官僚不信任的再次復(fù)活。公眾的普遍不滿反映出公共行政的信任危機(jī)，反映出公共行政的活動(dòng)、使命及其運(yùn)行方式的“合法性”受到懷疑和挑戰(zhàn)。就社會(huì)而言，福利國(guó)家對(duì)社會(huì)和個(gè)人產(chǎn)生廣泛影響造就了個(gè)人和社會(huì)對(duì)政府的巨大依賴和深深期盼；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力和實(shí)踐造就私營(yíng)部門(mén)在組織結(jié)構(gòu)、管理技術(shù)和方法等方面不斷創(chuàng)新，其革新成就對(duì)政府和公共部門(mén)形成了改革的壓力，而且其革新措施對(duì)公共部門(mén)改革起到了示范和借鑒的作用；信息技術(shù)的推廣和作為“第四權(quán)力”的大眾傳媒的發(fā)展，揭開(kāi)了傳統(tǒng)行政的神秘面紗，公眾監(jiān)督迫使政府管理不斷改革與創(chuàng)新。

（二）中國(guó)問(wèn)題

作為世界大家庭的一員，中國(guó)不可能不受世界性行政改革浪潮的沖擊和影響。自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)曾于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年先后五次進(jìn)行了較大規(guī)模的行政體制改革。2007年胡錦濤總書(shū)記在黨的十七大報(bào)告中提出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！?008年3月5日，溫家寶總理在第十一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)指出：“加快行政管理體制改革，加強(qiáng)政府自身建設(shè)。”溫家寶總理說(shuō)，行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，是政治體制改革的重要內(nèi)容，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。改革的總原則和要求是：堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，堅(jiān)持同發(fā)展社會(huì)主義民主政治、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，堅(jiān)持科學(xué)民主決策、依法行政、加強(qiáng)行政監(jiān)督，堅(jiān)持管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。黨的十七屆二中全會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，確立了我國(guó)深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則，確立了到2020年我國(guó)深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)和今后5年的重點(diǎn)任務(wù)，確立了組織實(shí)施這項(xiàng)重大改革的具體要求。《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中描繪了新一輪改革的藍(lán)圖：按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制。這次改革被譽(yù)為中國(guó)的第六次行政體制改革。通觀中國(guó)的行政體制改革，始于經(jīng)濟(jì)體制改革的帶動(dòng)，又處于經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革的總體改革鏈條中之聯(lián)結(jié)點(diǎn)位置——為經(jīng)濟(jì)體制改革推向深入突破行政體制的瓶頸之困，也為順利推進(jìn)政治體制改革創(chuàng)造必要的平臺(tái)。中國(guó)的改革，在宏觀上，已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)體制改革帶動(dòng)其他改革向以行政管理體制改革為中心的改革軌道的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，從單純的行政體制改革走向經(jīng)濟(jì)、政治、行政和社會(huì)體制改革的配套整合和整體聯(lián)動(dòng)；而僅就行政體制改革而言，已經(jīng)從單純的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)轉(zhuǎn)向政府職能轉(zhuǎn)變和職能組合的內(nèi)涵式改革，從由單項(xiàng)改革到綜合改革，由局部探索到全面推進(jìn)，由改革舊體制到建立新體制轉(zhuǎn)變。

誠(chéng)然，行政改革所面臨問(wèn)題的通融性，使得行政改革超越了空間和地域范圍，超越了意識(shí)形態(tài)的束縛，他國(guó)的行政改革或者被作為典范而效仿，或者被視為反面教材而竭力防止。如何將域外的智識(shí)經(jīng)驗(yàn)與本土資源結(jié)合，創(chuàng)造性地推動(dòng)我國(guó)行政改革的順利進(jìn)行，這也是我國(guó)當(dāng)下行政體制改革所應(yīng)當(dāng)思考的一個(gè)問(wèn)題。周志忍教授指出，對(duì)于域外經(jīng)驗(yàn)，存在著“全盤(pán)西化論”和“國(guó)情特殊論”兩大派別。理論邏輯和歷史發(fā)展進(jìn)程宣告了全盤(pán)西化論的破產(chǎn)；拒絕吸收借鑒國(guó)外先進(jìn)制度和經(jīng)驗(yàn)，把特殊國(guó)情作為保護(hù)落后的擋箭牌的傾向正日益失去影響力；也更應(yīng)該終結(jié)諸如“取其精華，去其糟粕”、“批判地吸收和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)”、“學(xué)習(xí)國(guó)外一切先進(jìn)的東西，拋棄那些落后和腐朽的東西”這類格言式的說(shuō)教。但是，在這里，我們還是不得不拿“把特殊國(guó)情作為保護(hù)落后的擋箭牌”來(lái)說(shuō)事，這個(gè)“特殊國(guó)情”很像是一個(gè)與“德國(guó)問(wèn)題”相類似的“中國(guó)問(wèn)題”。

西方國(guó)家的行政改革是在其后工業(yè)社會(huì)時(shí)期發(fā)生的，他們的法治比較完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟，民主化比較發(fā)達(dá)，官僚的理性傳統(tǒng)沉淀比較深厚，市民社會(huì)健全，半獨(dú)立性公共組織和社會(huì)中介組織大量存在……加之他們大多是調(diào)適型行政改革，是在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制框架下進(jìn)行的，基本上可以算得上是一種自生秩序的延續(xù)。相比之下，一方面，在西方國(guó)家經(jīng)過(guò)上百年、幾個(gè)世紀(jì)發(fā)展所積累的問(wèn)題之于當(dāng)下的中國(guó)，既要面對(duì)自身傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)積累的問(wèn)題，又要回應(yīng)我國(guó)工業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的問(wèn)題，甚至還要直面后工業(yè)化所出現(xiàn)的問(wèn)題——這些多面問(wèn)題正處于一個(gè)超強(qiáng)時(shí)空的擠壓而橫坦在中國(guó)政府面前。也即，在西方是時(shí)空排列上的次序問(wèn)題到了中國(guó)就是時(shí)空排列上的并列問(wèn)題，所以，解決問(wèn)題的難度之大可想而知。另一方面，我國(guó)的行政體制改革是在我國(guó)社會(huì)正處于急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期進(jìn)行的，傳統(tǒng)的因素在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域依然產(chǎn)生遺留影響，而現(xiàn)代的因素在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的發(fā)展還不健全和完善，傳統(tǒng)與現(xiàn)代相互糾纏，一切制度的發(fā)展表現(xiàn)出過(guò)渡性、時(shí)段性：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本框架確立但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留痕跡濃厚；政治上確立民主政治但民主法制建設(shè)不完善；世俗、理性的多元文化有待形成；傳統(tǒng)行政管理體制對(duì)當(dāng)下行政體制改革所造成的路徑依賴沒(méi)有隨著時(shí)間推移大幅度減弱。在行政領(lǐng)域權(quán)力過(guò)度集中、運(yùn)行不暢、監(jiān)督不力、效能不高等諸多弊端還存在，而與行政體制改革息息相關(guān)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全，市民社會(huì)不發(fā)達(dá)，社會(huì)中介組織和第三部門(mén)力量相對(duì)弱小，官僚的理性精神不足而官僚習(xí)氣有余，法治理念和法治實(shí)踐有待弘揚(yáng)或落實(shí)……這種環(huán)境下，政府推進(jìn)式的行政體制改革既是被迫的，又是自覺(jué)的。它就像一個(gè)早產(chǎn)嬰兒，它又必須成長(zhǎng)為一個(gè)健康的嬰兒。

在這樣一種國(guó)際和國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境下來(lái)思考行政體制改革的“中國(guó)問(wèn)題”，意味著我國(guó)政府和西方政府在面臨相似或相同的問(wèn)題時(shí)，各種有利和不利因素的制約決定了解決問(wèn)題的途徑、方式、方法等都會(huì)不一樣甚至是相反，正可謂羅馬只有一個(gè)，但“條條大道通羅馬”。如，西方國(guó)家行政改革的措施在某些方面與我國(guó)行政改革的方向相反：當(dāng)我們致力于行政管理規(guī)范化的時(shí)候，西方發(fā)達(dá)國(guó)家卻提倡非管制政府模式，充分發(fā)揮公務(wù)員個(gè)人的能動(dòng)性和首創(chuàng)精神；當(dāng)我們正在建立嚴(yán)格的規(guī)章制度以拋棄人際關(guān)系的消極影響時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家卻力圖改變嚴(yán)格制度的冷面孔，發(fā)揮人際關(guān)系方面的積極作用；當(dāng)我們致力于貫徹和完善公務(wù)員制度、建立嚴(yán)格職位分類制度的時(shí)候，發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)注的卻是嚴(yán)格精細(xì)職位分類暴露出的弊端，出現(xiàn)了淡化職位分類并輔之以品位分類的發(fā)展趨勢(shì)。在高級(jí)階段上經(jīng)過(guò)改革所出現(xiàn)的新事物，往往重復(fù)低級(jí)階段在改革前的某些特征。所以，行政體制改革領(lǐng)域的“中國(guó)問(wèn)題”，可理解為面對(duì)相似或近似的問(wèn)題，因國(guó)內(nèi)國(guó)際的內(nèi)外環(huán)境不一樣導(dǎo)致解決問(wèn)題的對(duì)策和途徑也不一樣；它不是問(wèn)題本身的不一樣，而是方法論的差異；域外經(jīng)驗(yàn)只是為我國(guó)的行政體制改革提供一種參考素材，真正的答案還得從中國(guó)社會(huì)自身的邏輯中尋找。

二、研究的切入點(diǎn)與研究視角

（一）研究的切入點(diǎn)

行政體制改革的實(shí)質(zhì)是利益格局的調(diào)整和變動(dòng)，任何行政改革的理念、原則、制度和實(shí)踐，都是調(diào)整相關(guān)主體之間的利益所遵循的理念、原則、制度和實(shí)踐。龐德曾經(jīng)把利益分為個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益三大類，并認(rèn)為：“從當(dāng)今角度看，利益可以看做是人們——不管是單獨(dú)地還是在群體或社團(tuán)中或其關(guān)聯(lián)中——尋求滿足的需要、欲望或期望。因此，在借助政治組織機(jī)構(gòu)調(diào)整人們的關(guān)系或規(guī)范人們的行為時(shí)，必須考慮到這些需求、欲望或期望?！?img alt="〔美〕羅斯科·龐德著：《法理學(xué)》（第三卷），廖德宇譯，法律出版社2007年版，第14頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/E39889/13173350205487806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1755669805-lKJHFbaq2LgaWPFXGSZRBmxwGXon7o2k-0-58d2cbac42c3e7a067ec407f3cfadac3">利益是行政改革的原因，也是行政改革的結(jié)果。

不管是西方國(guó)家的行政改革，還是中國(guó)的行政體制改革，改革的起始在本質(zhì)上是一致的：通過(guò)改革改變現(xiàn)有的利益格局，確定利益分配規(guī)則并保障這種利益分配。西方國(guó)家的行政改革，圍繞政府退縮和市場(chǎng)回歸的主線，通過(guò)非國(guó)有化、自由化、壓縮式管理等方式調(diào)整和優(yōu)化政府職能，或者是利用市場(chǎng)和社會(huì)力量，采用政府業(yè)務(wù)合同出租、以私補(bǔ)公，打破政府壟斷、建立政府部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)的合伙關(guān)系、公共服務(wù)社區(qū)化等形式推行公共服務(wù)社會(huì)化；或者是改革組織機(jī)構(gòu)，調(diào)整權(quán)責(zé)關(guān)系，改革人事制度，改革管理方法和技術(shù)等改革政府部門(mén)的行政管理體制。在中國(guó)，行政體制改革也主要是轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化行政組織與合理配置行政權(quán)力，創(chuàng)新行政管理方式，按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督的“小三分”原則理順行政權(quán)力運(yùn)行渠道和機(jī)制，建立行政績(jī)效評(píng)估和完善公務(wù)員管理制度等，這些改革措施，對(duì)應(yīng)于在政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民之間劃定各自所維護(hù)或代表的利益界限及其實(shí)現(xiàn)方式。李景鵬教授認(rèn)為，一個(gè)行政系統(tǒng)應(yīng)該包括四個(gè)方面的結(jié)構(gòu)，即組織結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)。按照次序，一個(gè)比一個(gè)處于更深入的層次。利益結(jié)構(gòu)是整個(gè)行政系統(tǒng)最深層的結(jié)構(gòu)，是一切行政改革措施所指向的最深層次的原因所在。行政改革就是要在利益主體之間劃定比較合理的利益范圍，通過(guò)相應(yīng)的機(jī)制和手段維護(hù)現(xiàn)有利益、分配新創(chuàng)造的利益并形成比較合理的利益結(jié)構(gòu)。改革所引發(fā)的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)變化，是從原來(lái)的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)向著新的、更合理的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)的現(xiàn)象。

所以，綜觀西方國(guó)家和我國(guó)的行政改革，根本上是要解決兩個(gè)問(wèn)題：首先是政府職能定位問(wèn)題，即政府應(yīng)該管什么不應(yīng)管什么的問(wèn)題；其次是政府職能實(shí)現(xiàn)方式創(chuàng)新問(wèn)題，即政府該管的事如何管。說(shuō)到底，這兩個(gè)問(wèn)題可以轉(zhuǎn)化為利益的范圍和利益的實(shí)現(xiàn)方式。而在法學(xué)領(lǐng)域，利益也是法的原因，法主要規(guī)范著利益的分配，法的最高任務(wù)就是平衡利益。馬克思、恩格斯、耶林、赫克、龐德等人都對(duì)法和利益的關(guān)系作過(guò)深入研究并形成利益法學(xué)理論。赫克曾經(jīng)說(shuō)：“法律是所有法律共同體中相互對(duì)峙且為得到承認(rèn)而相互斗爭(zhēng)的物質(zhì)、民族、宗教和倫理方面的利益的合力。利益法學(xué)的核心就在于認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。”法律對(duì)社會(huì)的規(guī)范離不開(kāi)對(duì)利益的調(diào)整，而法律對(duì)利益的調(diào)整機(jī)制主要又是通過(guò)將利益要求轉(zhuǎn)化為一定權(quán)利（權(quán)利主張、自由、特權(quán)、權(quán)力），并把它及與其相對(duì)應(yīng)的義務(wù)歸諸法律主體，同時(shí)還建立相應(yīng)的保障機(jī)制。按照童之偉教授提出的“法權(quán)”觀點(diǎn)，在法律層面，法權(quán)是權(quán)利權(quán)力統(tǒng)一體的法學(xué)反映；在社會(huì)內(nèi)容層面，它是全部法定利益（即社會(huì)整體利益）的法學(xué)反映。也即是說(shuō)，權(quán)力（利）和利益相互對(duì)應(yīng)并且可以相互轉(zhuǎn)化。依此，在行政改革領(lǐng)域，所有的改革措施對(duì)利益的調(diào)整和變動(dòng)都可轉(zhuǎn)化為法學(xué)中對(duì)權(quán)力和權(quán)利的調(diào)整與配置問(wèn)題，由此，我們也就找到了從法學(xué)的視角研究行政體制改革的切入點(diǎn)。

（二）研究視角

對(duì)于行政改革，可以從不同的學(xué)科立場(chǎng)展開(kāi)理論研究，以為行政改革實(shí)踐提供多維度的智識(shí)支持。西方學(xué)者對(duì)這場(chǎng)改革冠以各種各樣的名稱，諸如“新公共管理”、“企業(yè)型政府”、“重塑政府”等，這些學(xué)說(shuō)不斷引入國(guó)內(nèi)；同時(shí)，我國(guó)學(xué)者也對(duì)我國(guó)的行政體制改革從不同的層面和角度進(jìn)行了有益探索，并取得了可喜成績(jī)。但無(wú)論是對(duì)國(guó)外行政改革還是我國(guó)自身的行政改革，學(xué)者們還主要是從政治學(xué)與行政學(xué)的角度研究行政體制改革與政府治理水平的提升問(wèn)題，從法學(xué)和法治的視角專門(mén)研究行政體制改革、將行政體制改革納入法治的軌道、與建設(shè)法治政府緊密聯(lián)系起來(lái)的成果尚不多見(jiàn)。這說(shuō)明，一方面，我國(guó)對(duì)行政體制改革的理論研究整體上還是比較薄弱，還沒(méi)形成“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的局面，對(duì)行政體制改革還缺乏多學(xué)科的研究視角，包括法學(xué)的視角；另一方面，目前各學(xué)科對(duì)行政體制改革的研究還不能形成多學(xué)科的有效交流和溝通，各學(xué)科的研究相對(duì)封閉，在智識(shí)上畫(huà)地為牢，自說(shuō)自話，已經(jīng)取得的研究成果不能相互借鑒和相互轉(zhuǎn)化，各學(xué)科在低水平上重復(fù)智識(shí)投資，難以為我國(guó)的行政體制改革提供多維度的、相互融合的理論支撐。但是，不可否認(rèn)，近年來(lái)從法學(xué)視角研究行政體制改革取得了一定的成果，主要是2006年中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)以“行政體制改革的法律問(wèn)題”為年會(huì)主題并匯編成冊(cè)的年會(huì)論文和一些相對(duì)分散的期刊論文，還有北京大學(xué)出版社出版的“法治政府叢書(shū)”中薛剛凌教授主編的《行政體制改革》、劉莘教授主編的《法治政府與行政立法、行政決策》等。這些研究拓展了行政體制改革的法學(xué)（主要是行政法學(xué)）研究視野，對(duì)相關(guān)的一些問(wèn)題還有獨(dú)到分析思路和見(jiàn)解，但整體上還是比較零散，還需要作系統(tǒng)、深入的研究。因此，我們的工作任務(wù)就是試圖彌補(bǔ)這一缺陷，從法學(xué)的視角，對(duì)行政體制改革所涉及的行政法律問(wèn)題進(jìn)行比較深入、系統(tǒng)的研究，力求在行政體制改革領(lǐng)域打通行政法學(xué)與行政學(xué)的學(xué)科通道，為行政體制改革研究提供一種交叉學(xué)科研究路徑。這項(xiàng)研究的意義主要在于：

1．進(jìn)一步豐富和完善行政法學(xué)理論體系

第一，在行政體制改革中，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，將加大以履行政府職能為己任的行政組織在縱向、橫向和規(guī)模結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化力度，而完善的行政組織法律規(guī)范體系是組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提和保障。就我國(guó)現(xiàn)有的行政法體系而言，相對(duì)于行政行為理論和行政救濟(jì)理論而言，行政組織理論算得上是一個(gè)薄弱區(qū)。盡管早期就有學(xué)者將行政組織法的理論研究評(píng)論為“與行政學(xué)研究所述內(nèi)容并無(wú)很大區(qū)別，基本上是就行政組織的組織意義進(jìn)行研究”，即使有從行政組織法的角度研究的，也被認(rèn)為“內(nèi)容上仍與行政組織角度的內(nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)變化”，但直到現(xiàn)在這種狀況也沒(méi)有發(fā)生根本性變化，這已經(jīng)嚴(yán)重制約了我國(guó)行政組織法體系的完善，進(jìn)而影響到行政體制改革中對(duì)行政組織的規(guī)范缺乏科學(xué)、完整的法律依據(jù)和法治保障。行政體制改革對(duì)行政組織法的研究工作提出了挑戰(zhàn)，同時(shí)，這也是一個(gè)機(jī)遇，以此為契機(jī)可以促進(jìn)行政組織法的理論研究，進(jìn)而完善現(xiàn)有的行政法學(xué)理論。第二，與政府職能內(nèi)結(jié)構(gòu)的合理配置緊密對(duì)應(yīng)的，則是解決中央與地方政府、上級(jí)與下級(jí)政府、政府各職能部門(mén)之間的行政權(quán)力劃分與配置問(wèn)題。這是行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過(guò)對(duì)縱向的行政權(quán)力劃分，并將其逐步納入法治化軌道——這表面上看是一個(gè)權(quán)力在不同層級(jí)的分配問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上這是對(duì)上下級(jí)權(quán)力關(guān)系的革命性改造，將上下級(jí)權(quán)力關(guān)系由政治關(guān)系改變?yōu)榉申P(guān)系，從而將上下級(jí)權(quán)力關(guān)系納入法治的軌道，實(shí)現(xiàn)法律分權(quán)，由此也可改造現(xiàn)有的行政主體理論，即實(shí)現(xiàn)行政主體形式和實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一；而根據(jù)職能有機(jī)統(tǒng)一整合行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)部門(mén)行政權(quán)力的相對(duì)集中與平面化配置，在此基礎(chǔ)上按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，則可完善現(xiàn)有的行政主體類型研究。第三，行政決策是政府各項(xiàng)行政工作的中心環(huán)節(jié)，也是行政學(xué)研究的一個(gè)重頭戲，但這一重要問(wèn)題，卻幾乎被行政法學(xué)界所遺漏。作為行政體制改革內(nèi)容的重要組成部分，從行政法學(xué)的視角對(duì)行政決策的決策機(jī)制、決策程序、決策跟蹤反饋與決策責(zé)任追究進(jìn)行研究，可以透視一個(gè)行政法學(xué)理論研究的增長(zhǎng)點(diǎn)，拓展行政法學(xué)的研究范圍。第四，行政體制改革要求轉(zhuǎn)變職能，實(shí)行行政體制創(chuàng)新，包括變革政府職能履行方式，變剛性管理為柔性管理，但是，傳統(tǒng)行政行為類型化的理論主要服膺于司法審查、程序控制和權(quán)利救濟(jì)，無(wú)法涵蓋行政管理方式變革帶來(lái)的行政行為類型的多樣性，需要通過(guò)規(guī)制工具理論、行政過(guò)程論和行政法律關(guān)系論來(lái)對(duì)傳統(tǒng)行政行為理論進(jìn)行改造，從而促進(jìn)行政活動(dòng)方式理論創(chuàng)新。第五，行政體制改革是一項(xiàng)關(guān)系政府、社會(huì)、公民個(gè)人的系統(tǒng)工程與合作事業(yè)，無(wú)論是政府職能轉(zhuǎn)變與定位以解決政府與市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人之間的事務(wù)邊界，還是政府職能履行方式創(chuàng)新，始終離不開(kāi)社會(huì)、公民等主體的參與和承擔(dān)，意即在法律層面中，行政權(quán)力與公民權(quán)利總是處于一種“關(guān)系”的視角與模式之中，行政相對(duì)人通過(guò)參與行政權(quán)力配置、運(yùn)行和監(jiān)督的每一個(gè)環(huán)節(jié)，來(lái)提升自己在行政法律關(guān)系中的地位。因此，必須在民主行政理論和行政相對(duì)人問(wèn)題上加強(qiáng)理論研究以回應(yīng)改革實(shí)踐。第六，從行政法學(xué)的視角研究行政體制改革，對(duì)政府職能的界定，對(duì)行政管理方式的變革，對(duì)行政執(zhí)法體制的梳理，對(duì)行政決策的科學(xué)化、民主化與法治化審視，等等，最終都落實(shí)到監(jiān)督制約與救濟(jì)上，這將進(jìn)一步豐富和拓展現(xiàn)有的監(jiān)督與救濟(jì)視域，即除了研究如何對(duì)現(xiàn)有的權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督加以完善之外，還將研究通過(guò)財(cái)政體制改革建立公共財(cái)政體制，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力配置與運(yùn)行及公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的公共財(cái)政保障與制約機(jī)制，從而豐富行政法的監(jiān)督與制約理論。

2．促進(jìn)依法行政，推進(jìn)行政法治與建設(shè)服務(wù)型政府

我國(guó)已于1999年將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為基本的治國(guó)方略寫(xiě)進(jìn)了憲法。依法治國(guó)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而依法行政則是其核心和關(guān)鍵，如果依法行政沒(méi)有取得進(jìn)展，則依法治國(guó)的目標(biāo)就會(huì)落空。故在行政領(lǐng)域依法行政，其本身即是政府管理方式的重大變革，也是政府管理模式的深刻革命。推進(jìn)行政體制改革，重塑政府職能，就是要在行政主體與行政相對(duì)人之間劃定行政權(quán)力和公民權(quán)利的邊界和范圍，改造政府的管理結(jié)構(gòu)、模式和方式等；就是要實(shí)現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、行政權(quán)力配置合理、行政運(yùn)行機(jī)制科學(xué)、行政手段多樣化和人性化等，這些即意味著行政權(quán)力在取得、運(yùn)行、監(jiān)督等整個(gè)鏈條中由具有良法屬性的法律規(guī)范加以調(diào)整和規(guī)范，而這正是依法行政的基本要求。因此，可以說(shuō)，行政體制改革是政府管理走向法治化的前提和基礎(chǔ)。如果政府職能不能轉(zhuǎn)變到位或合理定位，如果行政管理依然遵循陳舊的方式和模式，就不可能做到依法行政，推進(jìn)行政法治。同樣，行政體制改革離不開(kāi)依法行政的推進(jìn)與保障，它為促進(jìn)依法行政提供契機(jī)，而后者所導(dǎo)向的也正是有限政府、效能政府、誠(chéng)信政府、透明政府和責(zé)任政府。這正是行政體制改革目標(biāo)——服務(wù)型政府所具有的內(nèi)涵。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出推進(jìn)行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，而服務(wù)型政府與法治政府、責(zé)任政府、透明政府、有限政府、高效政府等概念在歷史與邏輯上是統(tǒng)一的，前者與后者是包涵與被包涵但又相互支撐、協(xié)調(diào)的概念。所以，推進(jìn)行政體制改革與依法行政、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，二者之間存在契合與互動(dòng)的一面。從行政法的視角研究行政體制改革，引入法治理念，將法治化作為行政體制改革的基本路徑，構(gòu)建行政法制度和機(jī)制，規(guī)范和指導(dǎo)行政體制改革實(shí)踐，從而實(shí)現(xiàn)理念——制度——實(shí)踐的同步跟進(jìn)，推進(jìn)我國(guó)的行政法治和服務(wù)型政府建設(shè)。

3．推動(dòng)我國(guó)行政法和行政法學(xué)向回應(yīng)型的行政法和行政法學(xué)轉(zhuǎn)換

伴隨著中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，行政不再局限于傳統(tǒng)的命令行政、單方行政和消極行政，行政觀念、手段和方式開(kāi)始出現(xiàn)轉(zhuǎn)向：行政相對(duì)人不再僅僅是守著自己消極權(quán)利的三分地的看護(hù)人，不再是行政管理的客體，而是具有獨(dú)立主體地位和公共精神的公民，是行政的重要參與力量，是行政法律關(guān)系的一方主體；行政過(guò)程不再是行政主體單方意志操縱的行動(dòng)，而是行政主體與行政相對(duì)人協(xié)商、溝通、交涉而形成的雙向意志交流與互動(dòng)；行政方式不再拘泥于強(qiáng)制、命令與制裁，而是采用行政契約、行政指導(dǎo)與行政獎(jiǎng)勵(lì)等彈性、柔和、富含人文精神的方式。這種轉(zhuǎn)換情形可以概括為從壓制型行政模式向回應(yīng)型行政模式的轉(zhuǎn)變。而作為有關(guān)公共行政的行政法理所當(dāng)然應(yīng)對(duì)這種回應(yīng)型行政模式在理念、制度、實(shí)踐甚至是理論研究上作出積極回應(yīng)。事實(shí)上，我國(guó)的行政法在這方面已經(jīng)有相當(dāng)關(guān)注甚至是建樹(shù)，正如有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代行政法以人文主義為精神核心，以弘揚(yáng)人的主體性和價(jià)值性、對(duì)人的權(quán)利的平等尊重和關(guān)懷為特質(zhì)，從不同層面推動(dòng)了現(xiàn)代社會(huì)邁向回應(yīng)型行政模式：平衡論形構(gòu)了回應(yīng)型行政模式的架構(gòu)、行政行為理論確立了回應(yīng)型行政模式的指向、權(quán)利本位構(gòu)成了回應(yīng)型行政模式的基點(diǎn)、比例原則奠定了回應(yīng)型行政模式的行為方式、行政程序設(shè)置了回應(yīng)型行政模式的載體。但不得不承認(rèn)的是，長(zhǎng)期以來(lái)，行政法學(xué)研究習(xí)慣采用“宏大敘事式”的研究套路，以法律的價(jià)值設(shè)定為基礎(chǔ)衡量實(shí)在法的“合理性”問(wèn)題，“握住了衡量實(shí)在法律合理與否的基本標(biāo)尺”?！昂甏髷⑹率健钡难芯?，容易造就這樣一種局面：對(duì)行政法律問(wèn)題定性研究有余而對(duì)現(xiàn)實(shí)行政變革所可能產(chǎn)生的新的行政法律問(wèn)題研究滯后，進(jìn)而導(dǎo)致行政法律制度建設(shè)滯后。也即意味著行政法和行政法學(xué)對(duì)快速的行政變革還沒(méi)有形成良好的回應(yīng)性機(jī)制。而當(dāng)下的行政體制改革以立足民生、體察民情、關(guān)注民權(quán)、擴(kuò)大民主、改善民生，彰顯政府“以人為本及保障與增進(jìn)人權(quán)”的價(jià)值訴求，這為加速行政法和行政法學(xué)向回應(yīng)型轉(zhuǎn)換提供了良好的契機(jī)和實(shí)驗(yàn)。通過(guò)對(duì)行政體制改革所產(chǎn)生的行政法律問(wèn)題進(jìn)行整體考察和系統(tǒng)研究并分解成多個(gè)微觀行政法律問(wèn)題，可以促進(jìn)行政法律制度創(chuàng)新，改變依法行政和行政體制改革兩張皮的分離狀況以實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)結(jié)合與良性互動(dòng)，增強(qiáng)我國(guó)行政法和行政法學(xué)的回應(yīng)性。

三、研究框架與主要內(nèi)容

（一）研究框架

研究框架是全部?jī)?nèi)容的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)。研究行政體制改革的有關(guān)問(wèn)題，確定一個(gè)適當(dāng)?shù)难芯靠蚣苁且患浅Ｖ匾氖虑?。盡管這一邏輯結(jié)構(gòu)是開(kāi)放的而不是自我封閉的，它也從來(lái)沒(méi)有一個(gè)固定模式，但是，從行政法的視角研究行政體制改革，脫離不了行政法學(xué)的既有框架——它為我們從事本項(xiàng)研究省卻了框架創(chuàng)新的煩惱，同時(shí)也在一定程度上限定了本項(xiàng)研究的基本結(jié)構(gòu)的確定——使得突破現(xiàn)行行政法學(xué)體例框架尤為困難。正如昂格爾所說(shuō)：“偉大的人物讓后繼者背上包袱是常有之事?！髞?lái)者總像是處于困境之中：或者僅僅是偉人們留下的遺產(chǎn)的看管人；或者雖希望獨(dú)立，但由于對(duì)成功缺乏信心，只能將抱負(fù)大大壓縮，并開(kāi)始以技術(shù)上的熟練性在狹小的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行耕耘。”的確，本項(xiàng)研究的框架選定，也主要是在既有的行政法學(xué)框架之下做些精細(xì)化的工作。

與英美法系國(guó)家以委任立法、行政程序和司法審查為主要內(nèi)容構(gòu)建行政法學(xué)體系不同，在大陸法系國(guó)家，行政法學(xué)通常研究行政組織、行政行為和行政救濟(jì)三大內(nèi)容，而我國(guó)也繼受了這樣的傳統(tǒng)。一般認(rèn)為，在對(duì)我國(guó)1983年出版的第一本行政法統(tǒng)編教材——《行政法概要》的體例進(jìn)行修改的基礎(chǔ)上，目前，行政法學(xué)界基本達(dá)成這樣一種共識(shí)：行政法學(xué)由總論和分論兩部分組成，總論部分研究各領(lǐng)域中的共同性問(wèn)題，多以行政組織法、行政行為法和行政監(jiān)督與救濟(jì)法三大部分為體例，而分論部分則是研究某一專業(yè)領(lǐng)域的行政法律問(wèn)題。通常所說(shuō)的行政法學(xué)即指行政法學(xué)總論。嚴(yán)格地說(shuō)，當(dāng)前以“行政組織——行政行為——行政救濟(jì)”為基本框架構(gòu)成的行政法學(xué)體系，實(shí)質(zhì)上還是以行政權(quán)力為主線的行政法學(xué)體系，盡管在行政法學(xué)領(lǐng)域?qū)π姓鄬?duì)人及其權(quán)利已有相當(dāng)?shù)难芯俊Ｎ覀円苍?jīng)指出：“行政相對(duì)人是行政法學(xué)中不可或缺的一項(xiàng)研究?jī)?nèi)容，拋開(kāi)對(duì)行政相對(duì)人的研究，則行政法學(xué)就不能形成一個(gè)完整的體系?！?img alt="石佑啟著：《論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換》，北京大學(xué)出版社2003年版，第10頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/E39889/13173350205487806/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1755669805-lKJHFbaq2LgaWPFXGSZRBmxwGXon7o2k-0-58d2cbac42c3e7a067ec407f3cfadac3">但是，行政法學(xué)中對(duì)相對(duì)人權(quán)利研究的體例安排，和相對(duì)人權(quán)利與行政權(quán)力在行政法學(xué)中平分秋色的應(yīng)有地位并不相符。一方面是研究角度和研究技巧的選擇問(wèn)題，另一方面也顯示出法學(xué)界對(duì)行政法學(xué)體系本身的研究還有待加強(qiáng)?；蛟S，批評(píng)總是并非難事，但要有所創(chuàng)新和建樹(shù)也非易事。所以，從行政法的視野研究當(dāng)下的行政體制改革，我們總體上還是遵循“行政組織——行政行為——行政救濟(jì)”這一思路，圍繞行政體制改革中的行政權(quán)力配置、運(yùn)行、監(jiān)督與救濟(jì)展開(kāi)全本書(shū)的構(gòu)架，研究行政權(quán)力的對(duì)應(yīng)事項(xiàng)前提——政府職能轉(zhuǎn)變；研究行政權(quán)力的配置，及其載體即行政組織及其結(jié)構(gòu)；研究行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制、行政管理方式、行政決策；研究行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制和公共財(cái)政保障與制約機(jī)制等。

但是，行政體制改革是一項(xiàng)關(guān)系政府和民眾的共同事業(yè)，也是一項(xiàng)合作事業(yè)，社會(huì)、公民是建立健康行政體制的重要參與力量和當(dāng)然主體。隨著社會(huì)治理的進(jìn)步、公眾主體意識(shí)和法治觀念的增強(qiáng)、民主的發(fā)達(dá)，撇開(kāi)市場(chǎng)主體、社會(huì)主體和公民的行政體制改革難以順利推進(jìn)。所以，在行政體制改革中，要重視對(duì)公民權(quán)利的關(guān)注、保障與落實(shí)。對(duì)行政權(quán)力，要注重事前防范、事中制約與事后監(jiān)督相結(jié)合，做到制約與激勵(lì)并舉，事前能動(dòng)引導(dǎo)與事中、事后監(jiān)督制約的有機(jī)統(tǒng)一；對(duì)公民權(quán)利，要求在行政權(quán)力的配置、運(yùn)行、監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)有公民的參與，保障公民一方的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和受益權(quán)?；诖耍谝孕姓?quán)力為主線的“行政組織——行政行為——行政監(jiān)督”結(jié)構(gòu)中，要融入對(duì)公民權(quán)利的研究，變“行政組織——行政行為——行政監(jiān)督”的單線結(jié)構(gòu)為“行政主體與行政相對(duì)人——行政行為與相對(duì)人行為——行政監(jiān)督與行政救濟(jì)”的雙線結(jié)構(gòu)，追求行政權(quán)力與公民權(quán)利的均衡與和諧。盡管這種行政權(quán)力和公民權(quán)利并重的成分或力度還有很多欠缺與難度，但我們還是盡力去實(shí)踐這樣一種雙線結(jié)構(gòu)的行文思路。

在遵循“行政組織——行政行為——行政救濟(jì)”這一大的框架之下，本書(shū)的研究也不是關(guān)涉行政體制改革的行政法律制度的簡(jiǎn)單堆砌，將對(duì)行政法的研究簡(jiǎn)約化為相對(duì)于憲法的形而下的制度與技術(shù)的描述。事實(shí)上，作為部門(mén)法的行政法，與憲法關(guān)系最為緊密，所以先賢有這樣的論斷：“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法則是憲法的實(shí)施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動(dòng)態(tài)部分。”憲法不僅僅是確立了一個(gè)社會(huì)政治框架的法律制度和一套有效控制政府行為的技術(shù)，更為重要的是，它體現(xiàn)了一種處理國(guó)家與公民之間關(guān)系的價(jià)值觀念；而行政法作為憲法的重要實(shí)施法，它必須遵循相關(guān)的憲政理念，以憲法確立的制度框架為依歸，使憲法在現(xiàn)實(shí)中切實(shí)可行。行政法同樣承載了憲法和憲政的價(jià)值追求，它不僅是制度之法、技術(shù)之法，也是價(jià)值之法，是價(jià)值和制度、技術(shù)之法的綜合。所以，對(duì)行政體制改革的行政法學(xué)研究，我們也力圖貫徹這樣一種邏輯，即價(jià)值理念——制度安排——實(shí)踐運(yùn)作。

值得指出的是，本書(shū)立足中國(guó)的行政體制改革實(shí)踐，關(guān)注中國(guó)的問(wèn)題，分析中國(guó)的問(wèn)題和解決中國(guó)的問(wèn)題。問(wèn)題是時(shí)代的聲音，問(wèn)題意識(shí)一直是本書(shū)不敢忘卻的主題。在結(jié)構(gòu)安排上，對(duì)每一個(gè)具體的研究問(wèn)題，我們一直貫穿著這樣一條線索：對(duì)現(xiàn)有的理論或制度進(jìn)行梳理（發(fā)現(xiàn)問(wèn)題）——對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行理論和制度上的反思（分析問(wèn)題）——針對(duì)存在的問(wèn)題提出解決對(duì)策（解決問(wèn)題）。因此，以問(wèn)題為導(dǎo)向是我們從行政法的視角對(duì)行政體制改革進(jìn)行理論研究的又一邏輯。

事實(shí)上，后三種思路并不是與主體框架結(jié)構(gòu)并行的獨(dú)立結(jié)構(gòu)，而是相互交叉、相互融合在一起而確立的本書(shū)架構(gòu)。

（二）主要內(nèi)容

本書(shū)主要是分析和探討行政體制改革中的行政法現(xiàn)象和行政法律問(wèn)題，我們力圖避免滑向與行政法學(xué)比較接近的行政學(xué)的研究領(lǐng)域，即在行政法學(xué)內(nèi)容中融入太多行政學(xué)而不是行政法學(xué)的內(nèi)容。為了研究的完整性，我們還對(duì)行政體制改革的基本理論，行政體制改革與善治、法治、憲政等問(wèn)題進(jìn)行分析和闡述。整個(gè)研究分八章展開(kāi)。

第一章，對(duì)行政體制改革的基本理論與實(shí)踐，行政體制改革與善治、法治關(guān)系進(jìn)行分析。首先，分析行政體制改革的內(nèi)涵與外延，以及行政體制改革的公共性和服務(wù)性的價(jià)值導(dǎo)向，進(jìn)而采用邏輯與歷史相結(jié)合的方法論證行政體制改革的目標(biāo)定位——建設(shè)服務(wù)型政府，厘清服務(wù)型政府與法治政府、責(zé)任政府、透明政府、有限政府等概念之間的關(guān)系。其次，對(duì)我國(guó)行政體制改革的歷程作了簡(jiǎn)要回顧，在此基礎(chǔ)上，對(duì)行政體制改革進(jìn)行行政生態(tài)分析，指出當(dāng)前改革面臨的困境，并對(duì)行政體制改革提出粗淺的前瞻之見(jiàn)。最后，從善治和法治的角度，分析二者對(duì)我國(guó)當(dāng)下行政體制改革產(chǎn)生的影響，進(jìn)而從應(yīng)然層面挖掘行政體制改革對(duì)善治和法治的積極回應(yīng)。

第二章，對(duì)行政體制改革進(jìn)行憲法（政）分析。行政體制改革所涉及的行政權(quán)力和相對(duì)人權(quán)利首先是一個(gè)憲法或憲政問(wèn)題，將其還原到憲法中的國(guó)家權(quán)力——公民基本權(quán)利結(jié)構(gòu)中，在憲政框架之下分析行政體制改革能為之提供的價(jià)值指引和作出系統(tǒng)、宏觀的制度安排。本章首先分析了行政體制改革的憲法規(guī)范基礎(chǔ)及其存在的缺失，從憲法的高度反思行政體制改革中的行政權(quán)力和公民權(quán)利定位，提出完善行政體制改革的法制建設(shè)和宏觀制度構(gòu)建的設(shè)想，也指出了從根本法高度研究行政體制改革的積極意義。其次，對(duì)行政體制改革與憲政的契合作了深入分析。行政體制改革的目標(biāo)是建立服務(wù)型政府，行政體制改革與憲政的契合在某種意義上即意味著建設(shè)服務(wù)型政府與憲政的契合，二者的契合主要表現(xiàn)在外在形式、價(jià)值追求、制度保障和建設(shè)途徑四個(gè)方面。最后，論證行政體制改革與憲政的互動(dòng)關(guān)系。憲政對(duì)行政體制改革的提供框架、啟動(dòng)、指引、規(guī)范功能，以及行政體制改革對(duì)憲政的價(jià)值張揚(yáng)、實(shí)踐、促進(jìn)完善與發(fā)展，這是憲政與行政體制改革良性互動(dòng)的兩個(gè)方面。當(dāng)然，行政體制改革與憲政之間的良性互動(dòng)，還需要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等綜合的配套體制改革才能形成改革的整體聯(lián)動(dòng)。

第三章，對(duì)行政體制改革與行政組織法的完善進(jìn)行分析。首先，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變和定位進(jìn)行分析。從政府職能的概念入手，分析了全能政府模式下的政府職能，指出當(dāng)下行政體制改革的大前提——政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而分析了政府職能定位及其內(nèi)結(jié)構(gòu)的合理配置問(wèn)題。其次，探討行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題。用三維結(jié)構(gòu)的分析方法對(duì)我國(guó)目前行政組織在橫向結(jié)構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)和規(guī)模結(jié)構(gòu)上存在的弊端進(jìn)行分析，提出優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)的改革措施與制度構(gòu)建。再次，探討行政權(quán)力合理配置問(wèn)題。對(duì)行政權(quán)力在縱向、橫向配置上存在的缺陷進(jìn)行分析，結(jié)合行政權(quán)力調(diào)整的現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)，提出行政權(quán)力縱向配置上層級(jí)化和法律分權(quán)、橫向配置上部門(mén)行政權(quán)力的相對(duì)集中與平面化的設(shè)想。最后，分析了行政組織法的體系和完善行政組織法對(duì)行政體制改革的意義，指出現(xiàn)行行政組織法及其體系存在諸多弊端，并從加強(qiáng)行政組織法的理論研究和修改與制定相關(guān)行政組織法律兩個(gè)方面提出完善行政組織法體系的初步建議。

第四章，對(duì)行政體制改革與行政決策科學(xué)化、民主化和法治化問(wèn)題進(jìn)行研究?，F(xiàn)代行政離不開(kāi)行政決策，在某種意義上，它如同公共政策，是對(duì)一定層次的公共利益及其對(duì)應(yīng)的價(jià)值作的權(quán)威分配。從行政法的視角研究行政決策，主要是研究行政決策行為，或者說(shuō)是行政決策行為的過(guò)程，即注重決策過(guò)程中的機(jī)制和制度建設(shè)——而這些機(jī)制和制度必須是具體的，具有針對(duì)性和可操作性。因此，本章首先對(duì)我國(guó)行政決策體制的現(xiàn)狀與問(wèn)題進(jìn)行分析，論證行政體制改革背景下的行政決策體制改革的目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)行政決策科學(xué)化、民主化與法治化。在此基礎(chǔ)上，從觀念、機(jī)制和制度上提出重構(gòu)我國(guó)的行政決策體制，包括重組與完善行政決策組織系統(tǒng)，對(duì)行政決策權(quán)力進(jìn)行科學(xué)定位和合理配置，健全行政決策機(jī)制及其相應(yīng)的程序制度，建立行政決策跟蹤反饋機(jī)制，加強(qiáng)行政決策監(jiān)督，完善決策責(zé)任追究制度。

第五章，論述行政體制改革與行政管理方式創(chuàng)新問(wèn)題。在我國(guó)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展、社會(huì)生活的變遷和公共需求的演進(jìn)，政府面臨著越來(lái)越大的變革壓力。傳統(tǒng)的行政管理方式具有強(qiáng)烈的管制色彩，管理手段單一，管理過(guò)程不透明，行政效率低下，已經(jīng)難以適應(yīng)迅速發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)。因此，創(chuàng)新行政管理方式，推動(dòng)政府管理進(jìn)入法治化的軌道，從根本上實(shí)現(xiàn)政府的高效、透明，已成為行政體制改革中的一個(gè)重要問(wèn)題。本章闡述了行政管理方式的含義，探討了在法治化背景下行政管理方式與行政執(zhí)法方式的對(duì)接問(wèn)題，分析了傳統(tǒng)行政管理方式的特征、弊端及其創(chuàng)新的必要性，提出了創(chuàng)新行政管理方式的思路，即革新行政觀念，改造傳統(tǒng)行政管理方式，運(yùn)用新的行政方式，推行電子政務(wù)。

第六章，對(duì)行政體制改革與行政執(zhí)法的規(guī)范化進(jìn)行分析?！案母锖屯晟菩姓?zhí)法體制，規(guī)范行政執(zhí)法行為”已成為當(dāng)前深化行政體制改革一項(xiàng)十分重要而又緊迫的任務(wù)。應(yīng)推動(dòng)行政執(zhí)法的規(guī)范化，促使行政執(zhí)法在現(xiàn)代法治、責(zé)任、服務(wù)政府理念的引導(dǎo)下更好地滿足人民的需要，體現(xiàn)新的時(shí)代精神，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。本章首先闡述了行政執(zhí)法的含義與功用，分析了行政執(zhí)法的現(xiàn)狀、問(wèn)題及其原因。其次探討了行政執(zhí)法體制革新問(wèn)題，提出要改變多頭執(zhí)法，推行綜合執(zhí)法；減少執(zhí)法層次，下移執(zhí)法重心；完善制約機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。最后，論述了行政執(zhí)法制度完善，包括行政執(zhí)法主體與執(zhí)法人員的法定化，行政執(zhí)法程序的法治化，行政執(zhí)法案卷的規(guī)范化，行政執(zhí)法責(zé)任的制度化等。

第七章，探討行政體制改革中的行政監(jiān)督問(wèn)題。加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法，提高執(zhí)法水平，乃是有效開(kāi)展行政體制改革、消除在依法行政中存在的體制性障礙的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，而加強(qiáng)和改善這一環(huán)節(jié)的制度保障在于要加強(qiáng)和改善行政監(jiān)督，形成科學(xué)有效的行政監(jiān)督機(jī)制。本章首先對(duì)行政監(jiān)督的基本理論進(jìn)行梳理，為后面的問(wèn)題分析與提出對(duì)策作了鋪墊。其次，介紹我國(guó)行政監(jiān)督的現(xiàn)狀，并分析現(xiàn)行行政監(jiān)督體系存在的問(wèn)題。最后，針對(duì)存在的問(wèn)題，從增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)、整合監(jiān)督主體、創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制、完善監(jiān)督立法、落實(shí)責(zé)任追究等方面提出強(qiáng)化行政監(jiān)督的若干構(gòu)想。

第八章，從建立公共財(cái)政體制的視野探討行政體制改革中的行政權(quán)力制約與公民權(quán)利保障機(jī)制。本章首先對(duì)財(cái)政體制的基本含義、內(nèi)容以及我國(guó)財(cái)政體制的現(xiàn)狀作了簡(jiǎn)要介紹，闡述了財(cái)政體制對(duì)于行政體制改革的意義，指出了財(cái)政體制改革中存在的問(wèn)題，為后面的研究提供基本財(cái)政知識(shí)儲(chǔ)備。其次，對(duì)財(cái)政體制改革的目標(biāo)和成效進(jìn)行探討。分析了我國(guó)財(cái)政體制改革的目標(biāo)，探究公共財(cái)政體制應(yīng)有的功能，并指出目前我國(guó)雖已初步建立起公共財(cái)政框架，但與規(guī)范化、科學(xué)化的公共財(cái)政制度相比還存在不小的差距。最后，從調(diào)整公共財(cái)政供給范圍、科學(xué)劃分事權(quán)和支出范圍、規(guī)范公共收入制度、深化部門(mén)預(yù)算改革、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革、健全政府采購(gòu)制度等七個(gè)方面提出了健全公共財(cái)政體制的構(gòu)想。